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PM2.5是指空气中直径小于2.5微米（一微米等于百万分之一米）的悬浮颗粒物。大城市防治PM2.5污染是一个世界性难题。目前，世界一些大城市普遍针对PM2.5污染展开了重点治理，取得了一些成效，其成功经验对北京市在制定相关政策和措施等方面具有一定的借鉴意义。
发达国家大城市治理PM2.5的经验
纵观发达国家一些大城市治理PM2.5的经验，主要表现在八个方面：
采用综合治理策略，逐步减轻PM2.5污染。研究发现，在城市环境中，二氧化硫、氮氧化物和挥发性有机物等气态前体物转化产生的PM2.5超过生产生活中直接排放的PM2.5，是PM2.5污染的主要来源。因此，欧美国家普遍采取综合治理的策略，在采取措施减少一次生成的PM2.5的同时，重点加强相关前体物的减排工作，并在逐一确定其与PM2.5间转化关系的基础上制定各前体物的减排指标。美国南加州大洛杉矶地区的PM2.5综合治理规划相当精细。第一步，空气质量管理部门通过长期监测，确定本地PM2.5污染物的主要来源——二氧化硫、氮氧化物和氨气在大气中经光化学反应形成的硝酸铵盐和硫酸铵盐。第二步，以监测数据为基础，依据当地的地理气候条件，建立起空气质量推演模型，逐一确定二氧化硫、氮氧化物等污染物与二次生成的PM2.5之间的转换关系。以氮氧化物为例，根据测算，每减排1吨氮氧化物，就能减少约0.1273吨的PM2.5，而二氧化硫的比例更高。第三步，在模型数据分析的基础之上，以2014年PM2.5污染中期治理目标为依据，确定本地2014年一次生成的PM2.5以及二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物等前体物所应达到的量化减排指标，即每日必须减排192吨的氮氧化物、24吨的二氧化硫、15吨直接排放的PM2.5和59吨的挥发性有机物。
利用法律和经济双重手段，控制PM2.5排放总量。欧盟针对气体和粉尘排放的PM2.5等颗粒物，先后出台了《欧共体环境行动计划》、《欧洲空气清洁计划》等近20个法规和指令，制定了空气质量标准、机动车和其他污染源的排放标准，出台了区域空气质量监测与评价制度、国家排放上限与核查制度，形成了一套完善的防治PM2.5污染的法规体系。不过，法律法规虽然可为PM2.5的治理工作奠定制度基础，但在经济持续高速增长时，污染物的总量仍会持续增加。此时，如果进一步收紧标准，达标成本就会高得令大量企业无法承受，对经济社会产生较大影响。而且，“一刀切”的指令性方式没有考虑到企业之间的差异，技术水平较为先进的企业在达到环保标准之后可能会丧失进一步减排的动力，不利于环保工作的进一步推进。为此，发达国家开始尝试在环保工作中引入市场机制。美国最常用的是排污许可权交易制度，欧洲部分国家则借助于排污收费和排污税来约束排污行为。
转变发展方式，实现经济发展和环境保护的双赢。首先，优化产业结构和布局。在发达国家大城市发展进程中，火电、钢铁、有色金属、化工等高能耗、高污染行业曾是城市发展的重要支撑，但二十世纪六七十年代后，纽约、伦敦、东京等特大型城市开始将上述重工业行业向外转移，同时大力发展金融服务业、医疗服务业、教育产业和高新技术业等。其次，改变能源消耗结构，推动节能减排。以PM2.5为代表的各类空气污染物，主要来源是煤炭、石油等化石燃料燃烧排放的一次和二次产物。因此，世界各国都努力改变能源消耗结构，加大清洁能源的使用力度。欧盟2008年提出的《气候变化行动与可再生能源一揽子计划》，规定成员国每年减少2至3亿吨化石燃料消耗，并承诺到2020年将煤炭、石油、天然气等一次能源的消耗量减少20%，可再生能源占能源消耗总量的比例提高到20%。再次，提高建筑物能效水平。从国外特大型城市经验看，产业升级之后，能耗大户已不再是工业，而是建筑物和机动车。尤其是城市建筑，能耗已占城市总能耗的约2/3。为此，国外很多大城市采取了措施，比如制定绿色建筑规范，对新建建筑能耗标准做出严格规定；推动老建筑节能改造；推动建筑物内部照明电器系统的升级改造。最后，发展公交导向型城市交通。德国柏林市将公共交通设施的建设与住宅区的建设纳入统一规划，一方面优先在公交地铁沿线新建住宅，另一方面大力建设地铁和快速公交系统，提高公交路网的密度。同时，大力推动自行车道的规划建设，目前建设完成超过800公里的自行车道，自行车出行已占交通总量的12%。
制定中长期治理规划，指引PM2.5的防治工作。PM2.5的治理是一项长期而艰巨的工作，美国、欧洲等制定了长期的战略规划和详细的治理路线图。美国南加州地区2007年推出了《空气质量管理规划》，纽约市政府制定了《2030城市发展规划》，伦敦市政府制定了《2010年清洁空气：伦敦空气质量战略》。
制定区域污染控制政策，实现全区域综合治理。在解决PM2.5及其前体物长距离输送问题上，欧洲和美国都制定了区域污染控制政策，建立了地区间协调和合作机制，通过多地区间的协作减少PM2.5的排放总量。美国的做法是“双管齐下”，一方面打破行政区域划分，将相对封闭的自然区域统一划为独立的“空气区”，由专门的空气质量管理机构集中进行规划、治理；另一方面，成立政府间协作组织，配合专门的空气质量管理部门，开展空气质量的监测和治理。
提高城市绿化率，强化城市“吸尘器”的功能。提高城市绿化率是世界各国进行PM2.5末端治理的重要手段。纽约市政府自2007年开始，依据空气质量监测数据，每年投入1700万美元，优先在树木覆盖率最低、PM2.5污染最为严重的社区植树，同时提高新建社区的绿化率标准。据测定，每公顷绿地平均年滞留粉尘1.518吨，绿地上空的浮尘浓度会较非绿地少10%～50%。
加强宣传教育，引导全社会力量参与PM2.5防治。世界许多大城市普遍采取加大公共广告投放、建立警示标示系统、开设绿色环保网站等手段，提高公众对PM2.5污染危害的认识，帮助其了解控制PM2.5污染的基础知识，促使其从日常生活做起，为PM2.5污染的治理工作尽自己力量。 对北京市治理PM2.5的启示
这些大城市治理PM2.5的经验表明，要想根治PM2.5必须从两方面入手：一方面，加强PM2.5的入口管理，减少对化石能源的需求；另一方面，收紧 PM2.5的出口，严控PM2.5排放总量。具体思路如下：
第一，加强监测，研究PM2.5与挥发性有机物、二氧化硫、氮氧化物等多种大气污染物协同控制的措施。结合国外及本市情况，建议重点做好四项工作：一是完善立体监测网络，掌握北京地区各主要空气污染物的排放总量及来源、污染源的空间分布及具体排放量；二是完善大气污染普查数据库，建立尽可能详尽的污染源排放清单，量化不同空气污染物对PM2.5的贡献值和不同省市之间的输送通量；三是综合考虑本市实现PM2.5空气浓度达标所需减排的各主要污染物数量、各污染源的减排潜力、所需的减排投入及减排对经济发展的影响，量化确定各污染源的减排指标，有的放矢地提出相应治理措施，并对治理效果进行量化预测；四是运用监测数据对治理措施的效果进行定期评估，将评估结果及时反馈给相关部门，以便有效调整治理方案，从而形成监测—治理的良性循环。
第二，整合城市规划、产业调整、污染治理等各方面的政策，全方位实现PM2.5减排。建议北京市以治理PM2.5为契机，进一步推动工业转型升级，在加快退出石化、水泥、印染、铸造等高污染、高耗能产业的同时，大力发展金融服务、文化创意、教育科研等北京具有丰富资源和优势的绿色产业，不断完善交通规划，提高建筑物设计标准，加大节能减排新技术的研发和新产品的应用，努力开发太阳能等清洁能源，实现经济社会发展和环境保护的协调发展。
第三，大力推进新技术的研发与应用，加快PM2.5的治理进程。治理PM2.5，必须积极研发、利用新技术。以光催化汽车尾气吸收路面这项新技术为例，由于道路表面敷设了二氧化钛等半导体光催化剂，这些光催化剂可在紫外线照射下，将汽车尾气中的氮氧化物等PM2.5的气态前体物转化为无害的水、二氧化碳和盐等，而光催化剂本身不参加氧化还原反应，不随时间而消耗衰减，可以有效抑制污染。目前，比利时安特卫普、英国伦敦、日本东京、意大利贝加莫等城市已经开始试验性应用。在试验路段上，氮氧化物浓度普遍降低了60%～70%，效果显著。
第四，吸取奥运期间治理经验，建立区域空气质量联防联控的长效机制。2008年7月20日至9月20日，北京曾与周边省市共同实施了减排措施，北京各PM2.5监测点的PM2.5浓度普遍下降了40%以上。为此，有关部门要深入研究，全面掌握京津冀地区PM2.5污染现状、排污情况，跨域传输机理；尽快制定由环保部等部门协调京津冀地区的区域大气污染联防联控规划；探索建立由环保部牵头、各地方政府相互协作的沟通协调平台，将控制PM2.5等空气污染物的排放落到实处。
第五，深化城市绿化与PM2.5作用机理的研究，为城市绿化提供科学指导。例如，研究各种植物对PM2.5的滞留机理与效率；分析北京地区常用绿化植物对大气PM2.5的吸收率，筛选高效吸收PM2.5的植物；评估适于本市城区不同绿化条件下的最优控制PM2.5污染物方案及其效率、效益；编制北京地区60种主要滞尘植物名录；确定不同绿地类型的植物配置模式；提出道路两侧绿化带的最佳宽度及植物配置模式、平原地区景观生态林、绿色通道建设绿化模式等。
第六，动员全社会力量、使综合治理见到更大成效。治理PM2.5不仅需要党和政府的努力，更需要企业和民众积极参与。首先，通过各种媒体，教育宣传市民 “从我做起”，采取自我行动参与减排PM2.5，在全社会营造“北京蓝天，人人有责”的氛围。其次，支持和鼓励民众参与社会监督。在制定环境保护政策法规、引进重大工程项目以及采取重大污染治理行动时，充分听取社会民众的意见和建议，定时向社会公布环境质量状况和PM2.5污染治理工作的进展信息。再次，探索经济激励约束机制，引导企业和民众节能减排。例如建立健全促进中小企业和家庭节能的各项制度，继续推行政府绿色采购，采用补贴和低息贷款的方式帮助企业和个人减排等。
（作者单位：北京决策研究基地）
责任编辑：叶再春
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《北京市大气污染防治条例》高票表决通过
日前，《北京市大气污染防治条例》在北京市十四届人大二次会议上高票表决通过，将于3月1日起施行。这部法规规定了“主要污染物总量控制”，体现了“以人为本、环境优先、严防严治、科学有效、政府主导、全民参与”的立法思想。
发达国家大城市治理PM2.5的经验
纵观发达国家一些大城市治理PM2.5的经验，主要表现在八个方面：
采用综合治理策略，逐步减轻PM2.5污染。研究发现，在城市环境中，二氧化硫、氮氧化物和挥发性有机物等气态前体物转化产生的PM2.5超过生产生活中直接排放的PM2.5，是PM2.5污染的主要来源。因此，欧美国家普遍采取综合治理的策略，在采取措施减少一次生成的PM2.5的同时，重点加强相关前体物的减排工作，并在逐一确定其与PM2.5间转化关系的基础上制定各前体物的减排指标。美国南加州大洛杉矶地区的PM2.5综合治理规划相当精细。第一步，空气质量管理部门通过长期监测，确定本地PM2.5污染物的主要来源——二氧化硫、氮氧化物和氨气在大气中经光化学反应形成的硝酸铵盐和硫酸铵盐。第二步，以监测数据为基础，依据当地的地理气候条件，建立起空气质量推演模型，逐一确定二氧化硫、氮氧化物等污染物与二次生成的PM2.5之间的转换关系。以氮氧化物为例，根据测算，每减排1吨氮氧化物，就能减少约0.1273吨的PM2.5，而二氧化硫的比例更高。第三步，在模型数据分析的基础之上，以2014年PM2.5污染中期治理目标为依据，确定本地2014年一次生成的PM2.5以及二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物等前体物所应达到的量化减排指标，即每日必须减排192吨的氮氧化物、24吨的二氧化硫、15吨直接排放的PM2.5和59吨的挥发性有机物。
利用法律和经济双重手段，控制PM2.5排放总量。欧盟针对气体和粉尘排放的PM2.5等颗粒物，先后出台了《欧共体环境行动计划》、《欧洲空气清洁计划》等近20个法规和指令，制定了空气质量标准、机动车和其他污染源的排放标准，出台了区域空气质量监测与评价制度、国家排放上限与核查制度，形成了一套完善的防治PM2.5污染的法规体系。不过，法律法规虽然可为PM2.5的治理工作奠定制度基础，但在经济持续高速增长时，污染物的总量仍会持续增加。此时，如果进一步收紧标准，达标成本就会高得令大量企业无法承受，对经济社会产生较大影响。而且，“一刀切”的指令性方式没有考虑到企业之间的差异，技术水平较为先进的企业在达到环保标准之后可能会丧失进一步减排的动力，不利于环保工作的进一步推进。为此，发达国家开始尝试在环保工作中引入市场机制。美国最常用的是排污许可权交易制度，欧洲部分国家则借助于排污收费和排污税来约束排污行为。
转变发展方式，实现经济发展和环境保护的双赢。首先，优化产业结构和布局。在发达国家大城市发展进程中，火电、钢铁、有色金属、化工等高能耗、高污染行业曾是城市发展的重要支撑，但二十世纪六七十年代后，纽约、伦敦、东京等特大型城市开始将上述重工业行业向外转移，同时大力发展金融服务业、医疗服务业、教育产业和高新技术业等。其次，改变能源消耗结构，推动节能减排。以PM2.5为代表的各类空气污染物，主要来源是煤炭、石油等化石燃料燃烧排放的一次和二次产物。因此，世界各国都努力改变能源消耗结构，加大清洁能源的使用力度。欧盟2008年提出的《气候变化行动与可再生能源一揽子计划》，规定成员国每年减少2至3亿吨化石燃料消耗，并承诺到2020年将煤炭、石油、天然气等一次能源的消耗量减少20%，可再生能源占能源消耗总量的比例提高到20%。再次，提高建筑物能效水平。从国外特大型城市经验看，产业升级之后，能耗大户已不再是工业，而是建筑物和机动车。尤其是城市建筑，能耗已占城市总能耗的约2/3。为此，国外很多大城市采取了措施，比如制定绿色建筑规范，对新建建筑能耗标准做出严格规定；推动老建筑节能改造；推动建筑物内部照明电器系统的升级改造。最后，发展公交导向型城市交通。德国柏林市将公共交通设施的建设与住宅区的建设纳入统一规划，一方面优先在公交地铁沿线新建住宅，另一方面大力建设地铁和快速公交系统，提高公交路网的密度。同时，大力推动自行车道的规划建设，目前建设完成超过800公里的自行车道，自行车出行已占交通总量的12%。
制定中长期治理规划，指引PM2.5的防治工作。PM2.5的治理是一项长期而艰巨的工作，美国、欧洲等制定了长期的战略规划和详细的治理路线图。美国南加州地区2007年推出了《空气质量管理规划》，纽约市政府制定了《2030城市发展规划》，伦敦市政府制定了《2010年清洁空气：伦敦空气质量战略》。
制定区域污染控制政策，实现全区域综合治理。在解决PM2.5及其前体物长距离输送问题上，欧洲和美国都制定了区域污染控制政策，建立了地区间协调和合作机制，通过多地区间的协作减少PM2.5的排放总量。美国的做法是“双管齐下”，一方面打破行政区域划分，将相对封闭的自然区域统一划为独立的“空气区”，由专门的空气质量管理机构集中进行规划、治理；另一方面，成立政府间协作组织，配合专门的空气质量管理部门，开展空气质量的监测和治理。
提高城市绿化率，强化城市“吸尘器”的功能。提高城市绿化率是世界各国进行PM2.5末端治理的重要手段。纽约市政府自2007年开始，依据空气质量监测数据，每年投入1700万美元，优先在树木覆盖率最低、PM2.5污染最为严重的社区植树，同时提高新建社区的绿化率标准。据测定，每公顷绿地平均年滞留粉尘1.518吨，绿地上空的浮尘浓度会较非绿地少10%～50%。
加强宣传教育，引导全社会力量参与PM2.5防治。世界许多大城市普遍采取加大公共广告投放、建立警示标示系统、开设绿色环保网站等手段，提高公众对PM2.5污染危害的认识，帮助其了解控制PM2.5污染的基础知识，促使其从日常生活做起，为PM2.5污染的治理工作尽自己力量。 对北京市治理PM2.5的启示
这些大城市治理PM2.5的经验表明，要想根治PM2.5必须从两方面入手：一方面，加强PM2.5的入口管理，减少对化石能源的需求；另一方面，收紧 PM2.5的出口，严控PM2.5排放总量。具体思路如下：
第一，加强监测，研究PM2.5与挥发性有机物、二氧化硫、氮氧化物等多种大气污染物协同控制的措施。结合国外及本市情况，建议重点做好四项工作：一是完善立体监测网络，掌握北京地区各主要空气污染物的排放总量及来源、污染源的空间分布及具体排放量；二是完善大气污染普查数据库，建立尽可能详尽的污染源排放清单，量化不同空气污染物对PM2.5的贡献值和不同省市之间的输送通量；三是综合考虑本市实现PM2.5空气浓度达标所需减排的各主要污染物数量、各污染源的减排潜力、所需的减排投入及减排对经济发展的影响，量化确定各污染源的减排指标，有的放矢地提出相应治理措施，并对治理效果进行量化预测；四是运用监测数据对治理措施的效果进行定期评估，将评估结果及时反馈给相关部门，以便有效调整治理方案，从而形成监测—治理的良性循环。
第二，整合城市规划、产业调整、污染治理等各方面的政策，全方位实现PM2.5减排。建议北京市以治理PM2.5为契机，进一步推动工业转型升级，在加快退出石化、水泥、印染、铸造等高污染、高耗能产业的同时，大力发展金融服务、文化创意、教育科研等北京具有丰富资源和优势的绿色产业，不断完善交通规划，提高建筑物设计标准，加大节能减排新技术的研发和新产品的应用，努力开发太阳能等清洁能源，实现经济社会发展和环境保护的协调发展。
第三，大力推进新技术的研发与应用，加快PM2.5的治理进程。治理PM2.5，必须积极研发、利用新技术。以光催化汽车尾气吸收路面这项新技术为例，由于道路表面敷设了二氧化钛等半导体光催化剂，这些光催化剂可在紫外线照射下，将汽车尾气中的氮氧化物等PM2.5的气态前体物转化为无害的水、二氧化碳和盐等，而光催化剂本身不参加氧化还原反应，不随时间而消耗衰减，可以有效抑制污染。目前，比利时安特卫普、英国伦敦、日本东京、意大利贝加莫等城市已经开始试验性应用。在试验路段上，氮氧化物浓度普遍降低了60%～70%，效果显著。
第四，吸取奥运期间治理经验，建立区域空气质量联防联控的长效机制。2008年7月20日至9月20日，北京曾与周边省市共同实施了减排措施，北京各PM2.5监测点的PM2.5浓度普遍下降了40%以上。为此，有关部门要深入研究，全面掌握京津冀地区PM2.5污染现状、排污情况，跨域传输机理；尽快制定由环保部等部门协调京津冀地区的区域大气污染联防联控规划；探索建立由环保部牵头、各地方政府相互协作的沟通协调平台，将控制PM2.5等空气污染物的排放落到实处。
第五，深化城市绿化与PM2.5作用机理的研究，为城市绿化提供科学指导。例如，研究各种植物对PM2.5的滞留机理与效率；分析北京地区常用绿化植物对大气PM2.5的吸收率，筛选高效吸收PM2.5的植物；评估适于本市城区不同绿化条件下的最优控制PM2.5污染物方案及其效率、效益；编制北京地区60种主要滞尘植物名录；确定不同绿地类型的植物配置模式；提出道路两侧绿化带的最佳宽度及植物配置模式、平原地区景观生态林、绿色通道建设绿化模式等。
第六，动员全社会力量、使综合治理见到更大成效。治理PM2.5不仅需要党和政府的努力，更需要企业和民众积极参与。首先，通过各种媒体，教育宣传市民 “从我做起”，采取自我行动参与减排PM2.5，在全社会营造“北京蓝天，人人有责”的氛围。其次，支持和鼓励民众参与社会监督。在制定环境保护政策法规、引进重大工程项目以及采取重大污染治理行动时，充分听取社会民众的意见和建议，定时向社会公布环境质量状况和PM2.5污染治理工作的进展信息。再次，探索经济激励约束机制，引导企业和民众节能减排。例如建立健全促进中小企业和家庭节能的各项制度，继续推行政府绿色采购，采用补贴和低息贷款的方式帮助企业和个人减排等。
（作者单位：北京决策研究基地）
责任编辑：叶再春
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《北京市大气污染防治条例》高票表决通过
日前，《北京市大气污染防治条例》在北京市十四届人大二次会议上高票表决通过，将于3月1日起施行。这部法规规定了“主要污染物总量控制”，体现了“以人为本、环境优先、严防严治、科学有效、政府主导、全民参与”的立法思想。