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摘要：通过运用改进的TOPSIS法对湖北省12个地级以上城市2001-2013年间的土地利用绩效进行评价，并对阻碍其发展的障碍因子进行分析研究表明，湖北省土地利用整体绩效呈现持续的上升趋势，且后期上升趋势明显。城市土地利用绩效水平经历了一个从“低质绩效-优质绩效”的发展过程，其发展与湖北省“十五”、“十一五”和“十二五”规划的土地政策重点一致。2001-2010年，土地利用效益一直是制约湖北省城市土地利用绩效的最大障碍，土地投入水平的障碍度较高，投入结构也有待改善；从障碍因子层面，障碍度最大的是地均工业总产值，其次是地均固定资产投资。
关键词：城市土地利用，绩效，障碍度，改进TOPSIS法，湖北省
中图分类号：F301.24 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2015）04-0035-44 收稿日期：2015-03-12
制定和实施有针对性的土地利用政策，必须对城市土地利用进行科学评价。在国外，学者们认为平衡计分卡、多机构评价法、期望界定法等对评价土地绩效具有良好的作用。国内学者则从经济、社会和生态环境效益3个方面构建土地整理绩效评价指标体系，利用特尔菲法、层次分析法和模糊综合评价法进行评价。或者运用功效函数、协调度函数、层次分析法、熵值法或组合赋权法确定各指标权重、改进的TOPSIS法和障碍度模型来构建城市土地利用绩效评价系统。相比之下，改进的TOPSIS法同时考虑绩效型指标和非绩效型指标，具有简单易行、真实可靠的优点。其次，障碍度分析能够对城市发展的障碍因子进行有效诊断，为城市土地的有效利用给出建议。
鉴于目前还没有人对湖北省城市土地利用绩效和其障碍因子进行分析，本文基于改进的TOPSIS法和障碍度模型，对湖北省城市土地利用绩效进行分析，并找出土地利用的障碍因子，为湖北省城市土地的利用提供建议。
1 研究区域概况、数据来源与研究方法
1.1 数据来源
本文的原始数据来源主要有3个：《湖北省统计年鉴》（2002-2014）、《中国城市统计年鉴》（2002-2014）和《中国城市建设统计年鉴》（2002-2014）。本文中的初始数据采用的是统计部门的相关统计资料，而评价方法中的数据是根据原始数据计算整理得到的。
1.2 研究方法
1.2.1 改进的TOPSIS法
改进的TOPSIS法与传统的TOPSIS法相比，不仅考察绩效型指标，也会考察非绩效型指标，从而具有全面性。
其具体步骤如下：
（1）数据规范化：反映评价指标实际值在该指标权重中所处的位置。
（2）采用熵值法确定指标权重，构建加权的决策矩阵，并建立加权的规范化矩阵。
（3）确定正、负理想解。
（4）计算正、负理想解的距离。
计算历年评价对象与最优方案的贴近度，根据前人的研究成果，本文将贴近度划分为4个等级标准来表示城市土地利用绩效的程度，如表1所示。
1.2.2 障碍度模型
城市土地利用绩效评价不仅要对区域土地利用水平进行评价，更要找出影响土地绩效的障碍因子，以便更有效利用城市土地，因此，需要进一步诊断障碍因子。具体方法是引入因子贡献度、指标偏离度和障碍度进行分析诊断。
2 城市土地利用绩效评价指标体系构建
本文参照已有土地利用绩效评价系统研究成果，结合《湖北省土地利用绩效考核暂行办法》和湖北省的实际情况，选取4个准则、14个指标来构建湖北省城市土地绩效评价指标体系，并根据熵值法确定指标权重，如表2所示。
3 结果分析
3.1 土地利用绩效评价结果分析
根据贴近值的计算得出2001-2013年湖北省土地利用绩效评价结果发现，湖北省土地利用绩效整体呈现不断增强的态势，准则层的指标出现明显的阶段性特征。
3.1.1 土地综合利用绩效不断增强
2001-2013年湖北省土地综合利用绩效不断增强，从2001年的0.0061上升到2013年的0.999，增强了163.8倍，平均每年增长13.65倍，整体上升态势非常明显。尤其是从2006年开始，湖北省的土地综合利用绩效水平实现了一个很大的突破和飞跃。土地综合绩效从低级绩效上升到优质绩效，并且后期发展变化的速度非常快。
湖北省城市土地综合绩效的变化情况也与社会经济发展的“十五”、“十一五”和“十二五”规划时期内湖北省的土地利用发展要求大体一致。“十五”期间，湖北省城市土地利用的政策集中在行业结构、产品结构和地区经济结构调整，土地利用综合绩效整体呈稳定但不明显的上升态势，从2001年的0.0061上升到2005年的0.0513，主要原因是由于结构调整的经济效益无法在短期内得以彰显。“十一五”期间的土地利用重点是按照实行最严格的节约用地制度的要求，建立和落实节约集约用地评价制度、激励与约束机制，优化城乡用地结构和布局。这期间，湖北省土地综合绩效呈现出非常明显的上升状况，远超“十五”期间的发展程度。这一方面是“十五”期间结构调整的作用开始彰显，另一方面是湖北省于2006年开始寻求高效、集约与可持续利用的土地科学发展道路，并且政策开始关注土地的生态可持续性和土地利用空间格局优化，导致土地利用综合绩效不断提升。2011年开始，湖北省进入到“十二五”时期，发展重点是统筹区域土地利用、协调土地利用与生态环境建设，土地利用程度绩效和生态可持续绩效都达到了历史最高点。湖北省在3个阶段的土地利用绩效和土地政策都有密切的关联，各阶段的土地政策均得到了良好的执行。
3.1.2 土地利用准则层绩效呈现阶段性特征
从土地利用准则层绩效的变化来看，4个层面同样呈现明显的阶段性特征。 土地投入水平在13年间呈现持续的发展，特别是后期发展尤为迅速。“十五”期间，湖北省城市土地投入整体量不大，但2004-2005年出现了一个较快的增长。这段时期湖北省处于从农业生产到工业化发展的转型期，但工业化生产的效果并不明显，因此在城市土地投入上并不多。“十一五”期间，湖北省城市土地投入绩效迅速实现了从“低级绩效”到“优质绩效”的转变，从2006年的0.0644一跃上升到2010年的0.9768，城市土地利用政策得到了良好的实施并取得了显著的成就。
土地利用绩效在“十五”期间呈现波动式的变化，并且绩效水平偏低。这个阶段的城市土地并没有得到很好的利用，产出经济效益也偏低。“十一五”期间，湖北省的城市利用水平急剧上升，从2006年的0.0702上升到2010年的0.9649。期间，湖北省土地利用重点是集约用地、优化城乡用地结构和布局，在这一政策的指导下，湖北省的土地利用绩效大幅提升，说明了优化城乡用地结构和布局的合理性。
土地利用效益和土地生态利用可持续性的绩效同样经历了一个从“低质绩效-优质绩效”的跨越，并且在“十一五”期间表现更为明显。“十五”期间，土地利用效益和土地生态利用可持续性的绩效呈上升态势但步伐缓慢，“十一五”则实现了“低级绩效”到“优质绩效”的跨越。这与湖北省“十五”期间和“十一五”期间都将集约用地、优化城乡用地结构和布局、统筹区域土地利用和协调土地利用与生态环境建设作为土地发展的重点，并围绕这些目标制订了一系列的政策来保障这些目标的顺利达成是分不开的。
3.2 障碍因子诊断
通过前文的障碍度分析模型，对影响湖北省城市土地利用绩效的障碍因子进行诊断，按照准则层指标（即土地投入水平、土地利用程度、土地利用效益和土地生态持续性4个指标）和指标层指标（14个指标）分别计算其障碍度，结果如表3和表4所示。
3.2.1 准则层障碍因子
3.2.1.1 准则层因子障碍度
准则层4个指标对湖北省城市土地利用绩效的障碍度各异，其变化程度也不尽相同，如表3所示。
整体而言，2001-2010年这10年间，湖北省土地投入水平和土地生态可持续性对土地利用的障碍度呈现逐年下降的趋势。土地投入水平从2001年的29.27%下降到2010年的17.38%；土地生态可持续性的障碍度从2001年的3.83%下降到2010年的1.04%；土地利用效益的障碍度呈现逐渐上升的状态，从2001年的62.41%上升到76.43%，上升比例达14%左右；土地利用程度呈现出不断波动的状态，大致维持在4.5%-8%左右，并且变化的幅度不超过2%。
从上述4个准则层指标的障碍度数值来看，土地利用效益一直是制约湖北省城市土地利用绩效的最大障碍，2010年之前，障碍度都维持在60%以上，说明土地利用效益的增强是湖北省城市土地利用绩效提高所需要攻克的一大难题。其次，土地投入水平的障碍度也相对较高，尽管2001-2010年呈现逐年下降的趋势，但是障碍度最低的年份也有17.38%左右，说明城市土地的投入水平和投入结构有待改善。土地利用程度和土地生态可持续性对湖北省城市土地利用绩效的障碍度不高，从10年的数据来看，都低于10%，尤其是土地生态可持续性指标均低于5%。
其中尤其值得注意的是，2011-2013年的数据相对于2001-2010年的情况发生很大的改变。2011年湖北省城市土地利用绩效障碍度最高的指标由城市土地利用效益变为城市土地利用水平。城市土地效益的障碍度从2010年的76.43%下降到2011年的38.59%，下降近100%，说明了2011年湖北省城市土地利用效益得到了大幅提升；城市投入水平的障碍度从2010年的17.38%上升到2011年的39.71%，上升了128%；城市土地利用程度从2010年的5.16%上升到17.72%，上升近2倍，达历史最高值；城市生态可持续性也从2010年的1.04%上升到2011年的3.97%。从上面的数值可以推算出，城市土地效益的大幅度提高可能是建立在城市投入加大、城市利用水平加大和城市生态可持续性破坏的基础上，长远来看，对城市土地的可持续发展不利。
3.2.1.2 准则层障碍因子变化影响因素
从“十五”、“十一五”和“十二五”规划时期内湖北省的土地利用政策来看，准则层障碍因子同样呈现阶段性变化，说明土地政策对准则层障碍因子的变化造成了一定的影响。
“十五”期间，湖北省城市土地利用准则层障碍度最大的是土地利用效益，但城市土地利用效益的障碍度小幅下降，从2001年的62.41%下降到60.19%；土地生态可持续性和土地利用程度的障碍度呈现稳定的小幅上升趋势；土地投入水平的障碍度出现上下波动，但幅度不大。结合“十五”期间湖北省城市土地利用的政策主要集中在行业结构、产品结构和地区经济结构的调整，因此土地利用效益的经济产出不明显，但是土地利用效益的障碍度出现小幅下降。由于政策的中心在于结构调整，因此土地投入水平呈现波动状态，导致其土地投入水平的障碍度也呈现波动的状态。
“十一五”期间，湖北省城市土地利用的障碍度最大的准则层指标仍然是土地利用效益，并且其障碍度出现了大幅上涨，从2006年的61.01%上升到2010年的76.43%，而土地利用程度、土地投入水平和土地生态可持续性的障碍度都出现了稳定减少。土地投入水平的障碍度从2006年的29.31%下降到2010年的17.38%，下降近70%；土地生态可持续性的障碍度下降近200%。可以看出，“十一五”期间的准则层障碍度指标变化和“十五”期间有较大的不同。这一时期土地利用发展的政策重点也发生了一些转变，“十一五”期间的土地利用重点是在土地集约利用、资源节约和优化土地布局上。由此，湖北省在土地投入水平和土地利用程度方面都加大了力度，城市土地生态可持续性的观念也开始普及和深入人心，因此这3个方面的障碍度呈现稳定的下降趋势。但是城市土地利用效益的体现是一个长期的过程，在政策调整的前期（前5年）一般无法立刻彰显其功效，因此“十一五”期间湖北省城市土地利用呈现出土地投入水平、利用程度加大但是利用效益却偏低的状况，直接导致了湖北省“十一五”这段时间的土地利用效益呈现出障碍度增大的趋势。 2011年，湖北省正式进入“十二五”时期，其发展重点开始转变为统筹区域土地利用和协调土地利用与生态环境建设。并且“十一五”期间政策转变带来的影响即土地利用效益的提高开始在2011年得到很好的体现。2011年之后，湖北省城市土地利用绩效障碍度最高的指标由城市土地利用效益变为城市土地利用水平。说明湖北省城市土地利用绩效障碍度因子的变化与湖北省在3个阶段的土地利用绩效和土地政策的关注重点有密切关联，也说明了各个阶段的土地政策较为合理并得到了良好的执行。
3.2.2 指标层障碍因子
3.2.2.1 指标层因子障碍度
由于指标层的指标数量较多，本节列出对土地利用障碍度最大的5个因子进行分析如表4所示。
整体而言，排序在前5的指标层障碍因子在准则层主要对应的是土地利用效益、土地投入程度方面的，截止2011年，反映城市土地利用程度和土地生态可持续的因子才出现在前5位因子中。
2011年以前，障碍度最大的因子是地均工业总产值，反映了城市土地利用效益较低。2011年，障碍度最大的是地均从业人员，而地均从业人员的影响是从2010年开始彰显的。2010年，地均从业人员的障碍度达到10.89%，位列当年第2，反映出城市土地投入对湖北省城市土地利用绩效障碍度的提高。2010年以前，障碍度第2大的指标层障碍因子是地均固定资产投资，说明城市土地投入不足极大的限制了湖北省城市土地的利用绩效。2001年至2009年建成区地均GDP和在岗职工工资一直交替出现在障碍因子的第3、4位，结合障碍度最大的地均工业总产值也属于城市土地利用效益的准则层指标，也说明了城市土地利用效益是城市土地利用绩效的最大障碍因子。2011年以来，城市土地利用程度和城市土地生态可持续因素逐渐成为影响湖北省城市土地利用绩效的一个重要部分，并且影响因子开始排在前5的位置，说明随着城市土地的发展，城市土地的利用程度变得更加重要，并且城市生态可持续性关系着城市土地的后续发展。近年来，对湖北省城市土地利用绩效影响程度排在第5位的大都是人均道路面积、地均社会消费品零售额，也都属于城市土地投入和城市土地效益层面。2011年，建成区绿化覆盖率首次成为湖北省城市土地利用绩效障碍度最高的5个因子之一。
3.2.2.2 准则层障碍因子变化影响因素
从湖北省城市土地利用指标层障碍度的变化来看，排序在前5的指标层障碍因子的阶段性特征不强，但是湖北省在城市土地利用政策重点上的变化还是促使了指标层障碍因素障碍度的变化。
“十五”和“十一五”期间，湖北省排名前5的障碍因素主要集中在地均工业总产值（C10）、地均固定资产投资（C1）、建成区地均GDP（C7）、在岗职工工资（C8）和地均社会消费品零售额（C9）。“十五”期间，湖北省城市土地利用政策的重点是产业结构的调整，因此土地的产出和经济效益不高，导致与土地利用效益和土地投入程度方面相关的上述5个方面的障碍因素的障碍度最大。“十一五”期间，湖北省开始将土地利用的重心转移到优化城乡用地结构和布局、节约集约用地等方面，并且主要集中在行业结构、产业结构和地区经济结构的合理调整。由于结构调整的刺激并不能够在短时间内收到成效，因此在“十一五”期间，湖北省排名前5的土地利用绩效障碍因素与“十五”期间基本没有变化。随着湖北省于2011年进入“十二五”规划时期，并且其土地利用重点调整为统筹区域土地利用和协调土地利用与生态环境建设，其前期城乡土地利用结构和布局调整的功效开始彰显，可以看到2011年湖北省排名前5的指标层障碍因子较之前发生了很大变化。排名前5的分别为地均从业人员（C2）、在岗职工工资（C8）、综合容积率（C6）、建成区人口密度（C5）和建成区绿化覆盖率（C12），分别反映了土地投入水平、土地利用程度、土地利用效益和土地生态可持续性4个指标层面的障碍度。“十二五”期间障碍因子反映的层面更为丰富，这也表现为随着城乡用地结构和布局的更合理利用，区域土地利用与生态环境的统筹和协调建设，使湖北省的城市土地形成了一个依赖性更为强烈的整体，并且其系统性和整体性开始增强。随着土地利用效益的不断增加，对土地投入水平和土地利用程度的投入也开始增加，随之而来产生的环境问题也让土地生态可持续性的障碍度增加。因此，作为一个统一的系统性的整体，城市土地系统的发展必须合理的利用规划和布局各个层面，才能实现城市土地利用绩效的提升。
从2013年的障碍度分析来看，不仅其障碍因素变得多元，而且单个指标的障碍度趋于更低，说明“十五”期间和“十一五”期间，湖北省的城市土地利用政策具有一定合理性，并且其成果在“十二五”规划期间得到了良好体现。
4 结论与启示
4.1 结论
（1）本文基于改进的TOPSIS方法对湖北省城市土地利用情况进行分析。结果显示：湖北省的土地利用整体绩效呈现持续的上升趋势，并且后期上升趋势尤为明显。湖北省的城市土地利用绩效水平经历了一个从“低质绩效-优质绩效”的发展过程，并且其发展与湖北省 “十五”、“十一五”和“十二五”规划的相关土地政策的重点一致。
（2）从准则层指标来看，2011年以前，土地利用效益一直是制约湖北省城市土地利用绩效的最大障碍。其次，土地投入水平的障碍度也相对较高，说明城市土地的投入水平和投入结构有待改善。
（3）从指标层来看，2011年以前，湖北省城市土地利用绩效障碍度最大的是地均工业总产值，其次是地均固定资产投资。而2011年，对湖北省城市土地利用绩效障碍度最大的是地均从业人员，建成区绿化覆盖率对城市土地利用绩效的障碍开始彰显。
4.2 启示
4.2.1 保证城市土地的生态可持续性
可以看到，2011年，虽然城市土地效益得到增强，但湖北省城市土地的生态可持续性的障碍却进一步升高。建成区绿化覆盖率也首次成为对城市土地利用绩效影响最大的5个指标之一，说明湖北省城市土地利用综合绩效的增强一定程度上是建立在生态可持续性破坏的基础上的。而生态可持续性对土地的可持续利用和经济的可持续发展具有重要作用。 为保障城市土地的生态可持续性不被破坏和城市土地利用绩效的进一步增强，在生态建设方面，湖北省政府必须出台一系列政策和措施来保障生态的可持续性。首先，在城市化进程过程中，城市土地的利用必须是集约型的，并且要对土地污染加大控制力度。从湖北省生态可持续性的障碍度和绩效评价来看，湖北省的生态目前还保持在一个良好的水平，但是有趋于恶化的趋势，因此湖北省必须在建设初期遏止住土地利用过程中出现生态恶化的势头。其次，在保障城市土地利用生态可持续性的同时，还应该加强城市绿化建设。城市土地是一个完整而复杂的系统，城市绿化建设保障的是城市土地的未来利用效益和城市未来的生态可持续性。
4.2.2 减少单一指标的障碍度
从湖北省城市土地利用绩效的障碍因子分析来看，单一指标的障碍度非常大，近10年障碍因子最大的都是地均工业总产值（C10），并且其障碍度在2010年达到了70%，即单一的障碍因素对城市整体的土地利用造成了非常大的影响，非常不利于城市土地利用绩效的提升。
因此，湖北省在制定保障城市土地利用绩效政策时，必须减少单一指标障碍度。2011年障碍因子最大的地均从业人员（C2）的障碍度减少为38%，说明有效的政策是可以克服这一现象的。
4.2.3 保障城市土地利用整体协调性
城市土地是一个受到多种因素影响的整体，就其本身而言就是一个完整的系统，因此其发展必须以整体的形式进行，而不能单独谋求某一个层面指标的发展，忽略其他部分。
“十五”期间，由于城市土地利用效益和城市生态可持续性的绩效水平较低，造成综合绩效水平也处于较低状态。2006年开始，湖北省将土地生态可持续性纳入考量的重点，其绩效开始提升。但由于城市土地投入水平、利用程度和利用效益绩效低造成了2006年湖北省城市土地绩效依然偏低。之后的4年，即2007年至2010年，受到城市土地利用绩效未达到良好级别的影响，尽管其他3项都是优质绩效，综合绩效也仅为良好。进一步说明城市土地利用必须同时优化各个方面，优化用地结构和布局，统筹区域土地利用。城市土地是一个复杂的系统，任何一个因素的障碍都可能导致整体绩效的低下，因此在城市发展的过程中必须保证城市土地各个层面的协调发展。
4.2.4 不一味追求增长城市土地效益
根据障碍度分析，2011年湖北省城市土地利用障碍度最大的因子从之前的利用效益和投入程度2个方面增加到4个方面，并且2011年湖北省城市土地利用效益大幅提高。可以推测2011年湖北省城市土地效益的大幅提高可能是建立在城市投入增大、城市利用水平加快和生态可持续性破坏的基础上的。长远来看，土地效益的过快提升会耗竭更多资源并对环境造成更大的破坏，不利于城市土地可持续发展。
尽管一直以来城市土地效益是制约湖北省城市土地发展的一个重要因素，但是一味追求土地效益的增长会对城市发展其他指标造成重要影响，甚至对土地生态可持续性造成不可逆的影响，从而影响城市土地的后续发展。因此，湖北省在城市土地利用过程中，不能一味追求土地效益的增长，而应该谋求城市土地的可持续发展。
参考文献：
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3.Bandeira P，Sumpsi J M，Falconi C. Evaluating Land Administration Systems：A Comparative Method with an Application to Peru and Honduras.Land Use Policy.2010.27
4.金晓斌 黄玮 易理强.土地整理项目绩效评价初探.中国土地科学.2008.6
5.李植斌.一种城市土地利用效益综合评价方法.观点引介.2000.8
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7.吴一洲 吴次芳 罗文斌.浙江省城市土地利用绩效的空间格局及其机理研究.中国土地科学.2009.10
8.潘竟虎 郑凤娟.甘肃省县域土地利用绩效的空间差异测度及其机理研究.西北师范大学学报.2011.1
9.任力锋 王一任 张彦琼等.TOPSIS法的改进与比较研究.中国卫生统计.2008.1
10.鲁春阳 文枫 杨庆媛等.基于改进TOPSIS法的城市土地利用绩效评价及障碍因子诊断——以重庆市为例.资源科学.2011.3
作者简介：
谭术魁，华中科技大学公共管理学院副院长，土地管理系主任，教授，博士生导师，主要研究领域为土地管理、房地产管理和住房政策。
郑君怡，华中科技大学公共管理学院博士研究生，研究方向为土地资源管理。
李雅楠，华中科技大学公共管理学院博士研究生，研究方向为土地资源管理。
Abstract：Urban land use performance evaluation and obstacle factor analysis are important for improving and developing of urban land utilization.They are also the premise of sustainable urban land use.This paper apply improved TOPSIS analysis for 12 cities of Hubei province to evaluate their land use performance and tries to seek for obstacle factors that prevent land using.This research finds out the performance of Hubei province urban use is a continuous and steep rising curve.The performance level was going through a“low performance-high performance”process.The development is consisting with“tenth five year plan”，“eleventh five year plan”and“twelfth five year plan”.Before 2011，land utilization benefit was a biggest obstacle for Hubei province urban land utilization performance.The land investment level is another negative factor，which is calling for a further improvement.Of the sub-factors of land utilization benefits，aggregate industry product per square is the factor loading with highest obstacle level；the second is fixed asset investment per square.After 2011，factor with highest obstacle level is employed people per square，and city green rates obstacle begin to loom.
Keywords：Urban land use，Performance，Obstacle indicators，Improved TOPSIS model，Hubei province
陈品禄/责任编辑
关键词：城市土地利用，绩效，障碍度，改进TOPSIS法，湖北省
中图分类号：F301.24 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2015）04-0035-44 收稿日期：2015-03-12
制定和实施有针对性的土地利用政策，必须对城市土地利用进行科学评价。在国外，学者们认为平衡计分卡、多机构评价法、期望界定法等对评价土地绩效具有良好的作用。国内学者则从经济、社会和生态环境效益3个方面构建土地整理绩效评价指标体系，利用特尔菲法、层次分析法和模糊综合评价法进行评价。或者运用功效函数、协调度函数、层次分析法、熵值法或组合赋权法确定各指标权重、改进的TOPSIS法和障碍度模型来构建城市土地利用绩效评价系统。相比之下，改进的TOPSIS法同时考虑绩效型指标和非绩效型指标，具有简单易行、真实可靠的优点。其次，障碍度分析能够对城市发展的障碍因子进行有效诊断，为城市土地的有效利用给出建议。
鉴于目前还没有人对湖北省城市土地利用绩效和其障碍因子进行分析，本文基于改进的TOPSIS法和障碍度模型，对湖北省城市土地利用绩效进行分析，并找出土地利用的障碍因子，为湖北省城市土地的利用提供建议。
1 研究区域概况、数据来源与研究方法
1.1 数据来源
本文的原始数据来源主要有3个：《湖北省统计年鉴》（2002-2014）、《中国城市统计年鉴》（2002-2014）和《中国城市建设统计年鉴》（2002-2014）。本文中的初始数据采用的是统计部门的相关统计资料，而评价方法中的数据是根据原始数据计算整理得到的。
1.2 研究方法
1.2.1 改进的TOPSIS法
改进的TOPSIS法与传统的TOPSIS法相比，不仅考察绩效型指标，也会考察非绩效型指标，从而具有全面性。
其具体步骤如下：
（1）数据规范化：反映评价指标实际值在该指标权重中所处的位置。
（2）采用熵值法确定指标权重，构建加权的决策矩阵，并建立加权的规范化矩阵。
（3）确定正、负理想解。
（4）计算正、负理想解的距离。
计算历年评价对象与最优方案的贴近度，根据前人的研究成果，本文将贴近度划分为4个等级标准来表示城市土地利用绩效的程度，如表1所示。
1.2.2 障碍度模型
城市土地利用绩效评价不仅要对区域土地利用水平进行评价，更要找出影响土地绩效的障碍因子，以便更有效利用城市土地，因此，需要进一步诊断障碍因子。具体方法是引入因子贡献度、指标偏离度和障碍度进行分析诊断。
2 城市土地利用绩效评价指标体系构建
本文参照已有土地利用绩效评价系统研究成果，结合《湖北省土地利用绩效考核暂行办法》和湖北省的实际情况，选取4个准则、14个指标来构建湖北省城市土地绩效评价指标体系，并根据熵值法确定指标权重，如表2所示。
3 结果分析
3.1 土地利用绩效评价结果分析
根据贴近值的计算得出2001-2013年湖北省土地利用绩效评价结果发现，湖北省土地利用绩效整体呈现不断增强的态势，准则层的指标出现明显的阶段性特征。
3.1.1 土地综合利用绩效不断增强
2001-2013年湖北省土地综合利用绩效不断增强，从2001年的0.0061上升到2013年的0.999，增强了163.8倍，平均每年增长13.65倍，整体上升态势非常明显。尤其是从2006年开始，湖北省的土地综合利用绩效水平实现了一个很大的突破和飞跃。土地综合绩效从低级绩效上升到优质绩效，并且后期发展变化的速度非常快。
湖北省城市土地综合绩效的变化情况也与社会经济发展的“十五”、“十一五”和“十二五”规划时期内湖北省的土地利用发展要求大体一致。“十五”期间，湖北省城市土地利用的政策集中在行业结构、产品结构和地区经济结构调整，土地利用综合绩效整体呈稳定但不明显的上升态势，从2001年的0.0061上升到2005年的0.0513，主要原因是由于结构调整的经济效益无法在短期内得以彰显。“十一五”期间的土地利用重点是按照实行最严格的节约用地制度的要求，建立和落实节约集约用地评价制度、激励与约束机制，优化城乡用地结构和布局。这期间，湖北省土地综合绩效呈现出非常明显的上升状况，远超“十五”期间的发展程度。这一方面是“十五”期间结构调整的作用开始彰显，另一方面是湖北省于2006年开始寻求高效、集约与可持续利用的土地科学发展道路，并且政策开始关注土地的生态可持续性和土地利用空间格局优化，导致土地利用综合绩效不断提升。2011年开始，湖北省进入到“十二五”时期，发展重点是统筹区域土地利用、协调土地利用与生态环境建设，土地利用程度绩效和生态可持续绩效都达到了历史最高点。湖北省在3个阶段的土地利用绩效和土地政策都有密切的关联，各阶段的土地政策均得到了良好的执行。
3.1.2 土地利用准则层绩效呈现阶段性特征
从土地利用准则层绩效的变化来看，4个层面同样呈现明显的阶段性特征。 土地投入水平在13年间呈现持续的发展，特别是后期发展尤为迅速。“十五”期间，湖北省城市土地投入整体量不大，但2004-2005年出现了一个较快的增长。这段时期湖北省处于从农业生产到工业化发展的转型期，但工业化生产的效果并不明显，因此在城市土地投入上并不多。“十一五”期间，湖北省城市土地投入绩效迅速实现了从“低级绩效”到“优质绩效”的转变，从2006年的0.0644一跃上升到2010年的0.9768，城市土地利用政策得到了良好的实施并取得了显著的成就。
土地利用绩效在“十五”期间呈现波动式的变化，并且绩效水平偏低。这个阶段的城市土地并没有得到很好的利用，产出经济效益也偏低。“十一五”期间，湖北省的城市利用水平急剧上升，从2006年的0.0702上升到2010年的0.9649。期间，湖北省土地利用重点是集约用地、优化城乡用地结构和布局，在这一政策的指导下，湖北省的土地利用绩效大幅提升，说明了优化城乡用地结构和布局的合理性。
土地利用效益和土地生态利用可持续性的绩效同样经历了一个从“低质绩效-优质绩效”的跨越，并且在“十一五”期间表现更为明显。“十五”期间，土地利用效益和土地生态利用可持续性的绩效呈上升态势但步伐缓慢，“十一五”则实现了“低级绩效”到“优质绩效”的跨越。这与湖北省“十五”期间和“十一五”期间都将集约用地、优化城乡用地结构和布局、统筹区域土地利用和协调土地利用与生态环境建设作为土地发展的重点，并围绕这些目标制订了一系列的政策来保障这些目标的顺利达成是分不开的。
3.2 障碍因子诊断
通过前文的障碍度分析模型，对影响湖北省城市土地利用绩效的障碍因子进行诊断，按照准则层指标（即土地投入水平、土地利用程度、土地利用效益和土地生态持续性4个指标）和指标层指标（14个指标）分别计算其障碍度，结果如表3和表4所示。
3.2.1 准则层障碍因子
3.2.1.1 准则层因子障碍度
准则层4个指标对湖北省城市土地利用绩效的障碍度各异，其变化程度也不尽相同，如表3所示。
整体而言，2001-2010年这10年间，湖北省土地投入水平和土地生态可持续性对土地利用的障碍度呈现逐年下降的趋势。土地投入水平从2001年的29.27%下降到2010年的17.38%；土地生态可持续性的障碍度从2001年的3.83%下降到2010年的1.04%；土地利用效益的障碍度呈现逐渐上升的状态，从2001年的62.41%上升到76.43%，上升比例达14%左右；土地利用程度呈现出不断波动的状态，大致维持在4.5%-8%左右，并且变化的幅度不超过2%。
从上述4个准则层指标的障碍度数值来看，土地利用效益一直是制约湖北省城市土地利用绩效的最大障碍，2010年之前，障碍度都维持在60%以上，说明土地利用效益的增强是湖北省城市土地利用绩效提高所需要攻克的一大难题。其次，土地投入水平的障碍度也相对较高，尽管2001-2010年呈现逐年下降的趋势，但是障碍度最低的年份也有17.38%左右，说明城市土地的投入水平和投入结构有待改善。土地利用程度和土地生态可持续性对湖北省城市土地利用绩效的障碍度不高，从10年的数据来看，都低于10%，尤其是土地生态可持续性指标均低于5%。
其中尤其值得注意的是，2011-2013年的数据相对于2001-2010年的情况发生很大的改变。2011年湖北省城市土地利用绩效障碍度最高的指标由城市土地利用效益变为城市土地利用水平。城市土地效益的障碍度从2010年的76.43%下降到2011年的38.59%，下降近100%，说明了2011年湖北省城市土地利用效益得到了大幅提升；城市投入水平的障碍度从2010年的17.38%上升到2011年的39.71%，上升了128%；城市土地利用程度从2010年的5.16%上升到17.72%，上升近2倍，达历史最高值；城市生态可持续性也从2010年的1.04%上升到2011年的3.97%。从上面的数值可以推算出，城市土地效益的大幅度提高可能是建立在城市投入加大、城市利用水平加大和城市生态可持续性破坏的基础上，长远来看，对城市土地的可持续发展不利。
3.2.1.2 准则层障碍因子变化影响因素
从“十五”、“十一五”和“十二五”规划时期内湖北省的土地利用政策来看，准则层障碍因子同样呈现阶段性变化，说明土地政策对准则层障碍因子的变化造成了一定的影响。
“十五”期间，湖北省城市土地利用准则层障碍度最大的是土地利用效益，但城市土地利用效益的障碍度小幅下降，从2001年的62.41%下降到60.19%；土地生态可持续性和土地利用程度的障碍度呈现稳定的小幅上升趋势；土地投入水平的障碍度出现上下波动，但幅度不大。结合“十五”期间湖北省城市土地利用的政策主要集中在行业结构、产品结构和地区经济结构的调整，因此土地利用效益的经济产出不明显，但是土地利用效益的障碍度出现小幅下降。由于政策的中心在于结构调整，因此土地投入水平呈现波动状态，导致其土地投入水平的障碍度也呈现波动的状态。
“十一五”期间，湖北省城市土地利用的障碍度最大的准则层指标仍然是土地利用效益，并且其障碍度出现了大幅上涨，从2006年的61.01%上升到2010年的76.43%，而土地利用程度、土地投入水平和土地生态可持续性的障碍度都出现了稳定减少。土地投入水平的障碍度从2006年的29.31%下降到2010年的17.38%，下降近70%；土地生态可持续性的障碍度下降近200%。可以看出，“十一五”期间的准则层障碍度指标变化和“十五”期间有较大的不同。这一时期土地利用发展的政策重点也发生了一些转变，“十一五”期间的土地利用重点是在土地集约利用、资源节约和优化土地布局上。由此，湖北省在土地投入水平和土地利用程度方面都加大了力度，城市土地生态可持续性的观念也开始普及和深入人心，因此这3个方面的障碍度呈现稳定的下降趋势。但是城市土地利用效益的体现是一个长期的过程，在政策调整的前期（前5年）一般无法立刻彰显其功效，因此“十一五”期间湖北省城市土地利用呈现出土地投入水平、利用程度加大但是利用效益却偏低的状况，直接导致了湖北省“十一五”这段时间的土地利用效益呈现出障碍度增大的趋势。 2011年，湖北省正式进入“十二五”时期，其发展重点开始转变为统筹区域土地利用和协调土地利用与生态环境建设。并且“十一五”期间政策转变带来的影响即土地利用效益的提高开始在2011年得到很好的体现。2011年之后，湖北省城市土地利用绩效障碍度最高的指标由城市土地利用效益变为城市土地利用水平。说明湖北省城市土地利用绩效障碍度因子的变化与湖北省在3个阶段的土地利用绩效和土地政策的关注重点有密切关联，也说明了各个阶段的土地政策较为合理并得到了良好的执行。
3.2.2 指标层障碍因子
3.2.2.1 指标层因子障碍度
由于指标层的指标数量较多，本节列出对土地利用障碍度最大的5个因子进行分析如表4所示。
整体而言，排序在前5的指标层障碍因子在准则层主要对应的是土地利用效益、土地投入程度方面的，截止2011年，反映城市土地利用程度和土地生态可持续的因子才出现在前5位因子中。
2011年以前，障碍度最大的因子是地均工业总产值，反映了城市土地利用效益较低。2011年，障碍度最大的是地均从业人员，而地均从业人员的影响是从2010年开始彰显的。2010年，地均从业人员的障碍度达到10.89%，位列当年第2，反映出城市土地投入对湖北省城市土地利用绩效障碍度的提高。2010年以前，障碍度第2大的指标层障碍因子是地均固定资产投资，说明城市土地投入不足极大的限制了湖北省城市土地的利用绩效。2001年至2009年建成区地均GDP和在岗职工工资一直交替出现在障碍因子的第3、4位，结合障碍度最大的地均工业总产值也属于城市土地利用效益的准则层指标，也说明了城市土地利用效益是城市土地利用绩效的最大障碍因子。2011年以来，城市土地利用程度和城市土地生态可持续因素逐渐成为影响湖北省城市土地利用绩效的一个重要部分，并且影响因子开始排在前5的位置，说明随着城市土地的发展，城市土地的利用程度变得更加重要，并且城市生态可持续性关系着城市土地的后续发展。近年来，对湖北省城市土地利用绩效影响程度排在第5位的大都是人均道路面积、地均社会消费品零售额，也都属于城市土地投入和城市土地效益层面。2011年，建成区绿化覆盖率首次成为湖北省城市土地利用绩效障碍度最高的5个因子之一。
3.2.2.2 准则层障碍因子变化影响因素
从湖北省城市土地利用指标层障碍度的变化来看，排序在前5的指标层障碍因子的阶段性特征不强，但是湖北省在城市土地利用政策重点上的变化还是促使了指标层障碍因素障碍度的变化。
“十五”和“十一五”期间，湖北省排名前5的障碍因素主要集中在地均工业总产值（C10）、地均固定资产投资（C1）、建成区地均GDP（C7）、在岗职工工资（C8）和地均社会消费品零售额（C9）。“十五”期间，湖北省城市土地利用政策的重点是产业结构的调整，因此土地的产出和经济效益不高，导致与土地利用效益和土地投入程度方面相关的上述5个方面的障碍因素的障碍度最大。“十一五”期间，湖北省开始将土地利用的重心转移到优化城乡用地结构和布局、节约集约用地等方面，并且主要集中在行业结构、产业结构和地区经济结构的合理调整。由于结构调整的刺激并不能够在短时间内收到成效，因此在“十一五”期间，湖北省排名前5的土地利用绩效障碍因素与“十五”期间基本没有变化。随着湖北省于2011年进入“十二五”规划时期，并且其土地利用重点调整为统筹区域土地利用和协调土地利用与生态环境建设，其前期城乡土地利用结构和布局调整的功效开始彰显，可以看到2011年湖北省排名前5的指标层障碍因子较之前发生了很大变化。排名前5的分别为地均从业人员（C2）、在岗职工工资（C8）、综合容积率（C6）、建成区人口密度（C5）和建成区绿化覆盖率（C12），分别反映了土地投入水平、土地利用程度、土地利用效益和土地生态可持续性4个指标层面的障碍度。“十二五”期间障碍因子反映的层面更为丰富，这也表现为随着城乡用地结构和布局的更合理利用，区域土地利用与生态环境的统筹和协调建设，使湖北省的城市土地形成了一个依赖性更为强烈的整体，并且其系统性和整体性开始增强。随着土地利用效益的不断增加，对土地投入水平和土地利用程度的投入也开始增加，随之而来产生的环境问题也让土地生态可持续性的障碍度增加。因此，作为一个统一的系统性的整体，城市土地系统的发展必须合理的利用规划和布局各个层面，才能实现城市土地利用绩效的提升。
从2013年的障碍度分析来看，不仅其障碍因素变得多元，而且单个指标的障碍度趋于更低，说明“十五”期间和“十一五”期间，湖北省的城市土地利用政策具有一定合理性，并且其成果在“十二五”规划期间得到了良好体现。
4 结论与启示
4.1 结论
（1）本文基于改进的TOPSIS方法对湖北省城市土地利用情况进行分析。结果显示：湖北省的土地利用整体绩效呈现持续的上升趋势，并且后期上升趋势尤为明显。湖北省的城市土地利用绩效水平经历了一个从“低质绩效-优质绩效”的发展过程，并且其发展与湖北省 “十五”、“十一五”和“十二五”规划的相关土地政策的重点一致。
（2）从准则层指标来看，2011年以前，土地利用效益一直是制约湖北省城市土地利用绩效的最大障碍。其次，土地投入水平的障碍度也相对较高，说明城市土地的投入水平和投入结构有待改善。
（3）从指标层来看，2011年以前，湖北省城市土地利用绩效障碍度最大的是地均工业总产值，其次是地均固定资产投资。而2011年，对湖北省城市土地利用绩效障碍度最大的是地均从业人员，建成区绿化覆盖率对城市土地利用绩效的障碍开始彰显。
4.2 启示
4.2.1 保证城市土地的生态可持续性
可以看到，2011年，虽然城市土地效益得到增强，但湖北省城市土地的生态可持续性的障碍却进一步升高。建成区绿化覆盖率也首次成为对城市土地利用绩效影响最大的5个指标之一，说明湖北省城市土地利用综合绩效的增强一定程度上是建立在生态可持续性破坏的基础上的。而生态可持续性对土地的可持续利用和经济的可持续发展具有重要作用。 为保障城市土地的生态可持续性不被破坏和城市土地利用绩效的进一步增强，在生态建设方面，湖北省政府必须出台一系列政策和措施来保障生态的可持续性。首先，在城市化进程过程中，城市土地的利用必须是集约型的，并且要对土地污染加大控制力度。从湖北省生态可持续性的障碍度和绩效评价来看，湖北省的生态目前还保持在一个良好的水平，但是有趋于恶化的趋势，因此湖北省必须在建设初期遏止住土地利用过程中出现生态恶化的势头。其次，在保障城市土地利用生态可持续性的同时，还应该加强城市绿化建设。城市土地是一个完整而复杂的系统，城市绿化建设保障的是城市土地的未来利用效益和城市未来的生态可持续性。
4.2.2 减少单一指标的障碍度
从湖北省城市土地利用绩效的障碍因子分析来看，单一指标的障碍度非常大，近10年障碍因子最大的都是地均工业总产值（C10），并且其障碍度在2010年达到了70%，即单一的障碍因素对城市整体的土地利用造成了非常大的影响，非常不利于城市土地利用绩效的提升。
因此，湖北省在制定保障城市土地利用绩效政策时，必须减少单一指标障碍度。2011年障碍因子最大的地均从业人员（C2）的障碍度减少为38%，说明有效的政策是可以克服这一现象的。
4.2.3 保障城市土地利用整体协调性
城市土地是一个受到多种因素影响的整体，就其本身而言就是一个完整的系统，因此其发展必须以整体的形式进行，而不能单独谋求某一个层面指标的发展，忽略其他部分。
“十五”期间，由于城市土地利用效益和城市生态可持续性的绩效水平较低，造成综合绩效水平也处于较低状态。2006年开始，湖北省将土地生态可持续性纳入考量的重点，其绩效开始提升。但由于城市土地投入水平、利用程度和利用效益绩效低造成了2006年湖北省城市土地绩效依然偏低。之后的4年，即2007年至2010年，受到城市土地利用绩效未达到良好级别的影响，尽管其他3项都是优质绩效，综合绩效也仅为良好。进一步说明城市土地利用必须同时优化各个方面，优化用地结构和布局，统筹区域土地利用。城市土地是一个复杂的系统，任何一个因素的障碍都可能导致整体绩效的低下，因此在城市发展的过程中必须保证城市土地各个层面的协调发展。
4.2.4 不一味追求增长城市土地效益
根据障碍度分析，2011年湖北省城市土地利用障碍度最大的因子从之前的利用效益和投入程度2个方面增加到4个方面，并且2011年湖北省城市土地利用效益大幅提高。可以推测2011年湖北省城市土地效益的大幅提高可能是建立在城市投入增大、城市利用水平加快和生态可持续性破坏的基础上的。长远来看，土地效益的过快提升会耗竭更多资源并对环境造成更大的破坏，不利于城市土地可持续发展。
尽管一直以来城市土地效益是制约湖北省城市土地发展的一个重要因素，但是一味追求土地效益的增长会对城市发展其他指标造成重要影响，甚至对土地生态可持续性造成不可逆的影响，从而影响城市土地的后续发展。因此，湖北省在城市土地利用过程中，不能一味追求土地效益的增长，而应该谋求城市土地的可持续发展。
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作者简介：
谭术魁，华中科技大学公共管理学院副院长，土地管理系主任，教授，博士生导师，主要研究领域为土地管理、房地产管理和住房政策。
郑君怡，华中科技大学公共管理学院博士研究生，研究方向为土地资源管理。
李雅楠，华中科技大学公共管理学院博士研究生，研究方向为土地资源管理。
Abstract：Urban land use performance evaluation and obstacle factor analysis are important for improving and developing of urban land utilization.They are also the premise of sustainable urban land use.This paper apply improved TOPSIS analysis for 12 cities of Hubei province to evaluate their land use performance and tries to seek for obstacle factors that prevent land using.This research finds out the performance of Hubei province urban use is a continuous and steep rising curve.The performance level was going through a“low performance-high performance”process.The development is consisting with“tenth five year plan”，“eleventh five year plan”and“twelfth five year plan”.Before 2011，land utilization benefit was a biggest obstacle for Hubei province urban land utilization performance.The land investment level is another negative factor，which is calling for a further improvement.Of the sub-factors of land utilization benefits，aggregate industry product per square is the factor loading with highest obstacle level；the second is fixed asset investment per square.After 2011，factor with highest obstacle level is employed people per square，and city green rates obstacle begin to loom.
Keywords：Urban land use，Performance，Obstacle indicators，Improved TOPSIS model，Hubei province
陈品禄/责任编辑