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【摘 要】在个案的基础上，全面总结了改革开放以来我国散杂居民族经济社会发展取得的主要成绩，分析了散杂居民族发展存在的基本问题，提出要修订和完善关相关法律法规，调整产业结构发展特色产业，加强基础设施投入与建设力度，推动教育文化与社会保障事业发展，大力开展民族精准扶贫工作，加强散杂居民族干部人才队伍建设，全面推动散杂居民族经济社会创新发展。
【关键词】散杂居民族发展；民族乡；问题；对策
【作 者】王希辉，长江师范学院教授、博士、硕士生导师，中央民族大学民族学博士后，武陵山片区民族理论政策研究基地研究员。重庆，408100
【中图分类号】F127.8 【文献识别码】A 【文章编号】1004-454X（2018）03-0126-007
一、问题的提出与研究缘起
散杂居民族是我国多民族格局的重要组成部分。数据显示，我国现有散杂居少数民族人口约2300万人，在人口分布上具有“广、多、杂、散”的特点。[1 ]125 20世纪90年代以来，学术界不断加强对我国散杂居民族的调查与研究，尤其是对我国散杂居民族格局的历史演进、散杂居民族分布与特点、散杂居民族基本理论、民族乡的理论与实践、城市散杂居民族与民族问题和农村散杂居民族发展等问题进行了讨论和探索，取得了一系列丰硕的学术成果，“初步奠定了我国散杂居民族研究的学术架构”[2 ]，推动了我国散杂居民族研究的发展。当然，不可否认的是，当前的散杂居民族研究在内容上深度和广度仍然略显不够，尤其是在一定程度上忽视了散杂居民族的“散杂居”特性，同时对散杂居民族社会发展的现实问题关注不足。由于受各种主客观原因的影响，学术界和民族工作部门较多关注我国的聚居民族和边疆民族，而对人口数量较大、分布地域甚广、地处祖国三峡库区腹地的散杂居民族则关注不多。
三峡库区不仅是我国中东部发达地区与西部欠发达山区的交接地区，而且也是我国西南少数民族文化圈与汉文化圈的互动交流交融地带，更是我国散杂居少数民族较为集中的特殊地理与文化单元。改革开放以来，学术界对三峡库区土家族、苗族等自治主体民族进行了长期的实地调查与学术研究，出版或发表了《土家族文化研究丛书》《土家族问题研究丛书》等系列研究成果，但却对非自治主体民族经济社会发展关注明显不够。因此，本文将在重庆忠县磨子土家族乡个案调查的基础上，总结改革开放以来三峡库区散杂居民族经济社会发展取得的主要成绩，分析散杂居民族发展存在的基本问题，并提出相应的对策措施，切实为推动散杂居民族地区创新发展全面建成小康社会贡献力量。
磨子土家族乡是重庆市忠县境内位于三峡库区的唯一民族乡。磨子土家族乡俗名“磨子山”，因“磨子山”而得名，清末民初属天堑乡，1931年置磨子乡，1958年改公社，1983年复置乡。为贯彻落实党和国家的民族政策，依法保障少数民族的合法权益，推动少数民族地区经济社會发展，经重庆市人民政府批准，2002年12月30日成立忠县磨子土家族乡。
磨子土家族乡位于重庆市忠县东南部，与重庆市石柱土家族自治县一山之隔。全乡下辖中塘、堰口、石梯、竹山、小李、白河、万福等7个行政村和1个社居委，共78个村民（居民）小组，辖区面积31平方公里，城镇化率15.8%。2012年全乡5775户，人口19276人。全乡有少数民族8个，少数民族人口5687人，占全乡总人口数的32.5%，其中土家族5656人、苗族14人、回族6人、彝族3人、布依族3人、壮族3人、藏族1人、朝鲜族1人，是一个典型的库区民族乡。
二、发展与成就：改革开放以来的忠县磨子土家族乡
民族乡是有中国特色的、少数民族自己管理内部事务、依法行使当家做主权利的一种基层政权组织形式，是民族区域自治制度的重要补充形式，是解决我国散杂居民族问题的有效方式。改革开放以来，各级党委、政府不断加大力度推动磨子土家族乡经济社会全面发展，取得了显著成效。
第一，村民自治机构初步建立。为进一步贯彻党和国家的民族政策，切实有效推动散杂居民族社会发展，2002年，重庆市人民政府正式下文，改建“磨子乡”为“磨子土家族乡”。2003年3月21日，重庆市忠县人民政府转发重庆市人民政府渝府〔2002〕231号《关于撤销磨子乡，设立磨子土家族乡的批复》，正式设立“磨子土家族乡”。磨子土家族乡设党政办、民政办、社会事务办公室、文化站等部门，乡政府所在地为磨子场。至此，磨子散杂居土家族正式建立村民自治机构，实现了民族发展制度建设的重要突破。
第二，经济与社会事业发展初显成效。首先，经济建设成效显著。磨子土家族乡第一产业主要为种植业，大豆、柑橘、西瓜、蔬菜等种植面积最广；第二产业主要以建筑业为主，全乡有建筑企业15家；第三产业主要是商贸业，2012年全乡有餐饮和集市贸易企业17家，产值达4000万元，经济建设初显成效。
其次，民族传统文化保护初现成效。作为忠县位于库区的唯一民族乡，磨子土家族乡依托民族文化和区位优势，引导创作方言喜剧小品《石磨豆花》、三句半《好个磨子土家乡》、快板《磨子人是好样》等作品，推动民族文化进农家乐，通过吃土家饭菜、喝土家杂酒、唱土家山歌、跳摆手舞等多种形式来挖掘、保护和传承土家传统文化，成效明显。
再次，医疗卫生事业稳步推进。磨子土家族乡建有乡卫生院1所，村级合作医疗站13 所，从业人员37人。近年来，卫生院投资150多万元新建住院大楼845㎡，新增住院床位40张，争取资金200多万元购置先进设备，新建堰口、小李、石梯村标准化卫生室，一定程度上满足群众就医需求。统计数据显示，全乡农村医疗参保16346人，参保金额129.24万元，参合率99.4%；享受门诊补助0.28万人次共25.89万元，住院补助0.74万人次共186.46万元。
最后，教育事业发展。磨子土家族乡建有小学1所，幼儿园5所，小学教师41人，幼儿教师7人。近年来，政府加大教育投入，投资修建土家民族文化墙，教师补贴发放到位，学生实现营养餐，完成磨子土家族乡中心小学校搬迁建设民族小学规划设计。同时，积极引导土家族民歌、舞蹈进课堂，编制地方民族文化特色教材，设计民族文化特色校服，民族文化进课堂成绩显著。 第三，基础设施建设见成效。一方面，交通基础设施建设效果明显。磨子土家族乡位于重庆忠县东南部，距县城25千米，沪蓉高速、忠万高速和丰忠高速交汇互通，区位优势明显。同时，乡内公路与省道忠（县）石（柱）路连接，境内所有行政村修通水泥路。2016年，投入800万元，修建（硬化）竹山、白河、小李、中塘、石梯农村公路17公里。另一方面，场镇建设顺利推进。通过多年投入和建设，全乡建有磨子、白河两个集贸场，并大力整治场镇“脏、乱、差”问题，新修场镇主干道公里3千米，建成城镇面积0.7平方公里，新置垃圾箱130多个，基础设施条件得到很大改善。
第四，民族干部素质得到提升。随着民族乡的设立，部分土家族干部被发现、培养和使用，干部素质得到锻炼和提升，现任乡党委书记KBH同志就是磨子乡培养起来并得到组织重用，先后任副乡长、乡长和党委书记。
第五，民族扶贫工作成绩明显。磨子土家族乡积极推动白河村、石梯村2个贫困村整体脱贫，先后利用专项资金155.45万元，新修石梯村公路，解决420户1690人的出行问题。同时，坚持“项目到村，资金到户”等方针，先后3次组织139名贫困村民参加创业培训，建立柑橘、西瓜等主导产业，促进贫困户增收，年均纯收入达到5000元。
可见，基于特殊的自然与历史原因，磨子土家族乡虽地处山区，位置偏僻，条件艰苦，但近年来仍在村民自治、经济建设、基础实施与交通、教育与医疗卫生、文化资源挖掘与保护、少数民族干部使用与培养、扶贫脱贫等方面都取得显著成绩，推动了经济社会的全面进步。
三、问题与困境：忠县磨子土家族乡发展现状分析
调查发现，磨子土家族乡在全面贯彻党和国家的民族政策、全面建设小康社会、实现中国梦的伟大历史进程中，经济社会发展生态仍旧脆弱，存在诸多急需解决的现实问题。
第一，制度建设不到位，机制体制关系不顺。在忠县29个乡镇中，仅有磨子乡1个民族乡，人口仅占全县的1.6%。作为一个以汉族为绝对主体的区域社会，由于历史和现实诸多因素限制，磨子乡民族特色不突出，特色、亮点不明显，在全县发展大局中优势不足，尤其是制度建设不到位，体制机制关系不顺。虽然国家民委等部委出台了一系列涉及我国少数民族和民族地区发展的相关政策和法律法规，重庆市委市政府也针对少数民族地区发展出台了相应的指导性意见，但明确针对民族乡发展的政策法规及指导性意见建议仍然缺乏，导致全市14个民族乡发展得不到来自市委、市政府的直接指导，在民族乡政策扶持上、经济社会建设等一系列问题上缺乏明确的政策引导和针对性帮扶。即使是地方政府也出台了一系列散杂居民族尤其是民族乡的优惠政策，但部分条文内容模糊笼统，因操作性不足而难以落实到位。因此，有人抱怨：民族乡和非民族乡的区别主要在于“一个牌子”“一个印章”“一個乡长”和“几万元补助”。[3 ]
第二，产业结构不合理，人均经济收入不高。调查发现，自然经济和半自然经济处于主导地位，产业结构较为单一，发展后劲严重不足，新的经济着力点和增长点缺乏，仍旧是包括磨子土家族乡在内的三峡库区散杂居民族发展的共有难点。笔者现将磨子土家族乡产业结构和经济调查情况列表如下：
上图可知，近年来，磨子土家族乡经济发展较快，农民人均收入显著提高。但是一些问题值得关注，由图1、图2可知，2015年全乡农业增加值占全乡国民生产总值的30%，第一产业全乡产业结构中占55%，可见，全乡经济结构单一，二、三产业不发达，产业结构不合理，特色经济不突出。全乡产业主要集中在种植和养殖业，特色产业主要是柑橘和西瓜种植，以及养殖生猪、土鸡、牛、羊等，而农业产业深加工及制造业严重不足，规模以上工业企业缺乏，第三产业也主要是涉农产业。2015年，全乡国民生产总值虽达23786万元，农民人均纯收入也有10167元，仍低于全国农民人均纯收入（2015年全国农村居民人均纯收入为10772元）。可见，由于政策倾斜与支持有限，再加上自然条件限制，磨子土家族乡产业结构不合理，经济建设基础仍旧薄弱。
第三，基础设施不健全，服务体系不发达。调查发现，磨子土家族乡基础设施虽有很大改善，但“出行难”“看病难”“养老难”等问题依旧突出，社会服务体系设施不健全，社会服务体系水平不高。
1.出行难。虽然近年来国家加大投入，但由于自然条件限制，磨子土家族乡远离县城，位置偏远，交通不便的状况仍没得到根本解决。同时，部分通村公路质量也不达标，遇到雨雪天气就泥泞不堪，坑坑洼洼，无法通行，给群众的生产、生活带来极大不便。
2.看病难。据统计，全国民族乡平均仅有1.6所卫生院或者医院[4 ]280，大部分民族乡仅有1所卫生（医）院。磨子土家族乡卫生院仅有在编职工25人，其中包括大专学历4人、中专18人；医师2人、中医生3人、医士6人、护士2人、中药士1人、药检1人、财会1人、后勤2人。调查发现，磨子土家族乡卫生院发展存在如下问题：第一，医疗人才队伍整体水平尚待提高。在25名专职专技人员中中级职称仅有1人，其他均为初级职称。第二，医院管理不规范、不科学，尤其是医疗行为规范严重不足。第三，医院发展经济压力较大，医院负债近50万元人民币。第四，药品收入占医院总收入比例过高，设施设备利用率不足。第五，卫生网络建设不完善，公共卫生服务水平较低，村级卫生网络设备条件简陋，突发事件应急处置能力严重不足。[5 ]240-245这些问题都成为村民“看病难”的重要原因。
3.养老难。改革开放以来，由于人口的大量外流，磨子土家族乡形成的“打工经济”逐渐衍生出大量留守孤独老人，社会生产、生活缺乏足够的年轻劳动力，导致大量老无所依的老年人群产生，再加上社会保障建设滞后，进一步加剧了社会的不稳定性，一旦发生群体性意外事件，将对基层社会造成巨大冲击。虽然，乡内也有“谭丫口老年公寓”等养老机构，但居住条件简陋，专业人员不足，医疗卫生服务跟不上。现有养老服务设施根本无法满足养老的社会需求，“养老难”成为磨子土家族乡的一个现实问题。 第四，教育文化不发达，后继发展能力不足。调查发现，磨子土家族乡基础教育在基础设施建设、师资队伍、学生生源、教育教学观念等方面尚需改革。一方面，教育投入不足。数据显示，近五年磨子土家族乡的教育总投入不足200万元，有限的资金不仅要用于改善乡中心小学校园环境，而且还要保证教师补贴发放和学生营养餐，经费严重不足。另一方面，师资队伍建设滞后。磨子中心小学在编小学教师仅有41人，在编幼儿教师7人，而在校学生有516人，在园幼儿40人，师资力量不足。同时，“读书无用论”重新抬头。调查发现，很多家长认为，读书并不是孩子跳出农门、脱贫致富的唯一方法。在他们看来，只要中学上完即可外出打工，照样能得到较好的收入和体面的行业。因此，“读书无用论”的思潮重新抬头，严重影响学校教育教学质量的提高。
同时，磨子土家族乡公共文化服务体系很不健全，远远满足不了基本文化需求，公共文化服务供给侧改革迫在眉睫。第一，文化事业发展落后。一方面，文化基础设施投入严重不足，人均文化经费较少，藏书不足，可利用率低。另一方面，文化站数量少，文化站（室）专业人员缺乏，且流失严重。调查发现，磨子土家族乡虽然建有村级文化站，但是文化站文化职能和作用发挥不足，甚至在“电影下乡”的浪潮中，因缺少电影放映场所和设备，散杂居民族乡村群众一年都很难看到一场电影。[3 ]第二，文化资源挖掘与保护力度不够。由于受经济社会的快速发展、人口大规模迁移流动等因素影响，磨子土家族原有的传统生产、生活方式已发生很大改变，土家族习俗逐步淡化，传统民居、民族服饰、民族艺术、工艺等日趋消亡，特色民族传统歌曲舞蹈逐渐失传，文物、古迹、碑刻在历次运动中拆毁殆尽，民族传统文化亟待加大保护和发掘，迫在眉睫。
第五，民族干部储备不足，思想观念不够开放。调查发现，磨子土家族乡的干部大多出自磨子乡或者附近乡镇，虽然他们对尽快改变本地区、本民族的落后面貌和提高人民群众生活质量都有着强烈的责任心和使命感，但磨子土家族乡乃至整个忠县少数民族干部数量少、比例小，年轻后备干部培养和储备严重不足。同时，现有部分民族干部学历也有限，后继发展潜力不足，进一步上升的空间和渠道也不宽。部分干部年龄偏大，还有部分干部也没有认识到少数民族历史文化资源的稀缺性，保护与传承的责任感和自觉性不足，进而导致工作的积极性和工作状态都受到很大影响。
四、探索与对策：新时代磨子土家族乡发展与思考
在全面建设小康社会、推动创新发展实现中国梦的伟大历史进程中，忠县磨子土家族乡要因地制宜，发展主导产业，打造特色经济，推动散杂居民族经济社会全面发展。
第一，理顺体制机制，加强散杂居民族制度建设，为散杂居民族发展提供体制保障。近年来，重庆市散杂居少数民族和民族地区经济社会发展较快，社会面貌发生了翻天覆地的变化，但也出现了许多新情况和新问题，《民族乡行政工作条例》《重庆市散居少数民族权益保障条例（2005年修正本）》没有随着情况的发展变化及时进行修订和完善，不能规范和指导散杂居民族工作。因此，建议应尽快修订和完善散杂居民族政策，制定省级散杂居民族发展规划，明确各种优惠政策。一方面，在财政政策方面，省、地、县三级财政对散杂居民族建立少取多予的财政机制，建立规范的财政转移支付制度，对于民族乡（民族村）实行高于其他乡镇的财政优惠政策，加大市级财政对于民族乡（民族村）的扶持力度，建立散杂居民族专项发展资金。另一方面，在税收政策方面，建议对散杂居民族增加共享税目，对于民族乡（民族村）产业进行一定程度的减税优惠，对地方民族特色产业减税甚至免税政策。同时，在投资政策方面，增加对散杂居民族的投入，市委、市政府有关各部门以及辖有民族乡（民族村）的各区（县）及所属部门在安排民族扶贫、农业产业开发、水利设施建设等专项资金时，要对民族乡（民族村）进行倾斜。由市、区（县）政府安排，引导支持民族乡发展建立特色支柱产业，在产业开发贷款给予散杂居民族优惠政策。此外，还要加强政策宣传，加强对党的民族政策的宣传工作，加强对市委、市政府关于散杂居民族政策、法规、工作条例的宣传，引导群众正确认识各级党委、政府的民族政策，積极开展政策、法规下乡宣讲活动。
第二，大力调整产业结构，积极发展特色产业，为散杂居民族社会全面发展提供坚实的经济基础。针对磨子土家族乡实际情况，各级政府要加快乡域产业结构调整，立足资源优势，发展特色经济，促进经济社会可持续健康发展。一是加强柑橘果园管护，做好小李村、竹山村8308亩柑橘果园的管护和品种改良，提高柑橘质量，形成品牌；二是发挥“磨子山”牌西瓜品牌效应，加大西瓜品种改良、栽培技术和质量监管，确保3000亩西瓜成为地方特色，成为居民增收的途径；三是扩大大豆、花生种植规模，培育大豆种植大户，做好黑大豆、黑花生试种、推广；四是做好笋竹管护，坚持“把荒地当耕地，把笋竹当菜种”的管护理念，确保小李、白河、万福等村2600亩笋竹增收致富；五是做大做强畜禽养殖产业，充分发挥生态养殖优势，引导散居民族群众养殖生猪、山羊、肉兔、土鸡、肉牛等畜禽，将土家生态畜禽养殖做成特色产业；六是利用农村淘宝崛起的优势，积极倡导村淘工作人员和当地居民合作，建立磨子产品专栏，将蕴含土家特色的产品推向市场，让土家特色农产品商品化。
第三，不断加强基础设施建设，助推城乡一体化，为散杂居民族社会全面发展提供坚实的物质条件。磨子土家族乡应不断增加资金投入，通过加强交通等基础设施建设，让偏远地理位置成为现代乡土社会的世外桃源，不仅可以解决少数民族群众的“出行难、走路难”的现实困难，而且也还可为散杂居民族乡村发展乡村旅游提供便捷的交通条件，为散杂居民族社会发展提供坚实的基础。
第四，积极推动教育文化与社会保障事业发展，大力开展民族精准扶贫工作，为散杂居民族社会全面发展创造先决条件。首先，加大民族教育投入，加强民族教育基础设施建设力度，不断推进和逐步强化民族教育师资力量提升工程，积极推动民族教育教学改革与发展。其次，积极调动社会各方面力量，大量挖掘、整理、保护和传承土家族民族优秀传统文化，引导民族历史与文化融入地方经济社会发展中来，为地方社会发展提供不竭动力和源泉。再次，进一步推动城乡居民基本养老保险、失业、工伤和生育保险全覆盖。复次，做好散杂居民族精准扶贫工作，抓好磨子场综合整治，着力解决入场道路瓶颈，做好道路油化、路沿石、人行道整治，完善“净化、亮化、绿化”，加强场镇“脏、乱、差”整治工作。
第五，加强民族干部人才队伍建设，积极发现培养使用和储备民族干部，为散杂居民族社会发展提供充足的人力资源。调查发现，民族地区人才干部队伍建设是摆在各级党委、政府面前的一大现实难题。首先，要加大民族干部能力提升培训力度。要加大对散杂居民族党、政领导干部培训力度，采取集中学习轮训、外出挂职锻炼等更加灵活多样的措施和有效方法，建立起一支专业人才队伍。其次，加大民族干部的选拔与引进力度。应加大人才引进规模，在津贴、补助等方面加大财政投入，引进更多重点大学毕业生、研究生投身到磨子乡建设当中去。最后，建立良好的民族干部激励机制。创造良好的用人体制机制和用人环境，确保少数民族干部人才队伍的基本稳定，制定具体的政策措施，确保散杂居少数民族干部提拔重用的渠道通畅，建立健全民族干部发展激励机制。
五、结论
在新时期新阶段，做好散杂居民族工作，推动散杂居民族社会创新发展不仅具有重要的现实意义，而且也极富理论价值。改革开放以来，我国散杂居民族经济社会发展取得了举世瞩目的成绩，但散杂居民族乡村发展仍然存在制度建设不到位、产业结构不合理、基础设施不健全、教育文化不发达、民族干部培养不够等问题，要引导正确认识散杂居民族尤其是民族乡和民族村的地位与作用，修订和完善关相关法律法规；调整产业结构，大力发展特色产业；加强基础设施投入与建设力度，大力交通事业；推动教育文化与社会保障事业发展，大力开展民族精准扶贫工作；加强散杂居民族干部人才队伍建设，大力发现并使用散杂居民族干部，切实推动散杂居民族经济社会创新发展。
参考文献
[1] 许宪隆，等.散杂居民族概论[M].北京：人民出版社，2013.
[2] 王希辉，马广成.中国散杂居民族研究反思[J].北方民族大学学报（哲学社会科学版），2015（1）.
[3] 中央民族干部学院专题调研组.关于民族乡科学发展的思考[J].中南民族大学学报（哲学社会科学版），2012（4）.
[4] 国家民族事务委员会经济发展司，国家统计局国民经济综合统计司.中国民族统计年鉴（2010） [D].北京：民族出版社，2011.
[5] 赵翔宇，董素云.磨子土家族乡[M].北京：金城出版社，2012.
【关键词】散杂居民族发展；民族乡；问题；对策
【作 者】王希辉，长江师范学院教授、博士、硕士生导师，中央民族大学民族学博士后，武陵山片区民族理论政策研究基地研究员。重庆，408100
【中图分类号】F127.8 【文献识别码】A 【文章编号】1004-454X（2018）03-0126-007
一、问题的提出与研究缘起
散杂居民族是我国多民族格局的重要组成部分。数据显示，我国现有散杂居少数民族人口约2300万人，在人口分布上具有“广、多、杂、散”的特点。[1 ]125 20世纪90年代以来，学术界不断加强对我国散杂居民族的调查与研究，尤其是对我国散杂居民族格局的历史演进、散杂居民族分布与特点、散杂居民族基本理论、民族乡的理论与实践、城市散杂居民族与民族问题和农村散杂居民族发展等问题进行了讨论和探索，取得了一系列丰硕的学术成果，“初步奠定了我国散杂居民族研究的学术架构”[2 ]，推动了我国散杂居民族研究的发展。当然，不可否认的是，当前的散杂居民族研究在内容上深度和广度仍然略显不够，尤其是在一定程度上忽视了散杂居民族的“散杂居”特性，同时对散杂居民族社会发展的现实问题关注不足。由于受各种主客观原因的影响，学术界和民族工作部门较多关注我国的聚居民族和边疆民族，而对人口数量较大、分布地域甚广、地处祖国三峡库区腹地的散杂居民族则关注不多。
三峡库区不仅是我国中东部发达地区与西部欠发达山区的交接地区，而且也是我国西南少数民族文化圈与汉文化圈的互动交流交融地带，更是我国散杂居少数民族较为集中的特殊地理与文化单元。改革开放以来，学术界对三峡库区土家族、苗族等自治主体民族进行了长期的实地调查与学术研究，出版或发表了《土家族文化研究丛书》《土家族问题研究丛书》等系列研究成果，但却对非自治主体民族经济社会发展关注明显不够。因此，本文将在重庆忠县磨子土家族乡个案调查的基础上，总结改革开放以来三峡库区散杂居民族经济社会发展取得的主要成绩，分析散杂居民族发展存在的基本问题，并提出相应的对策措施，切实为推动散杂居民族地区创新发展全面建成小康社会贡献力量。
磨子土家族乡是重庆市忠县境内位于三峡库区的唯一民族乡。磨子土家族乡俗名“磨子山”，因“磨子山”而得名，清末民初属天堑乡，1931年置磨子乡，1958年改公社，1983年复置乡。为贯彻落实党和国家的民族政策，依法保障少数民族的合法权益，推动少数民族地区经济社會发展，经重庆市人民政府批准，2002年12月30日成立忠县磨子土家族乡。
磨子土家族乡位于重庆市忠县东南部，与重庆市石柱土家族自治县一山之隔。全乡下辖中塘、堰口、石梯、竹山、小李、白河、万福等7个行政村和1个社居委，共78个村民（居民）小组，辖区面积31平方公里，城镇化率15.8%。2012年全乡5775户，人口19276人。全乡有少数民族8个，少数民族人口5687人，占全乡总人口数的32.5%，其中土家族5656人、苗族14人、回族6人、彝族3人、布依族3人、壮族3人、藏族1人、朝鲜族1人，是一个典型的库区民族乡。
二、发展与成就：改革开放以来的忠县磨子土家族乡
民族乡是有中国特色的、少数民族自己管理内部事务、依法行使当家做主权利的一种基层政权组织形式，是民族区域自治制度的重要补充形式，是解决我国散杂居民族问题的有效方式。改革开放以来，各级党委、政府不断加大力度推动磨子土家族乡经济社会全面发展，取得了显著成效。
第一，村民自治机构初步建立。为进一步贯彻党和国家的民族政策，切实有效推动散杂居民族社会发展，2002年，重庆市人民政府正式下文，改建“磨子乡”为“磨子土家族乡”。2003年3月21日，重庆市忠县人民政府转发重庆市人民政府渝府〔2002〕231号《关于撤销磨子乡，设立磨子土家族乡的批复》，正式设立“磨子土家族乡”。磨子土家族乡设党政办、民政办、社会事务办公室、文化站等部门，乡政府所在地为磨子场。至此，磨子散杂居土家族正式建立村民自治机构，实现了民族发展制度建设的重要突破。
第二，经济与社会事业发展初显成效。首先，经济建设成效显著。磨子土家族乡第一产业主要为种植业，大豆、柑橘、西瓜、蔬菜等种植面积最广；第二产业主要以建筑业为主，全乡有建筑企业15家；第三产业主要是商贸业，2012年全乡有餐饮和集市贸易企业17家，产值达4000万元，经济建设初显成效。
其次，民族传统文化保护初现成效。作为忠县位于库区的唯一民族乡，磨子土家族乡依托民族文化和区位优势，引导创作方言喜剧小品《石磨豆花》、三句半《好个磨子土家乡》、快板《磨子人是好样》等作品，推动民族文化进农家乐，通过吃土家饭菜、喝土家杂酒、唱土家山歌、跳摆手舞等多种形式来挖掘、保护和传承土家传统文化，成效明显。
再次，医疗卫生事业稳步推进。磨子土家族乡建有乡卫生院1所，村级合作医疗站13 所，从业人员37人。近年来，卫生院投资150多万元新建住院大楼845㎡，新增住院床位40张，争取资金200多万元购置先进设备，新建堰口、小李、石梯村标准化卫生室，一定程度上满足群众就医需求。统计数据显示，全乡农村医疗参保16346人，参保金额129.24万元，参合率99.4%；享受门诊补助0.28万人次共25.89万元，住院补助0.74万人次共186.46万元。
最后，教育事业发展。磨子土家族乡建有小学1所，幼儿园5所，小学教师41人，幼儿教师7人。近年来，政府加大教育投入，投资修建土家民族文化墙，教师补贴发放到位，学生实现营养餐，完成磨子土家族乡中心小学校搬迁建设民族小学规划设计。同时，积极引导土家族民歌、舞蹈进课堂，编制地方民族文化特色教材，设计民族文化特色校服，民族文化进课堂成绩显著。 第三，基础设施建设见成效。一方面，交通基础设施建设效果明显。磨子土家族乡位于重庆忠县东南部，距县城25千米，沪蓉高速、忠万高速和丰忠高速交汇互通，区位优势明显。同时，乡内公路与省道忠（县）石（柱）路连接，境内所有行政村修通水泥路。2016年，投入800万元，修建（硬化）竹山、白河、小李、中塘、石梯农村公路17公里。另一方面，场镇建设顺利推进。通过多年投入和建设，全乡建有磨子、白河两个集贸场，并大力整治场镇“脏、乱、差”问题，新修场镇主干道公里3千米，建成城镇面积0.7平方公里，新置垃圾箱130多个，基础设施条件得到很大改善。
第四，民族干部素质得到提升。随着民族乡的设立，部分土家族干部被发现、培养和使用，干部素质得到锻炼和提升，现任乡党委书记KBH同志就是磨子乡培养起来并得到组织重用，先后任副乡长、乡长和党委书记。
第五，民族扶贫工作成绩明显。磨子土家族乡积极推动白河村、石梯村2个贫困村整体脱贫，先后利用专项资金155.45万元，新修石梯村公路，解决420户1690人的出行问题。同时，坚持“项目到村，资金到户”等方针，先后3次组织139名贫困村民参加创业培训，建立柑橘、西瓜等主导产业，促进贫困户增收，年均纯收入达到5000元。
可见，基于特殊的自然与历史原因，磨子土家族乡虽地处山区，位置偏僻，条件艰苦，但近年来仍在村民自治、经济建设、基础实施与交通、教育与医疗卫生、文化资源挖掘与保护、少数民族干部使用与培养、扶贫脱贫等方面都取得显著成绩，推动了经济社会的全面进步。
三、问题与困境：忠县磨子土家族乡发展现状分析
调查发现，磨子土家族乡在全面贯彻党和国家的民族政策、全面建设小康社会、实现中国梦的伟大历史进程中，经济社会发展生态仍旧脆弱，存在诸多急需解决的现实问题。
第一，制度建设不到位，机制体制关系不顺。在忠县29个乡镇中，仅有磨子乡1个民族乡，人口仅占全县的1.6%。作为一个以汉族为绝对主体的区域社会，由于历史和现实诸多因素限制，磨子乡民族特色不突出，特色、亮点不明显，在全县发展大局中优势不足，尤其是制度建设不到位，体制机制关系不顺。虽然国家民委等部委出台了一系列涉及我国少数民族和民族地区发展的相关政策和法律法规，重庆市委市政府也针对少数民族地区发展出台了相应的指导性意见，但明确针对民族乡发展的政策法规及指导性意见建议仍然缺乏，导致全市14个民族乡发展得不到来自市委、市政府的直接指导，在民族乡政策扶持上、经济社会建设等一系列问题上缺乏明确的政策引导和针对性帮扶。即使是地方政府也出台了一系列散杂居民族尤其是民族乡的优惠政策，但部分条文内容模糊笼统，因操作性不足而难以落实到位。因此，有人抱怨：民族乡和非民族乡的区别主要在于“一个牌子”“一个印章”“一個乡长”和“几万元补助”。[3 ]
第二，产业结构不合理，人均经济收入不高。调查发现，自然经济和半自然经济处于主导地位，产业结构较为单一，发展后劲严重不足，新的经济着力点和增长点缺乏，仍旧是包括磨子土家族乡在内的三峡库区散杂居民族发展的共有难点。笔者现将磨子土家族乡产业结构和经济调查情况列表如下：
上图可知，近年来，磨子土家族乡经济发展较快，农民人均收入显著提高。但是一些问题值得关注，由图1、图2可知，2015年全乡农业增加值占全乡国民生产总值的30%，第一产业全乡产业结构中占55%，可见，全乡经济结构单一，二、三产业不发达，产业结构不合理，特色经济不突出。全乡产业主要集中在种植和养殖业，特色产业主要是柑橘和西瓜种植，以及养殖生猪、土鸡、牛、羊等，而农业产业深加工及制造业严重不足，规模以上工业企业缺乏，第三产业也主要是涉农产业。2015年，全乡国民生产总值虽达23786万元，农民人均纯收入也有10167元，仍低于全国农民人均纯收入（2015年全国农村居民人均纯收入为10772元）。可见，由于政策倾斜与支持有限，再加上自然条件限制，磨子土家族乡产业结构不合理，经济建设基础仍旧薄弱。
第三，基础设施不健全，服务体系不发达。调查发现，磨子土家族乡基础设施虽有很大改善，但“出行难”“看病难”“养老难”等问题依旧突出，社会服务体系设施不健全，社会服务体系水平不高。
1.出行难。虽然近年来国家加大投入，但由于自然条件限制，磨子土家族乡远离县城，位置偏远，交通不便的状况仍没得到根本解决。同时，部分通村公路质量也不达标，遇到雨雪天气就泥泞不堪，坑坑洼洼，无法通行，给群众的生产、生活带来极大不便。
2.看病难。据统计，全国民族乡平均仅有1.6所卫生院或者医院[4 ]280，大部分民族乡仅有1所卫生（医）院。磨子土家族乡卫生院仅有在编职工25人，其中包括大专学历4人、中专18人；医师2人、中医生3人、医士6人、护士2人、中药士1人、药检1人、财会1人、后勤2人。调查发现，磨子土家族乡卫生院发展存在如下问题：第一，医疗人才队伍整体水平尚待提高。在25名专职专技人员中中级职称仅有1人，其他均为初级职称。第二，医院管理不规范、不科学，尤其是医疗行为规范严重不足。第三，医院发展经济压力较大，医院负债近50万元人民币。第四，药品收入占医院总收入比例过高，设施设备利用率不足。第五，卫生网络建设不完善，公共卫生服务水平较低，村级卫生网络设备条件简陋，突发事件应急处置能力严重不足。[5 ]240-245这些问题都成为村民“看病难”的重要原因。
3.养老难。改革开放以来，由于人口的大量外流，磨子土家族乡形成的“打工经济”逐渐衍生出大量留守孤独老人，社会生产、生活缺乏足够的年轻劳动力，导致大量老无所依的老年人群产生，再加上社会保障建设滞后，进一步加剧了社会的不稳定性，一旦发生群体性意外事件，将对基层社会造成巨大冲击。虽然，乡内也有“谭丫口老年公寓”等养老机构，但居住条件简陋，专业人员不足，医疗卫生服务跟不上。现有养老服务设施根本无法满足养老的社会需求，“养老难”成为磨子土家族乡的一个现实问题。 第四，教育文化不发达，后继发展能力不足。调查发现，磨子土家族乡基础教育在基础设施建设、师资队伍、学生生源、教育教学观念等方面尚需改革。一方面，教育投入不足。数据显示，近五年磨子土家族乡的教育总投入不足200万元，有限的资金不仅要用于改善乡中心小学校园环境，而且还要保证教师补贴发放和学生营养餐，经费严重不足。另一方面，师资队伍建设滞后。磨子中心小学在编小学教师仅有41人，在编幼儿教师7人，而在校学生有516人，在园幼儿40人，师资力量不足。同时，“读书无用论”重新抬头。调查发现，很多家长认为，读书并不是孩子跳出农门、脱贫致富的唯一方法。在他们看来，只要中学上完即可外出打工，照样能得到较好的收入和体面的行业。因此，“读书无用论”的思潮重新抬头，严重影响学校教育教学质量的提高。
同时，磨子土家族乡公共文化服务体系很不健全，远远满足不了基本文化需求，公共文化服务供给侧改革迫在眉睫。第一，文化事业发展落后。一方面，文化基础设施投入严重不足，人均文化经费较少，藏书不足，可利用率低。另一方面，文化站数量少，文化站（室）专业人员缺乏，且流失严重。调查发现，磨子土家族乡虽然建有村级文化站，但是文化站文化职能和作用发挥不足，甚至在“电影下乡”的浪潮中，因缺少电影放映场所和设备，散杂居民族乡村群众一年都很难看到一场电影。[3 ]第二，文化资源挖掘与保护力度不够。由于受经济社会的快速发展、人口大规模迁移流动等因素影响，磨子土家族原有的传统生产、生活方式已发生很大改变，土家族习俗逐步淡化，传统民居、民族服饰、民族艺术、工艺等日趋消亡，特色民族传统歌曲舞蹈逐渐失传，文物、古迹、碑刻在历次运动中拆毁殆尽，民族传统文化亟待加大保护和发掘，迫在眉睫。
第五，民族干部储备不足，思想观念不够开放。调查发现，磨子土家族乡的干部大多出自磨子乡或者附近乡镇，虽然他们对尽快改变本地区、本民族的落后面貌和提高人民群众生活质量都有着强烈的责任心和使命感，但磨子土家族乡乃至整个忠县少数民族干部数量少、比例小，年轻后备干部培养和储备严重不足。同时，现有部分民族干部学历也有限，后继发展潜力不足，进一步上升的空间和渠道也不宽。部分干部年龄偏大，还有部分干部也没有认识到少数民族历史文化资源的稀缺性，保护与传承的责任感和自觉性不足，进而导致工作的积极性和工作状态都受到很大影响。
四、探索与对策：新时代磨子土家族乡发展与思考
在全面建设小康社会、推动创新发展实现中国梦的伟大历史进程中，忠县磨子土家族乡要因地制宜，发展主导产业，打造特色经济，推动散杂居民族经济社会全面发展。
第一，理顺体制机制，加强散杂居民族制度建设，为散杂居民族发展提供体制保障。近年来，重庆市散杂居少数民族和民族地区经济社会发展较快，社会面貌发生了翻天覆地的变化，但也出现了许多新情况和新问题，《民族乡行政工作条例》《重庆市散居少数民族权益保障条例（2005年修正本）》没有随着情况的发展变化及时进行修订和完善，不能规范和指导散杂居民族工作。因此，建议应尽快修订和完善散杂居民族政策，制定省级散杂居民族发展规划，明确各种优惠政策。一方面，在财政政策方面，省、地、县三级财政对散杂居民族建立少取多予的财政机制，建立规范的财政转移支付制度，对于民族乡（民族村）实行高于其他乡镇的财政优惠政策，加大市级财政对于民族乡（民族村）的扶持力度，建立散杂居民族专项发展资金。另一方面，在税收政策方面，建议对散杂居民族增加共享税目，对于民族乡（民族村）产业进行一定程度的减税优惠，对地方民族特色产业减税甚至免税政策。同时，在投资政策方面，增加对散杂居民族的投入，市委、市政府有关各部门以及辖有民族乡（民族村）的各区（县）及所属部门在安排民族扶贫、农业产业开发、水利设施建设等专项资金时，要对民族乡（民族村）进行倾斜。由市、区（县）政府安排，引导支持民族乡发展建立特色支柱产业，在产业开发贷款给予散杂居民族优惠政策。此外，还要加强政策宣传，加强对党的民族政策的宣传工作，加强对市委、市政府关于散杂居民族政策、法规、工作条例的宣传，引导群众正确认识各级党委、政府的民族政策，積极开展政策、法规下乡宣讲活动。
第二，大力调整产业结构，积极发展特色产业，为散杂居民族社会全面发展提供坚实的经济基础。针对磨子土家族乡实际情况，各级政府要加快乡域产业结构调整，立足资源优势，发展特色经济，促进经济社会可持续健康发展。一是加强柑橘果园管护，做好小李村、竹山村8308亩柑橘果园的管护和品种改良，提高柑橘质量，形成品牌；二是发挥“磨子山”牌西瓜品牌效应，加大西瓜品种改良、栽培技术和质量监管，确保3000亩西瓜成为地方特色，成为居民增收的途径；三是扩大大豆、花生种植规模，培育大豆种植大户，做好黑大豆、黑花生试种、推广；四是做好笋竹管护，坚持“把荒地当耕地，把笋竹当菜种”的管护理念，确保小李、白河、万福等村2600亩笋竹增收致富；五是做大做强畜禽养殖产业，充分发挥生态养殖优势，引导散居民族群众养殖生猪、山羊、肉兔、土鸡、肉牛等畜禽，将土家生态畜禽养殖做成特色产业；六是利用农村淘宝崛起的优势，积极倡导村淘工作人员和当地居民合作，建立磨子产品专栏，将蕴含土家特色的产品推向市场，让土家特色农产品商品化。
第三，不断加强基础设施建设，助推城乡一体化，为散杂居民族社会全面发展提供坚实的物质条件。磨子土家族乡应不断增加资金投入，通过加强交通等基础设施建设，让偏远地理位置成为现代乡土社会的世外桃源，不仅可以解决少数民族群众的“出行难、走路难”的现实困难，而且也还可为散杂居民族乡村发展乡村旅游提供便捷的交通条件，为散杂居民族社会发展提供坚实的基础。
第四，积极推动教育文化与社会保障事业发展，大力开展民族精准扶贫工作，为散杂居民族社会全面发展创造先决条件。首先，加大民族教育投入，加强民族教育基础设施建设力度，不断推进和逐步强化民族教育师资力量提升工程，积极推动民族教育教学改革与发展。其次，积极调动社会各方面力量，大量挖掘、整理、保护和传承土家族民族优秀传统文化，引导民族历史与文化融入地方经济社会发展中来，为地方社会发展提供不竭动力和源泉。再次，进一步推动城乡居民基本养老保险、失业、工伤和生育保险全覆盖。复次，做好散杂居民族精准扶贫工作，抓好磨子场综合整治，着力解决入场道路瓶颈，做好道路油化、路沿石、人行道整治，完善“净化、亮化、绿化”，加强场镇“脏、乱、差”整治工作。
第五，加强民族干部人才队伍建设，积极发现培养使用和储备民族干部，为散杂居民族社会发展提供充足的人力资源。调查发现，民族地区人才干部队伍建设是摆在各级党委、政府面前的一大现实难题。首先，要加大民族干部能力提升培训力度。要加大对散杂居民族党、政领导干部培训力度，采取集中学习轮训、外出挂职锻炼等更加灵活多样的措施和有效方法，建立起一支专业人才队伍。其次，加大民族干部的选拔与引进力度。应加大人才引进规模，在津贴、补助等方面加大财政投入，引进更多重点大学毕业生、研究生投身到磨子乡建设当中去。最后，建立良好的民族干部激励机制。创造良好的用人体制机制和用人环境，确保少数民族干部人才队伍的基本稳定，制定具体的政策措施，确保散杂居少数民族干部提拔重用的渠道通畅，建立健全民族干部发展激励机制。
五、结论
在新时期新阶段，做好散杂居民族工作，推动散杂居民族社会创新发展不仅具有重要的现实意义，而且也极富理论价值。改革开放以来，我国散杂居民族经济社会发展取得了举世瞩目的成绩，但散杂居民族乡村发展仍然存在制度建设不到位、产业结构不合理、基础设施不健全、教育文化不发达、民族干部培养不够等问题，要引导正确认识散杂居民族尤其是民族乡和民族村的地位与作用，修订和完善关相关法律法规；调整产业结构，大力发展特色产业；加强基础设施投入与建设力度，大力交通事业；推动教育文化与社会保障事业发展，大力开展民族精准扶贫工作；加强散杂居民族干部人才队伍建设，大力发现并使用散杂居民族干部，切实推动散杂居民族经济社会创新发展。
参考文献
[1] 许宪隆，等.散杂居民族概论[M].北京：人民出版社，2013.
[2] 王希辉，马广成.中国散杂居民族研究反思[J].北方民族大学学报（哲学社会科学版），2015（1）.
[3] 中央民族干部学院专题调研组.关于民族乡科学发展的思考[J].中南民族大学学报（哲学社会科学版），2012（4）.
[4] 国家民族事务委员会经济发展司，国家统计局国民经济综合统计司.中国民族统计年鉴（2010） [D].北京：民族出版社，2011.
[5] 赵翔宇，董素云.磨子土家族乡[M].北京：金城出版社，2012.