论文部分内容阅读
习近平总书记就农村公路建设作出重要批示，强调：“农村公路建设要因地制宜、以人为本，与优化村镇布局、农村经济发展和广大农民安全便捷出行相适应，要进一步把农村公路建好、管好、护好、运营好，逐步消除制约农村发展的交通瓶颈，为广大农民脱贫致富奔小康提供更好的保障”。对照习近平总书记的殷殷嘱托，重庆市农村公路发展不平衡不充分问题比较突出，特别是渝东北和渝东南地区，受地理区位差、经济水平低等因素影响，交通基础设施不够完善，导致资源藏在深山无人知晓，守着金山银山无法致富，已经成为打赢脱贫攻坚，实现乡村振兴的最大制约和短板。
一、重庆市农村公路建设的现状与态势
（一）纵向看发展，挑战与机遇并存。重庆具有大城市、大农村、大山区和大库区的特殊市情，辖区内大部分地区山高谷深、江河纵横，农村公路建设任务十分艰巨。面对这些困难，重庆市委、市政府坚持把“四好农村路”建设作为城市提升交通建设“三年行动计划”的首要任务，作为脱贫攻坚、乡村振兴的基础性重点工作来抓，集中资源、集中力量，扎实推进“四好农村路”建设，全市农村交通面貌得到较大改善。五年来，全市累计投入540亿元，新改建农村公路6.7万公里、总里程达到13.9万公里，全市撤并村通达率、行政村通畅率均达到100%，通组公路通达通畅率分别达到91.33.06%、61.36.85%;公路安保工程总里程超过2万公里，实现所有乡镇、具备条件的行政村100%通客运，农村群众出行更加安全、高效、便捷，到达县城出行时间平均缩短约1小时、出行距离扩大1倍、出行频率提高3倍以上。
（二）横向看差距，动力与压力同在。近年来，市委、市政府高度重视农村公路建设，市县两级加大投入力度、加快建设进度，坚持将农村公路与旅游、产业发展、扶贫等紧密结合，连续多年纳入全市重点民生实事，纳入区县党委政府年度绩效考核，有力地推动了农村交通发展，为农村特别是贫困地区带去了人气、财气，也为党在基层凝聚了民心。但是，对照重庆市委、市政府的工作要求，与周边的省市相比也还存在较大的差距。截至2018年底，全市农村公路总里程13.9万公里，等级公路只有11.54万公里，占比83.15%。与周边五省相比，湖北、湖南、四川、陕西、贵州省总里程分别24.08万公里、20.11万公里、28.09万公里、15.72万公里、16.41万公里;等级公路占比分别为96.23%;92.01%;91.63%，89.81%;75.77%。与发达省份对比，浙江省总里程10.77万公里，等级公路占比99.73%;山东省总里程24.78万公里，等级公路占比99.72%;江苏省总里程14.18万公里，等级公路占比98.29%。重庆市农村公路四级及以上公路里程占比低，导致重庆市群众出行不畅通，货物流通不便捷，公路运行效率低。
二、重庆市农村公路建设的问题与不足
尽管重庆市农村公路发展取得了长足进步，但是对照习近平总书记的重要指示精神，对照重庆市委、市政府的工作部署要求，对照乡村振兴的实际需求，仍然有一些亟待解决的问题。
（一）聚焦“建好”，资金缺口还很大。全市地形地貌复杂，尤其是渝东北、渝东南地区山高坡陡、沟壑纵横，农村公路涵洞构筑物较多，路基、边坡、挡墙工程量大，每公里工程造价高。特别是2017年以来，砂石供应紧张，原材料价格大幅上涨，导致农村公路每公里造价增至70万元左右，个别区县造价已突破100万元，而上级补助资金仅有40万元/公里。在国家货币政策收紧、各区县大量负债的情况下，融资贷款能力减弱，加之农村公路作为准公共产品，引进民营资本难度大，早期贷款进入还款高峰，农村公路建设资金十分匮乏，项目推进乏力。截至目前，重庆市6.8万多个村民小组中，还有22413个村民小组未通畅，4693个村民小组未通达，农村公路“最后一公里”问题依然存在。
（二）聚焦“管好”，管理体系有盲区。重庆现行的公路管理模式是：“县道县管，乡道乡管”，但对农村公路特別是通组公路没有明确的界定，造成政策管理上的盲区，主体责任还未能以法律的形式固定下来。特别是新建成的农村公路，往往是当地政府按照属地管理的模式，委托给村委会进行管理，无专门的管理队伍，无专门的管理经费。特别是在管理过程中，由于法律没有对农村公路管理职责进行明确的界定，导致农村公路路政管理混乱，甚至在新建的公路上乱堆、乱放，乱搭、乱建。加之，2018至2020年全市通组公路建设任务逐年加大，每年的里程均翻了一番，极大地增加了管理难度，导致有的农村公路建成后，由于管理不到位，公路破损严重，时常发生堵车，“通而不畅”的现象。
（三）聚焦“护好”，养护管理不精细。按照正常养护标准，重庆市14万公里农村公路每年需要养护资金36亿元。但由于部分区县财力较弱，稳定的养护经费来源渠道尚未完全建立，全市每年养护资金仅为7亿元，缺口多达29亿元，从这个角度分析，全市农村公路尚未完全达到“有路必养、养必到位”的标准。同时，重庆市大量农村公路由乡镇负责管理养护，管理人员水平不高，管理养护难度大。随着燃油税费改革后事权与财权的新变化，农村公路养护资金投入不足、养护队伍不固定、养护技术装备力量落后等问题突出，缺养失管现象日益严重。特别是山岭重丘地区，路基多为半挖半填方式筑成，山体滑坡、水毁、泥石流等自然灾害频发，抗灾害能力弱，很大程度上阻碍了养护生产活动正常开展。
（四）聚焦“运营好”，运营效益还很低。当前，民众对出行的安全性、便捷性、舒适性和多样性要求逐步提升，对农村货运物流的经济性、及时性、可靠性要求越来越高。但是联系工作实际，全市仍有67个行政村未通客运，农村客运覆盖面有待进一步扩大，基础设施还需进一步全面强化。部分地区农客班线“开得通、留不住”的问题依然存在，经营管理模式还需进一步优化。特别是农村物流网点仍不完善，服务经济发展能力有待增强，严重制约了乡村振兴与脱贫攻坚工作的推进。
三、重庆市农村公路建设的对策与建议 没有规矩，不成方圆。无论是通达工程，还是通畅工程，在推进过程中，都存在资金、管理、养护、运营等方面的突出问题。这些问题的出现，究其原因在于管理机制不科学，主体责任不明确等。因此，破解农村公路发展的瓶颈，关键在于理顺工作机制。
（一）理顺权责机制，破解管理难题。建议市政府出台相关文件，从建设管理、路政管理、责任管理等三个方面入手，明确责任主体，确保农村公路健康发展。一是制定建设标准。各区县政府统筹区域内农村公路建设发展规划，按照因地制宜、结合实际、满足需要的原则，按照旅游路、资源路、产业路等功能定位，结合地理生态环境、地方经济水平、居住人口数量等实际，差异化制定农村公路建设标准，确保在建设过程中“有章可循”。二是明确管理责任。市级层面应及时修订出台《重庆市公路管理条例》，以地方性法规形式，将农村公路管理的职责固定下来。县级层面应该按照“谁主管、谁负责”的原则，明确管理队伍，确保农村公路路产、路权得到有效维护，逐步形成各司其职、权责一致的责任体系。三是构建考核体系。市公路主管部门应该健全完善跟踪督查、年度考核、追责问责等机制，充分调动责任主体的积极性、主动性，推动职责落实、政策落地;区县公路管理部门应结合工作实际，出台相应的考核办法，确保新建成的农村公路发挥其应有的社会效益和经济效益。
（二）理顺建养关系，破解养护难题。按照“一分建设，九分养护”的工作思路，理顺建设养护之间的关系，切实提升养护专业化、机械化、现代化水平，巩固农村公路建设成果。一是全力推进专业化养护。建议各区县从政策方面，培育和壮大一批专业化农村公路养护管理公司;积极培养一批专业化养护管理人才队伍，让专业的人干专业的事，处处体现专业精神、展现专业水平，提升养护专业化水平。二是全力推进机械化养护。应大力推廣成熟的养护工艺和先进技术，加大机械化养护的投入力度，实现由“人海战术”向“机械养路”的转变，提高养护工程的质量效率。重点可鼓励动员当地的龙头企业加大养护资金投入，积极参与农村公路养护管理，不断提高机械化养护程度。三是全力推进市场化养护。着力培育养护市场，加快放开养护市场准入，引导社会资本参与农村公路养护，积极推行养护工程市场化，探索沿线村民和家庭分段承包、社会化用工等养护模式。特别是农村公路养护要与开发公益岗位，解决贫困户就业结合起来，农村公路养护员尽可能解决有能力、有劳动力的贫困户就业，就地就近解决生计问题。
（三）理顺投入机制，破解资金瓶颈。农村公路面广、量大、线长、点多，要实现快速发展，必须最大限度用好每一分钱，重点要在资金投入使用上出实招、破难题。一是积极发挥资金使用效益。坚持保基本、惠民生，将农村公路建设资金向进村入户倾斜，重点实施30户（或100人）以上集中居住的村民小组硬化路建设，推动农村公路通村畅乡，确保如期实现通组公路通达通畅目标，将有限的钱，用在最需要的地方。二是积极创新筹资渠道。构建“事权清晰、权责一致、中央支持、市级统筹、县级负责、社会参与”的农村公路资金投入体系。重点要积极探索推进金融产品用于农村公路建设模式，鼓励企业和个人捐款以及出让公路冠名权、广告权、路边资源开发权、绿化权等多种方式，筹集社会资金用于农村公路发展。三是大力节约建设成本。加大新材料、新工艺和新技术在农村公路建设中的运用，应与重庆交通大学、上海交通大学等高校合作，将新材料、新技术、新工艺应用于农村公路建设之中，实现节约建设资金、降低造价的目的，全力推动农村公路绿色发展，高质量发展。
（四）理顺运营机制，破解发展难题。“四好农村路”中，建好是基础，管好、护好是保障，运营好是目的。因此，只有运营好才能“开得通，留得住，惠民生”。一是优化路网布局。在“四好农村路”通达通畅目标任务的基础上，加快实施村村通客车，不断完善农村客运线网布局，提高城乡客运网络覆盖广度和深度。重点要将旅游景区、产业园区、综合枢纽站场、城镇等重要经济节点连接起来，加快建设一批资源路、旅游路、产业路，推动资源变资产、资产变资本、资本变资金。二是积极创新运营模式。支持地方政府将农村公路建设项目整体打包给项目公司，捆绑其道路冠名权、客运班线、加油站经营权、旅游开发、广告位经营权等有经济价值的道路周边产品。同时，建立运营补偿机制，鼓励其采取电话预约、网络预约、区域经营、循环运行等经营模式。三是营造舒适的出行环境。坚持把绿色发展理念融入“四好农村路”发展全过程，在设计上要尽量保持生态原貌，在建设改造上要避免大挖大填、充分利用旧路资源、推广应用废旧材料，在路域环境治理上要加强综合整治和绿化美化，真正使道路通和乡村美融合发展。
作 者：重庆市公路局党委委员、副局长
责任编辑：马 健
一、重庆市农村公路建设的现状与态势
（一）纵向看发展，挑战与机遇并存。重庆具有大城市、大农村、大山区和大库区的特殊市情，辖区内大部分地区山高谷深、江河纵横，农村公路建设任务十分艰巨。面对这些困难，重庆市委、市政府坚持把“四好农村路”建设作为城市提升交通建设“三年行动计划”的首要任务，作为脱贫攻坚、乡村振兴的基础性重点工作来抓，集中资源、集中力量，扎实推进“四好农村路”建设，全市农村交通面貌得到较大改善。五年来，全市累计投入540亿元，新改建农村公路6.7万公里、总里程达到13.9万公里，全市撤并村通达率、行政村通畅率均达到100%，通组公路通达通畅率分别达到91.33.06%、61.36.85%;公路安保工程总里程超过2万公里，实现所有乡镇、具备条件的行政村100%通客运，农村群众出行更加安全、高效、便捷，到达县城出行时间平均缩短约1小时、出行距离扩大1倍、出行频率提高3倍以上。
（二）横向看差距，动力与压力同在。近年来，市委、市政府高度重视农村公路建设，市县两级加大投入力度、加快建设进度，坚持将农村公路与旅游、产业发展、扶贫等紧密结合，连续多年纳入全市重点民生实事，纳入区县党委政府年度绩效考核，有力地推动了农村交通发展，为农村特别是贫困地区带去了人气、财气，也为党在基层凝聚了民心。但是，对照重庆市委、市政府的工作要求，与周边的省市相比也还存在较大的差距。截至2018年底，全市农村公路总里程13.9万公里，等级公路只有11.54万公里，占比83.15%。与周边五省相比，湖北、湖南、四川、陕西、贵州省总里程分别24.08万公里、20.11万公里、28.09万公里、15.72万公里、16.41万公里;等级公路占比分别为96.23%;92.01%;91.63%，89.81%;75.77%。与发达省份对比，浙江省总里程10.77万公里，等级公路占比99.73%;山东省总里程24.78万公里，等级公路占比99.72%;江苏省总里程14.18万公里，等级公路占比98.29%。重庆市农村公路四级及以上公路里程占比低，导致重庆市群众出行不畅通，货物流通不便捷，公路运行效率低。
二、重庆市农村公路建设的问题与不足
尽管重庆市农村公路发展取得了长足进步，但是对照习近平总书记的重要指示精神，对照重庆市委、市政府的工作部署要求，对照乡村振兴的实际需求，仍然有一些亟待解决的问题。
（一）聚焦“建好”，资金缺口还很大。全市地形地貌复杂，尤其是渝东北、渝东南地区山高坡陡、沟壑纵横，农村公路涵洞构筑物较多，路基、边坡、挡墙工程量大，每公里工程造价高。特别是2017年以来，砂石供应紧张，原材料价格大幅上涨，导致农村公路每公里造价增至70万元左右，个别区县造价已突破100万元，而上级补助资金仅有40万元/公里。在国家货币政策收紧、各区县大量负债的情况下，融资贷款能力减弱，加之农村公路作为准公共产品，引进民营资本难度大，早期贷款进入还款高峰，农村公路建设资金十分匮乏，项目推进乏力。截至目前，重庆市6.8万多个村民小组中，还有22413个村民小组未通畅，4693个村民小组未通达，农村公路“最后一公里”问题依然存在。
（二）聚焦“管好”，管理体系有盲区。重庆现行的公路管理模式是：“县道县管，乡道乡管”，但对农村公路特別是通组公路没有明确的界定，造成政策管理上的盲区，主体责任还未能以法律的形式固定下来。特别是新建成的农村公路，往往是当地政府按照属地管理的模式，委托给村委会进行管理，无专门的管理队伍，无专门的管理经费。特别是在管理过程中，由于法律没有对农村公路管理职责进行明确的界定，导致农村公路路政管理混乱，甚至在新建的公路上乱堆、乱放，乱搭、乱建。加之，2018至2020年全市通组公路建设任务逐年加大，每年的里程均翻了一番，极大地增加了管理难度，导致有的农村公路建成后，由于管理不到位，公路破损严重，时常发生堵车，“通而不畅”的现象。
（三）聚焦“护好”，养护管理不精细。按照正常养护标准，重庆市14万公里农村公路每年需要养护资金36亿元。但由于部分区县财力较弱，稳定的养护经费来源渠道尚未完全建立，全市每年养护资金仅为7亿元，缺口多达29亿元，从这个角度分析，全市农村公路尚未完全达到“有路必养、养必到位”的标准。同时，重庆市大量农村公路由乡镇负责管理养护，管理人员水平不高，管理养护难度大。随着燃油税费改革后事权与财权的新变化，农村公路养护资金投入不足、养护队伍不固定、养护技术装备力量落后等问题突出，缺养失管现象日益严重。特别是山岭重丘地区，路基多为半挖半填方式筑成，山体滑坡、水毁、泥石流等自然灾害频发，抗灾害能力弱，很大程度上阻碍了养护生产活动正常开展。
（四）聚焦“运营好”，运营效益还很低。当前，民众对出行的安全性、便捷性、舒适性和多样性要求逐步提升，对农村货运物流的经济性、及时性、可靠性要求越来越高。但是联系工作实际，全市仍有67个行政村未通客运，农村客运覆盖面有待进一步扩大，基础设施还需进一步全面强化。部分地区农客班线“开得通、留不住”的问题依然存在，经营管理模式还需进一步优化。特别是农村物流网点仍不完善，服务经济发展能力有待增强，严重制约了乡村振兴与脱贫攻坚工作的推进。
三、重庆市农村公路建设的对策与建议 没有规矩，不成方圆。无论是通达工程，还是通畅工程，在推进过程中，都存在资金、管理、养护、运营等方面的突出问题。这些问题的出现，究其原因在于管理机制不科学，主体责任不明确等。因此，破解农村公路发展的瓶颈，关键在于理顺工作机制。
（一）理顺权责机制，破解管理难题。建议市政府出台相关文件，从建设管理、路政管理、责任管理等三个方面入手，明确责任主体，确保农村公路健康发展。一是制定建设标准。各区县政府统筹区域内农村公路建设发展规划，按照因地制宜、结合实际、满足需要的原则，按照旅游路、资源路、产业路等功能定位，结合地理生态环境、地方经济水平、居住人口数量等实际，差异化制定农村公路建设标准，确保在建设过程中“有章可循”。二是明确管理责任。市级层面应及时修订出台《重庆市公路管理条例》，以地方性法规形式，将农村公路管理的职责固定下来。县级层面应该按照“谁主管、谁负责”的原则，明确管理队伍，确保农村公路路产、路权得到有效维护，逐步形成各司其职、权责一致的责任体系。三是构建考核体系。市公路主管部门应该健全完善跟踪督查、年度考核、追责问责等机制，充分调动责任主体的积极性、主动性，推动职责落实、政策落地;区县公路管理部门应结合工作实际，出台相应的考核办法，确保新建成的农村公路发挥其应有的社会效益和经济效益。
（二）理顺建养关系，破解养护难题。按照“一分建设，九分养护”的工作思路，理顺建设养护之间的关系，切实提升养护专业化、机械化、现代化水平，巩固农村公路建设成果。一是全力推进专业化养护。建议各区县从政策方面，培育和壮大一批专业化农村公路养护管理公司;积极培养一批专业化养护管理人才队伍，让专业的人干专业的事，处处体现专业精神、展现专业水平，提升养护专业化水平。二是全力推进机械化养护。应大力推廣成熟的养护工艺和先进技术，加大机械化养护的投入力度，实现由“人海战术”向“机械养路”的转变，提高养护工程的质量效率。重点可鼓励动员当地的龙头企业加大养护资金投入，积极参与农村公路养护管理，不断提高机械化养护程度。三是全力推进市场化养护。着力培育养护市场，加快放开养护市场准入，引导社会资本参与农村公路养护，积极推行养护工程市场化，探索沿线村民和家庭分段承包、社会化用工等养护模式。特别是农村公路养护要与开发公益岗位，解决贫困户就业结合起来，农村公路养护员尽可能解决有能力、有劳动力的贫困户就业，就地就近解决生计问题。
（三）理顺投入机制，破解资金瓶颈。农村公路面广、量大、线长、点多，要实现快速发展，必须最大限度用好每一分钱，重点要在资金投入使用上出实招、破难题。一是积极发挥资金使用效益。坚持保基本、惠民生，将农村公路建设资金向进村入户倾斜，重点实施30户（或100人）以上集中居住的村民小组硬化路建设，推动农村公路通村畅乡，确保如期实现通组公路通达通畅目标，将有限的钱，用在最需要的地方。二是积极创新筹资渠道。构建“事权清晰、权责一致、中央支持、市级统筹、县级负责、社会参与”的农村公路资金投入体系。重点要积极探索推进金融产品用于农村公路建设模式，鼓励企业和个人捐款以及出让公路冠名权、广告权、路边资源开发权、绿化权等多种方式，筹集社会资金用于农村公路发展。三是大力节约建设成本。加大新材料、新工艺和新技术在农村公路建设中的运用，应与重庆交通大学、上海交通大学等高校合作，将新材料、新技术、新工艺应用于农村公路建设之中，实现节约建设资金、降低造价的目的，全力推动农村公路绿色发展，高质量发展。
（四）理顺运营机制，破解发展难题。“四好农村路”中，建好是基础，管好、护好是保障，运营好是目的。因此，只有运营好才能“开得通，留得住，惠民生”。一是优化路网布局。在“四好农村路”通达通畅目标任务的基础上，加快实施村村通客车，不断完善农村客运线网布局，提高城乡客运网络覆盖广度和深度。重点要将旅游景区、产业园区、综合枢纽站场、城镇等重要经济节点连接起来，加快建设一批资源路、旅游路、产业路，推动资源变资产、资产变资本、资本变资金。二是积极创新运营模式。支持地方政府将农村公路建设项目整体打包给项目公司，捆绑其道路冠名权、客运班线、加油站经营权、旅游开发、广告位经营权等有经济价值的道路周边产品。同时，建立运营补偿机制，鼓励其采取电话预约、网络预约、区域经营、循环运行等经营模式。三是营造舒适的出行环境。坚持把绿色发展理念融入“四好农村路”发展全过程，在设计上要尽量保持生态原貌，在建设改造上要避免大挖大填、充分利用旧路资源、推广应用废旧材料，在路域环境治理上要加强综合整治和绿化美化，真正使道路通和乡村美融合发展。
作 者：重庆市公路局党委委员、副局长
责任编辑：马 健