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[摘 要]改革开放以来,预算外资金管理已经成为我国财政管理领域的重要课题。本文深入分析了我国目前预算外资金管理中存在的突出问题,指出了预算外资金的巨大危害性,并进一步提出了预算外资金管理的主要对策。
[关键词]预算外资金 制度 财政 管理
一、引言
预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行公共行政管理职能,依据国家法律法规而收取、募集和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。改革开放以来,预算外资金增长较快,对经济建设和社会主义事业发展起到了一定的作用。但是近年来大量预算外资金脱离财政管理和审计监督,使得预算外资金收支严重失控,违反预算外资金管理的现象时有发生。因此加强预算外资金管理势在必行,这对于整顿财经秩序、堵塞财政漏洞、加强宏观调控、提高资金整体效益和促进廉政建设都具有十分重要的意义。
二、预算外资金管理存在的主要问题
1.征收环节存在的问题
主要表现在随意收取预算外资金,越权设立基金和税收项目,擅自提高收费标准,隐瞒截留预算内资金。将预算内资金“暂存款”、“暂付款”科目进行违规核算,将其作为调节丰欠的“蓄水池”和逃避监督的“防空洞”。有的地方和单位违反预算法规的规定,通过预留、退库等方式,擅自将预算内资金转化为预算外资金,账外设账,私设小金库,公款私存。有的单位存在乱收费、滥罚款等现象,有的部门想方设法变无偿服务为有偿服务,大肆敛钱。
2.使用环节存在的问题
主要表现为逃避监督、坐支、截留挪用预算外资金。一些单位逃避财政监督,随意支配使用预算外资金。如有的单位用预算外资金滥罚钱物、请客送礼、买车盖楼、公款旅游,甚至将预算外资金用于炒股票、搞投资等。
3.管理环节存在的问题
主要表现为预算外资金管理制度建设的落后。目前,我国还没有一个统一、规范、科学的全国性预算外资金管理法律法规。由于制度建设滞后,国家各预算外资金管理部门在监管职责上存在交叉和职责不清的问题。因此,在管理实践中各监管部门往往是各自为政、各自为战,再加之预算外资金范围广项目多的特点,导致了对预算外资金管理的乏力。
4.监督环节存在的问题
政府资金来源于公众、用于公众,理应受到立法机构的审查和监督,以确保政府资金得到公正有效的使用。公众负担了政府提供公共产品的成本,自然也有权了解资金的使用情况。但现实情况是,尽管预算外资金名义上是财政性资金,但部门单位对其仍有很大的自主权。同时,一些预算外资金未能纳入预算管理,无法像预算内资金那样受到严格管理,即使有某种形式的审批,也常常流于形式。目前人大代表来自社会各阶层,其中也不乏有精通预算的专业人士,但就总体而言,许多人大代表对预算知识未必有全面的了解,使得预算的审核与批准难以深入下去。预算外资金得不到立法机构与公众的审查监督,甚至也缺乏上级部门的有效监督,其后果则是掌握这些预算外资金的单位可能出于本部门需要而不是社会公共需要去扩大本单位的利益,进而出现管理不规范、收支随意性强、暗箱操作等弊端。
三、预算外资金存在的主要危害
1.预算外资金的存在有悖于社会主义市场经济体制的要求
在规范的市场经济体制中,所有物品可以划分为私人物品和公共物品两类,分别由市场和政府提供。预算外资金的拥有者和使用者为地方、部门、企事业单位,它们常常只代表局部利益和特定群体利益,实际上成为市场和政府之外的第三个主体。它夹在市场与政府之间,其行为有时与政府调控目标相违背,有时歪曲市场行为和市场目标,基本上是逆向行为主体。预算外资金游离于财政分配之外又乱窜于市场调节之间,扰乱国家财政资源的优化配置,单位部门的自主分配与国家分配并存,在流量上互不补充,流向上不能调剂,国民经济分配主体多元化,削弱了政府职能和财政职能。
2.预算外资金削弱了国家宏观调控能力
随着近年来我国预算外资金的不断增长,预算内资金占国民收入的比重一直在逐渐下降,大量的预算外资金实际上处于政府的控制之外。由于预算外资金具有分散性和自主性的特点,虽然它在经济总量中比重的增减不一定直接影响政府财政比重的减增,但它游离在政府财政预算之外的规模越大,就必然使国家财力分散,使政府财政对国民经济的宏观调控手段就越少、能力就越弱。 各种基金、收费分别由不同的政府部门征收和管理,自收自支,财政无力进行调剂。这样在我国实际宏观税负不超过30%的情况下,一方面企业及广大纳税人感到负担沉重,抱怨国家拿走了企业实现利润的大部分,而另一方面,财政却处于越来越困难的境地,收不抵支,赤字不断扩大,财力分散.使国家难以组织足够的资金支持农业、能源、交通等基础产业和教育、科学等事业的发展,财政支出安排捉襟见肘,对结构的调节能力弱化,影响了整个社会经济的协调发展。与此同时,一些部门和单位却将大量的预算外资金用于奖励和福利支出,造成了消费基金的过快增长。
3.预算外资金已经成为滋生腐败的温床
改革开放后,预算外资金收支范围迅速扩大,收费项目大量增加,这本应充分发挥其调动各方面积极性的作用,然而,各地方、各部门在预算外资金收支范围、项目的管理上随意性太大。在预算外资金的收缴上,出现了各种名目的标准不一的摊派、收费和罚款。在有的县里,从中央部门到省市各级,名目繁多的收费超过1000种。这不仅阻碍了企业间的公平竞争,而且阻碍了市场机制的良好发育。另一方面,由于行政事业单位预算外资金的泛滥,私设“小金库”之风盛行,地方主义、本位主义、极端个人主义成灾,各种腐败现象层出不穷,严重地损害了党和政府的形象,影响了社会的稳定和社会主义经济改革的顺利进程。
四、加强预算外资金管理的主要对策
1.建立健全预算外资金管理法律法规
预算外资金管理之所以有漏洞可乘,其主要原因是政策法规不健全,政策界限不明确,使预算外资金无章可循,要做到用好管好预算外资金,就必需要有严密的法规政策,使得有法可依、有法必依、执法必严,违法必究。对于一些单位和个人违反预算外资金的要采用行政、法律相结合的手段予以经济制裁和行政处罚,以确保预算外资金的有序发展,才能真正做到管好、用好预算外资金。
2.认真编制预算外资金收支预算,强化预算外资金的财务管理
一是完善预算外资金“收支两条线”的管理办法,收入全额上缴财政,支出由财政部门核定指标,统一安排使用。二是各单位年初要编制预算外收支计划,报财政审批。财政部门根据各单位的计划统一编制预算。对于收入较多的单位要抵拨预算内经费,对于支出较大的适当进行调配,总的原则是力求自身平衡。各单位要按月、按季及时报表,使财政部门及时掌握预算外收支计划执行情况,年终进行经验总结。三是加强财政专户的管理。坚持收入随收随存,支出按预算标准随批随支的原则,对拖缴、不缴、坐支、收入不入账者,按照有关规定对单位及当事人、责任人给予必要的经济、行政或法律处罚,并建议调换工作岗位。
3.加强预算外资金收费票据管理,控制收费源头
搞好收费票据管理,有利于加强预算外资金管理。要使预算外资金纳入正常轨道,必须从收费票据抓起,控制收费源头。一要严格审查收费项目和收费标准,凡符合规定的颁发由财政部门统一印制的行政事业性收费票据。二要严格审查以旧换新的票据,凡发现用旧票据收入的预算外资金未全额纳入财政管理的或用行政事业性收费票据乱收费的,要停止颁发新票据,并责成其限期整改。三要严格各项行政事业性收费票据印制、颁发、管理、核销等手续,严把预算外资金入门关,使票据管理工作纳入规范化、制度化轨道。
4.健全监督体系,严厉查处违纪案件
预算外资金监督体系的建立应围绕发挥五种作用、构筑五种机制来构建:发挥财政、物价部门的职能作用,构筑预算外资金专职监督机制;发挥监察、审计部门作用,构筑预算外资金检查监督机制;发挥人大代表、政协委员监督作用,构筑预算外资金舆论监督机制;发挥人民群众监督作用,构筑预算外资金社会监督机制:发挥内部约束作用,构筑预算外资金征收单位自我监督机制。同时,各级财政部门要加强日常稽查工作力量,对人民群众举报的违纪案件,坚持做到举报必查、查实必纠。
5.稳步实施收费管理的改革
要重新界定各项收费、基金、附加的合理性,取消不合理收费。可以转为国家税收的收费,实行以税代费。根据国情,必须保留的行政事业性收费,一要规范管理,二要逐步缩小规模;对于承担社会公益责任的服务性收费应逐步理顺价格关系,其财务收支接受财政监督管理;对经营性收费,逐步推向市场,依法纳税。另外,实施改革,一要处理好中央财政与地方财政的关系,尤其要考虑边远贫困地区财政的负担能力;二要保证专项事业发展所需的资金;三要妥善安置原有收费征管机构的人员,以利于社会稳定。
参考文献:
[1]张弘力.公共预算.北京:中国财政经济出版社,2001
[2]荆丽.对预算外资金管理的探讨. 商业经济, 2007/6
[3]闵宗银.我国预算外资金研究分析.山东经济,2000/2
[4]侯宝成.行政事业单位预算外资金管理研究.现代商贸工业,2009/18
[5]安玉华.加强预算外资金的管理.对外经济贸易大学学报,1999/2
[关键词]预算外资金 制度 财政 管理
一、引言
预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行公共行政管理职能,依据国家法律法规而收取、募集和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。改革开放以来,预算外资金增长较快,对经济建设和社会主义事业发展起到了一定的作用。但是近年来大量预算外资金脱离财政管理和审计监督,使得预算外资金收支严重失控,违反预算外资金管理的现象时有发生。因此加强预算外资金管理势在必行,这对于整顿财经秩序、堵塞财政漏洞、加强宏观调控、提高资金整体效益和促进廉政建设都具有十分重要的意义。
二、预算外资金管理存在的主要问题
1.征收环节存在的问题
主要表现在随意收取预算外资金,越权设立基金和税收项目,擅自提高收费标准,隐瞒截留预算内资金。将预算内资金“暂存款”、“暂付款”科目进行违规核算,将其作为调节丰欠的“蓄水池”和逃避监督的“防空洞”。有的地方和单位违反预算法规的规定,通过预留、退库等方式,擅自将预算内资金转化为预算外资金,账外设账,私设小金库,公款私存。有的单位存在乱收费、滥罚款等现象,有的部门想方设法变无偿服务为有偿服务,大肆敛钱。
2.使用环节存在的问题
主要表现为逃避监督、坐支、截留挪用预算外资金。一些单位逃避财政监督,随意支配使用预算外资金。如有的单位用预算外资金滥罚钱物、请客送礼、买车盖楼、公款旅游,甚至将预算外资金用于炒股票、搞投资等。
3.管理环节存在的问题
主要表现为预算外资金管理制度建设的落后。目前,我国还没有一个统一、规范、科学的全国性预算外资金管理法律法规。由于制度建设滞后,国家各预算外资金管理部门在监管职责上存在交叉和职责不清的问题。因此,在管理实践中各监管部门往往是各自为政、各自为战,再加之预算外资金范围广项目多的特点,导致了对预算外资金管理的乏力。
4.监督环节存在的问题
政府资金来源于公众、用于公众,理应受到立法机构的审查和监督,以确保政府资金得到公正有效的使用。公众负担了政府提供公共产品的成本,自然也有权了解资金的使用情况。但现实情况是,尽管预算外资金名义上是财政性资金,但部门单位对其仍有很大的自主权。同时,一些预算外资金未能纳入预算管理,无法像预算内资金那样受到严格管理,即使有某种形式的审批,也常常流于形式。目前人大代表来自社会各阶层,其中也不乏有精通预算的专业人士,但就总体而言,许多人大代表对预算知识未必有全面的了解,使得预算的审核与批准难以深入下去。预算外资金得不到立法机构与公众的审查监督,甚至也缺乏上级部门的有效监督,其后果则是掌握这些预算外资金的单位可能出于本部门需要而不是社会公共需要去扩大本单位的利益,进而出现管理不规范、收支随意性强、暗箱操作等弊端。
三、预算外资金存在的主要危害
1.预算外资金的存在有悖于社会主义市场经济体制的要求
在规范的市场经济体制中,所有物品可以划分为私人物品和公共物品两类,分别由市场和政府提供。预算外资金的拥有者和使用者为地方、部门、企事业单位,它们常常只代表局部利益和特定群体利益,实际上成为市场和政府之外的第三个主体。它夹在市场与政府之间,其行为有时与政府调控目标相违背,有时歪曲市场行为和市场目标,基本上是逆向行为主体。预算外资金游离于财政分配之外又乱窜于市场调节之间,扰乱国家财政资源的优化配置,单位部门的自主分配与国家分配并存,在流量上互不补充,流向上不能调剂,国民经济分配主体多元化,削弱了政府职能和财政职能。
2.预算外资金削弱了国家宏观调控能力
随着近年来我国预算外资金的不断增长,预算内资金占国民收入的比重一直在逐渐下降,大量的预算外资金实际上处于政府的控制之外。由于预算外资金具有分散性和自主性的特点,虽然它在经济总量中比重的增减不一定直接影响政府财政比重的减增,但它游离在政府财政预算之外的规模越大,就必然使国家财力分散,使政府财政对国民经济的宏观调控手段就越少、能力就越弱。 各种基金、收费分别由不同的政府部门征收和管理,自收自支,财政无力进行调剂。这样在我国实际宏观税负不超过30%的情况下,一方面企业及广大纳税人感到负担沉重,抱怨国家拿走了企业实现利润的大部分,而另一方面,财政却处于越来越困难的境地,收不抵支,赤字不断扩大,财力分散.使国家难以组织足够的资金支持农业、能源、交通等基础产业和教育、科学等事业的发展,财政支出安排捉襟见肘,对结构的调节能力弱化,影响了整个社会经济的协调发展。与此同时,一些部门和单位却将大量的预算外资金用于奖励和福利支出,造成了消费基金的过快增长。
3.预算外资金已经成为滋生腐败的温床
改革开放后,预算外资金收支范围迅速扩大,收费项目大量增加,这本应充分发挥其调动各方面积极性的作用,然而,各地方、各部门在预算外资金收支范围、项目的管理上随意性太大。在预算外资金的收缴上,出现了各种名目的标准不一的摊派、收费和罚款。在有的县里,从中央部门到省市各级,名目繁多的收费超过1000种。这不仅阻碍了企业间的公平竞争,而且阻碍了市场机制的良好发育。另一方面,由于行政事业单位预算外资金的泛滥,私设“小金库”之风盛行,地方主义、本位主义、极端个人主义成灾,各种腐败现象层出不穷,严重地损害了党和政府的形象,影响了社会的稳定和社会主义经济改革的顺利进程。
四、加强预算外资金管理的主要对策
1.建立健全预算外资金管理法律法规
预算外资金管理之所以有漏洞可乘,其主要原因是政策法规不健全,政策界限不明确,使预算外资金无章可循,要做到用好管好预算外资金,就必需要有严密的法规政策,使得有法可依、有法必依、执法必严,违法必究。对于一些单位和个人违反预算外资金的要采用行政、法律相结合的手段予以经济制裁和行政处罚,以确保预算外资金的有序发展,才能真正做到管好、用好预算外资金。
2.认真编制预算外资金收支预算,强化预算外资金的财务管理
一是完善预算外资金“收支两条线”的管理办法,收入全额上缴财政,支出由财政部门核定指标,统一安排使用。二是各单位年初要编制预算外收支计划,报财政审批。财政部门根据各单位的计划统一编制预算。对于收入较多的单位要抵拨预算内经费,对于支出较大的适当进行调配,总的原则是力求自身平衡。各单位要按月、按季及时报表,使财政部门及时掌握预算外收支计划执行情况,年终进行经验总结。三是加强财政专户的管理。坚持收入随收随存,支出按预算标准随批随支的原则,对拖缴、不缴、坐支、收入不入账者,按照有关规定对单位及当事人、责任人给予必要的经济、行政或法律处罚,并建议调换工作岗位。
3.加强预算外资金收费票据管理,控制收费源头
搞好收费票据管理,有利于加强预算外资金管理。要使预算外资金纳入正常轨道,必须从收费票据抓起,控制收费源头。一要严格审查收费项目和收费标准,凡符合规定的颁发由财政部门统一印制的行政事业性收费票据。二要严格审查以旧换新的票据,凡发现用旧票据收入的预算外资金未全额纳入财政管理的或用行政事业性收费票据乱收费的,要停止颁发新票据,并责成其限期整改。三要严格各项行政事业性收费票据印制、颁发、管理、核销等手续,严把预算外资金入门关,使票据管理工作纳入规范化、制度化轨道。
4.健全监督体系,严厉查处违纪案件
预算外资金监督体系的建立应围绕发挥五种作用、构筑五种机制来构建:发挥财政、物价部门的职能作用,构筑预算外资金专职监督机制;发挥监察、审计部门作用,构筑预算外资金检查监督机制;发挥人大代表、政协委员监督作用,构筑预算外资金舆论监督机制;发挥人民群众监督作用,构筑预算外资金社会监督机制:发挥内部约束作用,构筑预算外资金征收单位自我监督机制。同时,各级财政部门要加强日常稽查工作力量,对人民群众举报的违纪案件,坚持做到举报必查、查实必纠。
5.稳步实施收费管理的改革
要重新界定各项收费、基金、附加的合理性,取消不合理收费。可以转为国家税收的收费,实行以税代费。根据国情,必须保留的行政事业性收费,一要规范管理,二要逐步缩小规模;对于承担社会公益责任的服务性收费应逐步理顺价格关系,其财务收支接受财政监督管理;对经营性收费,逐步推向市场,依法纳税。另外,实施改革,一要处理好中央财政与地方财政的关系,尤其要考虑边远贫困地区财政的负担能力;二要保证专项事业发展所需的资金;三要妥善安置原有收费征管机构的人员,以利于社会稳定。
参考文献:
[1]张弘力.公共预算.北京:中国财政经济出版社,2001
[2]荆丽.对预算外资金管理的探讨. 商业经济, 2007/6
[3]闵宗银.我国预算外资金研究分析.山东经济,2000/2
[4]侯宝成.行政事业单位预算外资金管理研究.现代商贸工业,2009/18
[5]安玉华.加强预算外资金的管理.对外经济贸易大学学报,1999/2