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我国现行的工（公）伤保障制度有两种，一种是指以国务院颁布的《工伤保险条例》为依据、以企业和事业单位为主体的工伤保险保障制度；一种是以国务院《军人抚恤优待条理》及民政部《伤残抚恤管理办法》为依据、以军人警察和国家机关参公事业单位工作人员为主体的因公负伤保障制度。上述两种不同的工（公）伤保险制度，有人称之为“双轨制”。在各项社会保障制度不断完善的过程中，是继续实行“双轨制”，还是合并为“单轨制”，引发了社会和国家机关单位人员的关注和热议。
为了解广西国家机关和事业单位工（公）伤保障现状，探讨广西国家机关和事业单位工（公）伤保障制度设计，不断完善广西工伤保险政策，课题组对自治区本级及部分市县国家机关及参照公务员法管理的事业单位、科教文卫等财政拨款事业单位工作人员的工（公）伤情况进行了调研分析并提出了对策。
一、机关事业单位工（公）伤保障发展的历史
“工伤”是国际上通用术语，1921年和1964年国际劳工大会公约定义为：由工作引起并在工作过程中发生的事故伤害和职业病伤害。
工伤保险，又称为职业伤害保险，是指通过社会统筹的办法，集中用人单位缴纳的工伤保险费，建立工伤保险基金，对劳动者在生产经营活动中遭受意外伤害或职业病，并由此造成死亡、暂时或永久丧失劳动能力时，给予劳动者及其家属法定的医疗救治以及必要的经济补偿的一种社会保险制度。工伤保险是工业化过程中社会保障发展史上最早出现的一个社会保险险种，是社会保险体系中不可缺少的重要组成部分。目前世界上建立工伤保险制度的国家，大多数建立了国家机关公伤保险体系。
（一）国家机关事业单位人员公伤优待抚恤制度
“公伤”是“因公而伤亡”的缩称，是指国家的工作人员因国家公共事务所遭受的伤害或死亡。长期以来国家机关工作人员的“公伤”人员参照优待抚恤制度的规定办理。
我国因公牺牲和优待抚恤制度则源于1950年12月政务院批准、内务部公布的《革命烈士家属革命军人家属优待暂行条例》、《革命残废军人优待抚恤暂行条例》、《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》及《民兵民工伤亡抚恤暂行条例》，国家机关事业单位工作人员受伤后的优待抚恤制度由此演变而来。随着社会经济的发展，国家对上述法规进行了补充和完善，2004年国务院、中央军事委员会发布了《军人抚恤优待条例》（国务院 中央军事委员会令第413号），1997年民政部颁布的《伤残抚恤管理暂行办法》，2007年民政部颁布了《伤残抚恤管理办法》（民政部令第34号），实施对象扩大到国家机关和参公管理事业单位工作人员，建立了残疾等级评定制度，规范和完善了伤残证件和档案管理、伤残抚恤关系转移和抚恤金发放等制度，同时期待遇有所提高。但其伤残审批、证件和待遇发放由民政部门负责、发生费用一直由财政供给为特征的优待抚恤制度的基本性质没有改变。
（二）企业职工工伤保险制度
起源于1951年政务院颁布实施的《劳动保险条例》，它以企业及其职工为主要实施对象，工伤认定、劳动能力鉴定及工伤待遇费用均由企业负担的制度，这一时期的工伤保险以经济补偿为主； 2011年施行的《工伤保险条例》，扩大了实施对象，将事业单位及其职工纳入了工伤保险统筹管理范围，其工伤认定、劳动能力鉴定及工伤待遇费用也由企业用人单位负担转变为均由社会保险部门负责承担，这一时期的工伤保险也由过去以经济补偿为主，转变为以预防、补偿和康复为一体的工伤保险制度和体系。《工伤保险条例》的颁布和实施，标志工伤保险制度由国家行政部门具体负责的社会统筹管理制度的建立，是我国工伤保险制度发展的必然趋势。
二、建立机关事业单位工伤保险制度的意义
（一）深化改革和完善社会主义市场经济的必然要求
推进国家机关事业单位参加工伤保险制度，顺应了深化改革与完善了社会主义市场经济的需要。一是法制的需要，市场经济是法制经济，必须有完善的法制和规范的保障，要使机关事业单位参加工伤保险制度实现有法可依，《社会保险法》和《工伤保险条例》就是法制保障的依据。二是化解风险的需要，社会保险实行的是大数法则，通过大数法则来化解风险，实现风险共担，机关事业单位也存在因工作出现伤害或职业病，迫切需要参加工伤保险来化解风险。三是转变政府职能的需要，随着改革的深化，政府职能的转变，机关事业单位人员的优胜劣汰，人才的优化组合，都离不开工伤保险制度在内的社会保障制度的保障和支撑。
（二）推进机关事业单位参加工伤保险是完善社会体系的必然要求
上个世纪50年代起，以政务院颁布的《劳动保险条例》为标志，在企业职工建立了跟计划经济相适应的单位责任保障为特征的工伤保险制度，1996年原劳动保障部实施的《企业职工工伤保险试行办法》，在企业职工中开展了社会统筹为特征的试点，这个时期的工伤保险覆盖范围只在企业职工，《劳动合同法》的颁布，机关事业单位的聘用人员，逐步纳入了工伤保险覆盖范围，随着《社会保险法》和新修订《工伤保险条例》的颁布，工伤保险制度必须要实现职业人群的全覆盖，所以机关事业单位工作人员纳入工伤保险的覆盖范围的工作也迫在眉睫。
（三） 推进机关事业单位参加工伤保险工作，是依法保障和维护职工的合法权益，促进社会公平正义的必然要求
长期以来，广西机关事业单位工作人员工伤后的权益并没有得到很好的保障。一是体制不顺，多头管理，导致多个部门进行管理或者出现管理的“真空”地带；二是政策不明确，国家机关事业单位工伤保险制度没有专门统一的法律法规，法律效力较低和法律救济途径缺位，影响了公正性和公平性。三是待遇项目和标准差别比较大。工伤保险制度的许多项目是公伤抚恤待遇所没有的，人为地拉大了劳动者之间的待遇差，没有体现劳动者之间的公平性。四是待遇支付渠道单一。工作人员受伤后仅靠财政补助，在我国分级财政体制下，一旦当地财政困难，工伤人员的待遇难以落实。五是“一个单位，两种待遇”的尴尬。即国家机关事业单位在编工作人员和招用聘用的工勤人员之间在工伤保险待遇上存在着不同的待遇。在实践中，国家机关事业单位在编工作人员工伤保险待遇往往比聘用的工勤人员差，特别是财政支付能力较差的地区。所以国家机关事业单位工作人员参加工伤保险，是依法保障和维护职工合法权益，促进社会公平正义的必然要求。 （四）建立和推进机关事业单位参加工伤保险制度是现实要求
随着《社会保险法》和新修订《工伤保险条例》的颁布实施，工伤保险制度逐步实现职业人群的全覆盖势在必行，国家机关事业单位工作人员纳入工伤保险覆盖范围迫在眉睫。近几年国家机关事业单位工（公）伤工作人员上访人数明显增加，反映出的问题日益复杂化和尖锐化。因此，尽快制定出台广西国家机关工作人员参加工伤保险的政策，规范国家机关工作人员的工伤认定主体、认定程序、劳动能力鉴定标准和工伤保险待遇等，把国家机关事业单位工作人员同其他职业人群一样纳入工伤保险的制度范围成为当前摆在我们面前的一个重要课题。
纵观我国的工伤保险制度，随着《工伤保险条例》的实施，企业工伤保险制度进入法制轨道，确保了企业职工的工伤权益。但是广西目前公务员工（公）伤补偿制度却仍囿于零散的政策和法规，缺乏系统性和独立性。也正因为此，公务员工伤补偿权益的实现过程同时因涉及不同的部门，部分公务员因公伤残出现工（公）伤认定申请无法认定、工伤医疗费用无处开支、伤残等级无法鉴定、工（公）伤待遇无法落实等尴尬的局面。同时，企业职工和公务员工伤待遇的差距过大，企业职工和公务员在遭受相同程度职业伤害时却不能得到同等的经济补偿。
约翰·罗尔斯在其《正义论》中强调“正义是社会制度的首要美德……某些法律和制度，不管他们如何有效率和有条理，只要他们不正义就必须被改造或废除”。在同一个国家或地区，其每位国民理应平等和共同享有政治、经济、科技、文化、教育、卫生医疗保障等方面的权利和待遇，这不仅是在追求公平的平等待遇，更是国民待遇的应有之义。同样，社会保障的国民待遇要求国民能够平等和共同享有社会保障权利，全体国民无论其民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都应该平等享有社会保障权利。
因此，从我国现实国情来看，与企业职工工伤保险衔接是公务员工（公）伤的必然选择。这样既保证了公务员工（公）伤补偿有法可依，又能明确管理架构，保障公务员与企业职工之间社会保障国民待遇的公平。
三、广西国家机关和事业单位工作人员因工（公）伤亡基本情况
（一）广西国家机关和事业单位工作人员工（公）伤统计数据分析
对广西国家机关事业单位254059名工作人员调查统计显示，2005—2009年五年间，因工（公）伤亡人数共计1571人，占调查对象总数的0.62%。
因工（公）受伤的情形，因工作原因1021人；上下班途中交通事故375人；患职业病40人；其他原因185人。
国家机关及事业单位相关工作人员工（公）伤情形表
[\&工作原因\&上下班交通事故\&患职业病\&其他原因\&人数\&1021人\&375人\&40人\&135人\&比例\&65%\&23.9%\&2.54%\&8.6%\&]
伤残等级中，一至四级112人；五至六级28人；七至十级52人；无等级1192人；因工死亡187人。
国家机关及事业单位相关工作人员伤残等级表
[?\&因公死亡\&一至四级\&五至六级\&七至十级\&无等级\&人数\&187人\&112人\&28人\&52人\&1192人\&比例\&11.9%\&7.13%\&1.78%\&3.3%\&75.87%\&]
（二）广西国家机关和事业单位工作人员工（公）伤特点
一是国家机关和事业单位工作人员的受伤发生率较低。2005—2009年五年间，国家机关和事业单位工作人员的工（公）伤为0.12%。其中，公安系统最高，教育系统最低。
二是因交通事故受伤（亡）的比例排在第二位，伤亡比例较高。全区各地的统计数据显示，有近1/4的工（公）亡是因交通事故受伤（亡）。
三是部分人员受伤后没有进行伤残等级评定。国家机关和事业单位工作人员受伤后大多数没有进行相应的伤残等级评定。
四是工（公）伤受伤率呈上升趋势。目前广西工（公）伤受伤率呈上升趋势，近几年来工伤认定申请递增均在10 %左右。视同工伤的申报人数增加比例较大。
五是广西国家机关事业单位工作人员受伤后的待遇项目和待遇标准规定不一致，部分待遇资金落实不到位。虽然规定了部分待遇项目和标准，但要通过财政补助形式才能落实。
六是机关事业工作人员工伤后极少出现行政复议或行政讼诉情况，也没有相关的行政复议或行政讼诉规定和程序，多数采取以信访形式进行诉求。
七是缴费方式和数额不统一。如广西某系统参加保险缴费的费率达七种，工伤保险缴费费率0.6％～2％不等，有的按照每人每年15元来缴费。
四、工伤保险制度和因公负伤制度的比较
（一）从政策和制度上看，工伤保险制度法律层次高、覆盖人群广、体系较完善
一是从法律层次看，工伤保险制度其主要依据是《社会保险法》、《工伤保险条例》及自治区颁发的工伤保险条例实施办法。《工伤保险条例》为工伤保险的专门法规，而国家机关及参照公务员法管理的事业单位没有制定工（公）伤专门的法规，仅靠部门的规章和规范性文件作为政策依据。二是从覆盖范围看，《工伤保险条例》覆盖的人群为我国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户等，而国家机关事业单位人员公伤优待抚恤制度实施的对象为国家机关及参照公务员法管理的事业单位及其工作人员。三是从体系看，《工伤保险条例》在工伤保险基金、工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险待遇和监督管理等方面均有严格而明确的规定，而机关事业单位人员公伤优待抚恤制度则较为单一。四是从资金来源上看，《工伤保险条例》明确规定由用人单位缴纳工伤保险费，职工个人不须缴纳工伤保险费，而机关事业单位及其人员是否缴费及资金来源上均没有规定。工伤认定和劳动能力鉴定及其法律救济途径《工伤保险条例》均有明确规定，而机关事业单位人员公伤优待抚恤制度则没有具体明确的规定。
（二）从待遇项目上看，工伤保险待遇项目较为完整规范，机关事业单位人员公伤优待抚恤制度在部分项目上待遇较高 《工伤保险条例》有工伤治疗医药费及其住院期间待遇、按月领取的伤残津贴（相当于工资性质）、配置辅助性器具费用、护理费，医疗补助金和就业补助金、供养亲属补助金等待遇，《伤残抚恤管理办法》没有这方面的规定；《工伤保险条例》规定的一次性伤残补助金、工亡待遇，《伤残抚恤管理办法》也有类似的规定，且待遇比《工伤保险条例》规定的要高。由于公务员和企业职工因适用不同的因工（公）伤残法律法规，从而在享受工伤待遇方面存在着较大差别。
（三）从实践效果来看，工伤认定、劳动能力鉴定的程序不一，工伤待遇的项目和水平不一，既不规范，也容易引发攀比和矛盾
一是从工伤认定、劳动能力鉴定看，《工伤保险条例》对工伤认定的规定较为规范和完善，从工伤认定申请、行政部门作出认定决定到当事人不服进行行政复议和行政诉讼都有明确的规定，劳动能力鉴定根据在工伤认定后才能进行。《伤残抚恤管理办法》则规定提交致残经过和医疗终结后的诊断证明即可进行残疾等级评定。二是从待遇看，《工伤保险条例》规定的项目和待遇明确具体，并规定可以从基金中支付，而《伤残抚恤管理办法》在规定上不明确。因此在实际操作中，广西各地机关单位工作人员的工（公）伤待遇水平不一，既不规范，也容易引发攀比和矛盾。以因工死亡的待遇为例，由于区域不同，支付渠道、支付金额大大不同。2006年，广西某系统机关单位同年有三名工作人员因工死亡，因工作单位分属不同的市县，出现了三种工亡待遇结果。G市的工作人员，一次性工亡抚恤金为10万元（由本系统支付）。G市某城区的工作人员，一次性工亡抚恤金5万元（由城区政法委系统支付）。另一名在H县的工作人员，一次性工亡抚恤金为本人生前40个月工资（由县民政局支付）。
（四）从新政策看，上述两种制度应予以规范
2012年广西转发《国家民政部、财政部、人社部关于国家机关因公牺牲工作人员抚恤待遇的通知》，其主要内容为因公牺牲的国家机关公务员一次性工亡抚恤金标准为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍加本人生前40个月基本工资。在因工（公）死亡的待遇上，工伤保险和机关事业单位人员公伤优待抚恤制度又拉大了差距。
（五）从统计数据看，企业伤亡率高于机关事业单位
这次统计显示，2005—2009年广西机关事业单位因工（公）伤亡人数共计1732人，工伤率约为14人/万人，而同期广西企业工伤率约为46人/万人。从统计数据看，企业工伤率远远高于机关事业单位，因此，机关事业单位缴费费率应该低于企业缴费费率。
五、广西机关事业单位工伤保险制度发展的现状
（一）参照《工伤保险条例》的制度
1．桂林市将所有机关事业单位的全部职工纳入工伤保险模式。2001年桂林市出台了《桂林市机关事业单位职工工伤保险暂行办法》，规定机关事业单位职工必须参加工伤保险，机关事业单位职工工伤后，经认定工伤，鉴定工伤伤残等级后不仅可以在工伤保险基金中报销全额工伤医疗费用，还可以按规定领取一次性伤残抚恤金和享受康复治疗等待遇。
2．北海市将政法系统干警纳入工伤保险管理模式。2008 年，北海市将政法干警纳入工伤保险统筹管理，解除政法干警后顾之忧，加大对政法干警因公致残（伤亡）的保障力度，北海市将风险程度较高的政法系统干警纳入工伤保险管理，在广西和全国率先探索建立政法干警工伤保险制度，但此制度因种种原因只执行了一年。
3．中区直驻邕国家机关、参照国家公务员法管理事业单位工作人员参加工伤保险的工作思路。从2009年起，广西开始酝酿推进自治区本级机关事业单位参加工伤保险，2010年自治区人力资源和社会保障厅与自治区政法系统五家单位以及教科文卫等单位主管部门，调研广西机关公务员和事业单位工作人员因公伤亡的现状和存在问题。草拟了《中区直驻邕国家机关、参照国家公务员法管理事业单位工作人员因公负伤有关问题的通知》，按照《社会保险法》和新修订的《工伤保险条例》的规定对自治区本级机关事业单位参加工伤保险进行了探索。主要思路是：①中区直驻邕国家机关、参照国家公务员法管理的事业单位（以下称用人单位）应当参照《工伤保险条例》和按本通知的规定参加自治区本级工伤保险，为本单位全部工作人员缴纳工伤保险费，工作人员个人不缴费。②用人单位缴费基数为本单位工作人员工资总额，缴费费率为0.5％。自治区财政拨款的用人单位所需缴纳的工伤保险费列入自治区财政当年预算，从自治区直属驻邕单位国家公务员医疗补助费中直接划入自治区本级工伤保险基金。③用人单位工作人员因公负伤的确认、劳动能力鉴定、待遇标准等参照《工伤保险条例》（2010年修订）、《广西壮族自治区实施〈工伤保险条例〉办法》（自治区人民政府令2006年第18号）有关规定执行。④工作人员伤残等级达到1～4级的，其工资由用人单位按原渠道发放（应发工资额低于工伤津贴标准的，差额部分由工伤保险基金补足）。5～10级的，其工伤保险待遇由工伤保险经办机构按《工伤保险条例》的有关规定予以支付。⑤因第三人的原因造成工伤的，工伤的工作人员应当先请求第三人承担民事赔偿责任，第三人承担的民事赔偿标准低于工伤保险待遇标准的，由工伤保险基金补足差额。
（二）公伤优待抚恤制度
广西国家机关事业单位人员公伤优待抚恤制度主要是由民政部门实施。国家机关和参公事业单位工作人员因公负伤的伤残评定，依据2004年国务院、中央军事委员会《军人抚恤优待条例》（国务院中央军事委员会令第413号）、2004年民政部、劳动和社会保障部、卫生部和总后勤部《关于印发〈军人残疾等级评定标准〉（试行）的通知》和2007年民政部颁布的《伤残抚恤管理办法》。民政部门对国家机关和参公事业单位工作人员的因公负伤的确认，主要是由单位申请并经主管部门审核后，报民政部门予以确认并发放相关待遇。国家机关公务员和参公事业单位有伤残等级的工作人员可以按月领取补助伤残补助金。即按评残标准的1～10级，每年分别补助28690～3190元不等的残疾抚恤金。
六、广西国家机关和事业单位工（公）伤保险存在的问题 一是政策法规滞后，各地做法不一。由于目前国家和自治区没有统一的国家机关和事业单位工（公）伤保险相关政策，广西部分市自行制定的国家机关和事业单位工（公）伤保险政策，由于是多年前制定的，政策上明显滞后。
二是工（公）伤待遇不能得到较好保障。国家机关工作人员发生工（公）伤后，由于没有纳入工伤保险的覆盖范围，致使其工（公）伤保险待遇，特别是工伤医疗费、辅助性器具和康复等费用没有支付渠道，待遇保障较差。
三是国家机关及事业单位工伤人员其治疗期间所有费用均由单位或个人垫支，加重了用人单位和职工的负担。广西部分市县规定，国家机关和事业单位工伤人员住院治疗期间产生的所有费用，由单位或个人先垫支，治疗终结后，再到相关部门报销上述医疗费用。有些人员受伤治疗费要垫支几万元甚至几十万元，时间有的要1—2年，给单位和个人都造成很大的经济压力。
七、推进广西国家机关和事业单位参加工伤保险的思路和对策
（一）准确把握好机关事业单位参加工伤保险制度的原则
根据《社会保险法》、《工伤保险条例》的规定，应注意以下几个原则：一是保障水平跟我们经济发展水平相适应的原则。二是倡导社会主义道德风尚的原则。三是切实维护和保障职工医疗救治、劳动能力鉴定、工伤待遇的基本权益的原则。四是权利与义务相对应的原则。五是实行无责任补偿原则。六是新老政策如何平稳过渡的原则。
（二）推进机关事业单位参加工伤保险需要明确的问题
一要明确机关事业单位职工工伤认定、劳动能力鉴定、待遇支付的管理主体。必须要明确工伤认定、劳动能力鉴定、待遇支付等各环节的管理主体是人社部门还是民政部门。二要明确工伤认定的范围。按照《社会保险法》和《工伤保险条例》的规定来明确机关事业单位认定工伤、视同工伤的范围（这个范围不能与企业的认定范围相差过大）。三要明确伤残等级的标准。原来机关事业单位伤残人员是按《军人抚恤条例》和《伤残等级管理办法》规定的伤残标准执行的，当他们纳入工伤保险制度后，必须按照工伤保险的《劳动能力鉴定标准》来执行。四要明确具体待遇的标准。国家机关和参公事业单位工伤人员的医疗待遇、伤残待遇、配置辅助性器具等待遇要明确（要与工伤保险待遇衔接）。五要明确经费的渠道。机关事业单位纳入工伤保险后，单位缴费的费用从何来，工伤保险基金如何支付待遇等应予以明确。六要明确法律救济的渠道。当机关事业单位职工的工伤问题出现争议的时候，需在制度中明确是否进行行政复议和行政诉讼。
（三）推进机关事业单位参加工伤保险制度需要把握的主要环节
一是参保缴费环节：机关事业单位如何为全体职工缴纳工伤保险费、财政部门如何列入财政预算来保证明确资金来源、费率的确定等。二是工伤认定环节：如何规范工伤认定申请的时间、范围和程序等环节。三是劳动能力鉴定环节：这是工伤保险职工享受工伤保险待遇的必要条件，要明确鉴定机构，以及明确鉴定的方法和标准。四是待遇的支付和享受环节：工伤保险待遇包括医疗待遇、伤残待遇、工亡待遇。五是监督管理环节，包括预结算监督、财务管理等。六是责任追究环节。
（四）整合推进广西国家机关和事业单位参加工伤保险的措施
一是尽快制定出台统一的国家机关和参公事业单位参加工伤保险的相关政策。根据《中华人民共和国公务员法》第七十七条规定：“国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇。公务员因公牺牲、因公死亡或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待。”在社会各行业领域工作的人们，均属于社会主义劳动者，在民主、权利、义务方面应当是统一地位，因此要尽快建立统一适用的工伤保险制度体系，让国家机关事业单位的工作人员与企业劳动者一样享受工伤保险中的同等权益。二是要尽快做好衔接工作，确保平稳过渡。建议两种制度待遇的衔接采取就高不就低，实行不双重享受和支付待遇的原则较为合理。这样不违背现行工伤保险制度和机关事业单位人员公伤优待抚恤制度，减少和平衡了两种制度之间的矛盾，同时也最大限度维护了工伤人员的合法权益。确保工伤保险和民政抚恤两种制度的平稳过渡。三要明确工伤保险经费渠道。明确参加工伤保险的经费渠道，国家机关、参公事业单位，其应缴工伤保险费由同级财政负责解决。国家机关、参公事业单位在编制年度经费预算时充分考虑社会保险费的纳入。四是要解决好经费来源。对于自治区本级机关事业单位人员参加工伤保险的办法，可以对照原自治区劳动和社会保障厅、财政厅《自治区直属驻邕单位国家公务员医疗补助暂行规定》（桂劳社发〔2002〕28号）的有关规定，将中区直驻邕国家机关、参照公务员法管理的事业单位所需缴纳的工伤保险费列入自治区财政当年预算，从自治区直属驻邕单位国家公务员医疗补助费中按0.5％的费率划入自治区本级工伤保险经办机构。四是妥善解决国家机关和事业单位参加工伤保险前的受伤人员工伤待遇问题。国家机关和事业单位的原工伤人员，其待遇不一，形成了机关和事业单位的“老工伤”问题。将来在制订和完善国家机关和参公事业单位参加工伤保险政策过程中，要考虑把这部分人群纳入工伤保险范围。
（课题组成员：蒋明红、雷震、陈堃、程挺干、金于华、唐红、吴嗣明）
为了解广西国家机关和事业单位工（公）伤保障现状，探讨广西国家机关和事业单位工（公）伤保障制度设计，不断完善广西工伤保险政策，课题组对自治区本级及部分市县国家机关及参照公务员法管理的事业单位、科教文卫等财政拨款事业单位工作人员的工（公）伤情况进行了调研分析并提出了对策。
一、机关事业单位工（公）伤保障发展的历史
“工伤”是国际上通用术语，1921年和1964年国际劳工大会公约定义为：由工作引起并在工作过程中发生的事故伤害和职业病伤害。
工伤保险，又称为职业伤害保险，是指通过社会统筹的办法，集中用人单位缴纳的工伤保险费，建立工伤保险基金，对劳动者在生产经营活动中遭受意外伤害或职业病，并由此造成死亡、暂时或永久丧失劳动能力时，给予劳动者及其家属法定的医疗救治以及必要的经济补偿的一种社会保险制度。工伤保险是工业化过程中社会保障发展史上最早出现的一个社会保险险种，是社会保险体系中不可缺少的重要组成部分。目前世界上建立工伤保险制度的国家，大多数建立了国家机关公伤保险体系。
（一）国家机关事业单位人员公伤优待抚恤制度
“公伤”是“因公而伤亡”的缩称，是指国家的工作人员因国家公共事务所遭受的伤害或死亡。长期以来国家机关工作人员的“公伤”人员参照优待抚恤制度的规定办理。
我国因公牺牲和优待抚恤制度则源于1950年12月政务院批准、内务部公布的《革命烈士家属革命军人家属优待暂行条例》、《革命残废军人优待抚恤暂行条例》、《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》及《民兵民工伤亡抚恤暂行条例》，国家机关事业单位工作人员受伤后的优待抚恤制度由此演变而来。随着社会经济的发展，国家对上述法规进行了补充和完善，2004年国务院、中央军事委员会发布了《军人抚恤优待条例》（国务院 中央军事委员会令第413号），1997年民政部颁布的《伤残抚恤管理暂行办法》，2007年民政部颁布了《伤残抚恤管理办法》（民政部令第34号），实施对象扩大到国家机关和参公管理事业单位工作人员，建立了残疾等级评定制度，规范和完善了伤残证件和档案管理、伤残抚恤关系转移和抚恤金发放等制度，同时期待遇有所提高。但其伤残审批、证件和待遇发放由民政部门负责、发生费用一直由财政供给为特征的优待抚恤制度的基本性质没有改变。
（二）企业职工工伤保险制度
起源于1951年政务院颁布实施的《劳动保险条例》，它以企业及其职工为主要实施对象，工伤认定、劳动能力鉴定及工伤待遇费用均由企业负担的制度，这一时期的工伤保险以经济补偿为主； 2011年施行的《工伤保险条例》，扩大了实施对象，将事业单位及其职工纳入了工伤保险统筹管理范围，其工伤认定、劳动能力鉴定及工伤待遇费用也由企业用人单位负担转变为均由社会保险部门负责承担，这一时期的工伤保险也由过去以经济补偿为主，转变为以预防、补偿和康复为一体的工伤保险制度和体系。《工伤保险条例》的颁布和实施，标志工伤保险制度由国家行政部门具体负责的社会统筹管理制度的建立，是我国工伤保险制度发展的必然趋势。
二、建立机关事业单位工伤保险制度的意义
（一）深化改革和完善社会主义市场经济的必然要求
推进国家机关事业单位参加工伤保险制度，顺应了深化改革与完善了社会主义市场经济的需要。一是法制的需要，市场经济是法制经济，必须有完善的法制和规范的保障，要使机关事业单位参加工伤保险制度实现有法可依，《社会保险法》和《工伤保险条例》就是法制保障的依据。二是化解风险的需要，社会保险实行的是大数法则，通过大数法则来化解风险，实现风险共担，机关事业单位也存在因工作出现伤害或职业病，迫切需要参加工伤保险来化解风险。三是转变政府职能的需要，随着改革的深化，政府职能的转变，机关事业单位人员的优胜劣汰，人才的优化组合，都离不开工伤保险制度在内的社会保障制度的保障和支撑。
（二）推进机关事业单位参加工伤保险是完善社会体系的必然要求
上个世纪50年代起，以政务院颁布的《劳动保险条例》为标志，在企业职工建立了跟计划经济相适应的单位责任保障为特征的工伤保险制度，1996年原劳动保障部实施的《企业职工工伤保险试行办法》，在企业职工中开展了社会统筹为特征的试点，这个时期的工伤保险覆盖范围只在企业职工，《劳动合同法》的颁布，机关事业单位的聘用人员，逐步纳入了工伤保险覆盖范围，随着《社会保险法》和新修订《工伤保险条例》的颁布，工伤保险制度必须要实现职业人群的全覆盖，所以机关事业单位工作人员纳入工伤保险的覆盖范围的工作也迫在眉睫。
（三） 推进机关事业单位参加工伤保险工作，是依法保障和维护职工的合法权益，促进社会公平正义的必然要求
长期以来，广西机关事业单位工作人员工伤后的权益并没有得到很好的保障。一是体制不顺，多头管理，导致多个部门进行管理或者出现管理的“真空”地带；二是政策不明确，国家机关事业单位工伤保险制度没有专门统一的法律法规，法律效力较低和法律救济途径缺位，影响了公正性和公平性。三是待遇项目和标准差别比较大。工伤保险制度的许多项目是公伤抚恤待遇所没有的，人为地拉大了劳动者之间的待遇差，没有体现劳动者之间的公平性。四是待遇支付渠道单一。工作人员受伤后仅靠财政补助，在我国分级财政体制下，一旦当地财政困难，工伤人员的待遇难以落实。五是“一个单位，两种待遇”的尴尬。即国家机关事业单位在编工作人员和招用聘用的工勤人员之间在工伤保险待遇上存在着不同的待遇。在实践中，国家机关事业单位在编工作人员工伤保险待遇往往比聘用的工勤人员差，特别是财政支付能力较差的地区。所以国家机关事业单位工作人员参加工伤保险，是依法保障和维护职工合法权益，促进社会公平正义的必然要求。 （四）建立和推进机关事业单位参加工伤保险制度是现实要求
随着《社会保险法》和新修订《工伤保险条例》的颁布实施，工伤保险制度逐步实现职业人群的全覆盖势在必行，国家机关事业单位工作人员纳入工伤保险覆盖范围迫在眉睫。近几年国家机关事业单位工（公）伤工作人员上访人数明显增加，反映出的问题日益复杂化和尖锐化。因此，尽快制定出台广西国家机关工作人员参加工伤保险的政策，规范国家机关工作人员的工伤认定主体、认定程序、劳动能力鉴定标准和工伤保险待遇等，把国家机关事业单位工作人员同其他职业人群一样纳入工伤保险的制度范围成为当前摆在我们面前的一个重要课题。
纵观我国的工伤保险制度，随着《工伤保险条例》的实施，企业工伤保险制度进入法制轨道，确保了企业职工的工伤权益。但是广西目前公务员工（公）伤补偿制度却仍囿于零散的政策和法规，缺乏系统性和独立性。也正因为此，公务员工伤补偿权益的实现过程同时因涉及不同的部门，部分公务员因公伤残出现工（公）伤认定申请无法认定、工伤医疗费用无处开支、伤残等级无法鉴定、工（公）伤待遇无法落实等尴尬的局面。同时，企业职工和公务员工伤待遇的差距过大，企业职工和公务员在遭受相同程度职业伤害时却不能得到同等的经济补偿。
约翰·罗尔斯在其《正义论》中强调“正义是社会制度的首要美德……某些法律和制度，不管他们如何有效率和有条理，只要他们不正义就必须被改造或废除”。在同一个国家或地区，其每位国民理应平等和共同享有政治、经济、科技、文化、教育、卫生医疗保障等方面的权利和待遇，这不仅是在追求公平的平等待遇，更是国民待遇的应有之义。同样，社会保障的国民待遇要求国民能够平等和共同享有社会保障权利，全体国民无论其民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都应该平等享有社会保障权利。
因此，从我国现实国情来看，与企业职工工伤保险衔接是公务员工（公）伤的必然选择。这样既保证了公务员工（公）伤补偿有法可依，又能明确管理架构，保障公务员与企业职工之间社会保障国民待遇的公平。
三、广西国家机关和事业单位工作人员因工（公）伤亡基本情况
（一）广西国家机关和事业单位工作人员工（公）伤统计数据分析
对广西国家机关事业单位254059名工作人员调查统计显示，2005—2009年五年间，因工（公）伤亡人数共计1571人，占调查对象总数的0.62%。
因工（公）受伤的情形，因工作原因1021人；上下班途中交通事故375人；患职业病40人；其他原因185人。
国家机关及事业单位相关工作人员工（公）伤情形表
[\&工作原因\&上下班交通事故\&患职业病\&其他原因\&人数\&1021人\&375人\&40人\&135人\&比例\&65%\&23.9%\&2.54%\&8.6%\&]
伤残等级中，一至四级112人；五至六级28人；七至十级52人；无等级1192人；因工死亡187人。
国家机关及事业单位相关工作人员伤残等级表
[?\&因公死亡\&一至四级\&五至六级\&七至十级\&无等级\&人数\&187人\&112人\&28人\&52人\&1192人\&比例\&11.9%\&7.13%\&1.78%\&3.3%\&75.87%\&]
（二）广西国家机关和事业单位工作人员工（公）伤特点
一是国家机关和事业单位工作人员的受伤发生率较低。2005—2009年五年间，国家机关和事业单位工作人员的工（公）伤为0.12%。其中，公安系统最高，教育系统最低。
二是因交通事故受伤（亡）的比例排在第二位，伤亡比例较高。全区各地的统计数据显示，有近1/4的工（公）亡是因交通事故受伤（亡）。
三是部分人员受伤后没有进行伤残等级评定。国家机关和事业单位工作人员受伤后大多数没有进行相应的伤残等级评定。
四是工（公）伤受伤率呈上升趋势。目前广西工（公）伤受伤率呈上升趋势，近几年来工伤认定申请递增均在10 %左右。视同工伤的申报人数增加比例较大。
五是广西国家机关事业单位工作人员受伤后的待遇项目和待遇标准规定不一致，部分待遇资金落实不到位。虽然规定了部分待遇项目和标准，但要通过财政补助形式才能落实。
六是机关事业工作人员工伤后极少出现行政复议或行政讼诉情况，也没有相关的行政复议或行政讼诉规定和程序，多数采取以信访形式进行诉求。
七是缴费方式和数额不统一。如广西某系统参加保险缴费的费率达七种，工伤保险缴费费率0.6％～2％不等，有的按照每人每年15元来缴费。
四、工伤保险制度和因公负伤制度的比较
（一）从政策和制度上看，工伤保险制度法律层次高、覆盖人群广、体系较完善
一是从法律层次看，工伤保险制度其主要依据是《社会保险法》、《工伤保险条例》及自治区颁发的工伤保险条例实施办法。《工伤保险条例》为工伤保险的专门法规，而国家机关及参照公务员法管理的事业单位没有制定工（公）伤专门的法规，仅靠部门的规章和规范性文件作为政策依据。二是从覆盖范围看，《工伤保险条例》覆盖的人群为我国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户等，而国家机关事业单位人员公伤优待抚恤制度实施的对象为国家机关及参照公务员法管理的事业单位及其工作人员。三是从体系看，《工伤保险条例》在工伤保险基金、工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险待遇和监督管理等方面均有严格而明确的规定，而机关事业单位人员公伤优待抚恤制度则较为单一。四是从资金来源上看，《工伤保险条例》明确规定由用人单位缴纳工伤保险费，职工个人不须缴纳工伤保险费，而机关事业单位及其人员是否缴费及资金来源上均没有规定。工伤认定和劳动能力鉴定及其法律救济途径《工伤保险条例》均有明确规定，而机关事业单位人员公伤优待抚恤制度则没有具体明确的规定。
（二）从待遇项目上看，工伤保险待遇项目较为完整规范，机关事业单位人员公伤优待抚恤制度在部分项目上待遇较高 《工伤保险条例》有工伤治疗医药费及其住院期间待遇、按月领取的伤残津贴（相当于工资性质）、配置辅助性器具费用、护理费，医疗补助金和就业补助金、供养亲属补助金等待遇，《伤残抚恤管理办法》没有这方面的规定；《工伤保险条例》规定的一次性伤残补助金、工亡待遇，《伤残抚恤管理办法》也有类似的规定，且待遇比《工伤保险条例》规定的要高。由于公务员和企业职工因适用不同的因工（公）伤残法律法规，从而在享受工伤待遇方面存在着较大差别。
（三）从实践效果来看，工伤认定、劳动能力鉴定的程序不一，工伤待遇的项目和水平不一，既不规范，也容易引发攀比和矛盾
一是从工伤认定、劳动能力鉴定看，《工伤保险条例》对工伤认定的规定较为规范和完善，从工伤认定申请、行政部门作出认定决定到当事人不服进行行政复议和行政诉讼都有明确的规定，劳动能力鉴定根据在工伤认定后才能进行。《伤残抚恤管理办法》则规定提交致残经过和医疗终结后的诊断证明即可进行残疾等级评定。二是从待遇看，《工伤保险条例》规定的项目和待遇明确具体，并规定可以从基金中支付，而《伤残抚恤管理办法》在规定上不明确。因此在实际操作中，广西各地机关单位工作人员的工（公）伤待遇水平不一，既不规范，也容易引发攀比和矛盾。以因工死亡的待遇为例，由于区域不同，支付渠道、支付金额大大不同。2006年，广西某系统机关单位同年有三名工作人员因工死亡，因工作单位分属不同的市县，出现了三种工亡待遇结果。G市的工作人员，一次性工亡抚恤金为10万元（由本系统支付）。G市某城区的工作人员，一次性工亡抚恤金5万元（由城区政法委系统支付）。另一名在H县的工作人员，一次性工亡抚恤金为本人生前40个月工资（由县民政局支付）。
（四）从新政策看，上述两种制度应予以规范
2012年广西转发《国家民政部、财政部、人社部关于国家机关因公牺牲工作人员抚恤待遇的通知》，其主要内容为因公牺牲的国家机关公务员一次性工亡抚恤金标准为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍加本人生前40个月基本工资。在因工（公）死亡的待遇上，工伤保险和机关事业单位人员公伤优待抚恤制度又拉大了差距。
（五）从统计数据看，企业伤亡率高于机关事业单位
这次统计显示，2005—2009年广西机关事业单位因工（公）伤亡人数共计1732人，工伤率约为14人/万人，而同期广西企业工伤率约为46人/万人。从统计数据看，企业工伤率远远高于机关事业单位，因此，机关事业单位缴费费率应该低于企业缴费费率。
五、广西机关事业单位工伤保险制度发展的现状
（一）参照《工伤保险条例》的制度
1．桂林市将所有机关事业单位的全部职工纳入工伤保险模式。2001年桂林市出台了《桂林市机关事业单位职工工伤保险暂行办法》，规定机关事业单位职工必须参加工伤保险，机关事业单位职工工伤后，经认定工伤，鉴定工伤伤残等级后不仅可以在工伤保险基金中报销全额工伤医疗费用，还可以按规定领取一次性伤残抚恤金和享受康复治疗等待遇。
2．北海市将政法系统干警纳入工伤保险管理模式。2008 年，北海市将政法干警纳入工伤保险统筹管理，解除政法干警后顾之忧，加大对政法干警因公致残（伤亡）的保障力度，北海市将风险程度较高的政法系统干警纳入工伤保险管理，在广西和全国率先探索建立政法干警工伤保险制度，但此制度因种种原因只执行了一年。
3．中区直驻邕国家机关、参照国家公务员法管理事业单位工作人员参加工伤保险的工作思路。从2009年起，广西开始酝酿推进自治区本级机关事业单位参加工伤保险，2010年自治区人力资源和社会保障厅与自治区政法系统五家单位以及教科文卫等单位主管部门，调研广西机关公务员和事业单位工作人员因公伤亡的现状和存在问题。草拟了《中区直驻邕国家机关、参照国家公务员法管理事业单位工作人员因公负伤有关问题的通知》，按照《社会保险法》和新修订的《工伤保险条例》的规定对自治区本级机关事业单位参加工伤保险进行了探索。主要思路是：①中区直驻邕国家机关、参照国家公务员法管理的事业单位（以下称用人单位）应当参照《工伤保险条例》和按本通知的规定参加自治区本级工伤保险，为本单位全部工作人员缴纳工伤保险费，工作人员个人不缴费。②用人单位缴费基数为本单位工作人员工资总额，缴费费率为0.5％。自治区财政拨款的用人单位所需缴纳的工伤保险费列入自治区财政当年预算，从自治区直属驻邕单位国家公务员医疗补助费中直接划入自治区本级工伤保险基金。③用人单位工作人员因公负伤的确认、劳动能力鉴定、待遇标准等参照《工伤保险条例》（2010年修订）、《广西壮族自治区实施〈工伤保险条例〉办法》（自治区人民政府令2006年第18号）有关规定执行。④工作人员伤残等级达到1～4级的，其工资由用人单位按原渠道发放（应发工资额低于工伤津贴标准的，差额部分由工伤保险基金补足）。5～10级的，其工伤保险待遇由工伤保险经办机构按《工伤保险条例》的有关规定予以支付。⑤因第三人的原因造成工伤的，工伤的工作人员应当先请求第三人承担民事赔偿责任，第三人承担的民事赔偿标准低于工伤保险待遇标准的，由工伤保险基金补足差额。
（二）公伤优待抚恤制度
广西国家机关事业单位人员公伤优待抚恤制度主要是由民政部门实施。国家机关和参公事业单位工作人员因公负伤的伤残评定，依据2004年国务院、中央军事委员会《军人抚恤优待条例》（国务院中央军事委员会令第413号）、2004年民政部、劳动和社会保障部、卫生部和总后勤部《关于印发〈军人残疾等级评定标准〉（试行）的通知》和2007年民政部颁布的《伤残抚恤管理办法》。民政部门对国家机关和参公事业单位工作人员的因公负伤的确认，主要是由单位申请并经主管部门审核后，报民政部门予以确认并发放相关待遇。国家机关公务员和参公事业单位有伤残等级的工作人员可以按月领取补助伤残补助金。即按评残标准的1～10级，每年分别补助28690～3190元不等的残疾抚恤金。
六、广西国家机关和事业单位工（公）伤保险存在的问题 一是政策法规滞后，各地做法不一。由于目前国家和自治区没有统一的国家机关和事业单位工（公）伤保险相关政策，广西部分市自行制定的国家机关和事业单位工（公）伤保险政策，由于是多年前制定的，政策上明显滞后。
二是工（公）伤待遇不能得到较好保障。国家机关工作人员发生工（公）伤后，由于没有纳入工伤保险的覆盖范围，致使其工（公）伤保险待遇，特别是工伤医疗费、辅助性器具和康复等费用没有支付渠道，待遇保障较差。
三是国家机关及事业单位工伤人员其治疗期间所有费用均由单位或个人垫支，加重了用人单位和职工的负担。广西部分市县规定，国家机关和事业单位工伤人员住院治疗期间产生的所有费用，由单位或个人先垫支，治疗终结后，再到相关部门报销上述医疗费用。有些人员受伤治疗费要垫支几万元甚至几十万元，时间有的要1—2年，给单位和个人都造成很大的经济压力。
七、推进广西国家机关和事业单位参加工伤保险的思路和对策
（一）准确把握好机关事业单位参加工伤保险制度的原则
根据《社会保险法》、《工伤保险条例》的规定，应注意以下几个原则：一是保障水平跟我们经济发展水平相适应的原则。二是倡导社会主义道德风尚的原则。三是切实维护和保障职工医疗救治、劳动能力鉴定、工伤待遇的基本权益的原则。四是权利与义务相对应的原则。五是实行无责任补偿原则。六是新老政策如何平稳过渡的原则。
（二）推进机关事业单位参加工伤保险需要明确的问题
一要明确机关事业单位职工工伤认定、劳动能力鉴定、待遇支付的管理主体。必须要明确工伤认定、劳动能力鉴定、待遇支付等各环节的管理主体是人社部门还是民政部门。二要明确工伤认定的范围。按照《社会保险法》和《工伤保险条例》的规定来明确机关事业单位认定工伤、视同工伤的范围（这个范围不能与企业的认定范围相差过大）。三要明确伤残等级的标准。原来机关事业单位伤残人员是按《军人抚恤条例》和《伤残等级管理办法》规定的伤残标准执行的，当他们纳入工伤保险制度后，必须按照工伤保险的《劳动能力鉴定标准》来执行。四要明确具体待遇的标准。国家机关和参公事业单位工伤人员的医疗待遇、伤残待遇、配置辅助性器具等待遇要明确（要与工伤保险待遇衔接）。五要明确经费的渠道。机关事业单位纳入工伤保险后，单位缴费的费用从何来，工伤保险基金如何支付待遇等应予以明确。六要明确法律救济的渠道。当机关事业单位职工的工伤问题出现争议的时候，需在制度中明确是否进行行政复议和行政诉讼。
（三）推进机关事业单位参加工伤保险制度需要把握的主要环节
一是参保缴费环节：机关事业单位如何为全体职工缴纳工伤保险费、财政部门如何列入财政预算来保证明确资金来源、费率的确定等。二是工伤认定环节：如何规范工伤认定申请的时间、范围和程序等环节。三是劳动能力鉴定环节：这是工伤保险职工享受工伤保险待遇的必要条件，要明确鉴定机构，以及明确鉴定的方法和标准。四是待遇的支付和享受环节：工伤保险待遇包括医疗待遇、伤残待遇、工亡待遇。五是监督管理环节，包括预结算监督、财务管理等。六是责任追究环节。
（四）整合推进广西国家机关和事业单位参加工伤保险的措施
一是尽快制定出台统一的国家机关和参公事业单位参加工伤保险的相关政策。根据《中华人民共和国公务员法》第七十七条规定：“国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇。公务员因公牺牲、因公死亡或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待。”在社会各行业领域工作的人们，均属于社会主义劳动者，在民主、权利、义务方面应当是统一地位，因此要尽快建立统一适用的工伤保险制度体系，让国家机关事业单位的工作人员与企业劳动者一样享受工伤保险中的同等权益。二是要尽快做好衔接工作，确保平稳过渡。建议两种制度待遇的衔接采取就高不就低，实行不双重享受和支付待遇的原则较为合理。这样不违背现行工伤保险制度和机关事业单位人员公伤优待抚恤制度，减少和平衡了两种制度之间的矛盾，同时也最大限度维护了工伤人员的合法权益。确保工伤保险和民政抚恤两种制度的平稳过渡。三要明确工伤保险经费渠道。明确参加工伤保险的经费渠道，国家机关、参公事业单位，其应缴工伤保险费由同级财政负责解决。国家机关、参公事业单位在编制年度经费预算时充分考虑社会保险费的纳入。四是要解决好经费来源。对于自治区本级机关事业单位人员参加工伤保险的办法，可以对照原自治区劳动和社会保障厅、财政厅《自治区直属驻邕单位国家公务员医疗补助暂行规定》（桂劳社发〔2002〕28号）的有关规定，将中区直驻邕国家机关、参照公务员法管理的事业单位所需缴纳的工伤保险费列入自治区财政当年预算，从自治区直属驻邕单位国家公务员医疗补助费中按0.5％的费率划入自治区本级工伤保险经办机构。四是妥善解决国家机关和事业单位参加工伤保险前的受伤人员工伤待遇问题。国家机关和事业单位的原工伤人员，其待遇不一，形成了机关和事业单位的“老工伤”问题。将来在制订和完善国家机关和参公事业单位参加工伤保险政策过程中，要考虑把这部分人群纳入工伤保险范围。
（课题组成员：蒋明红、雷震、陈堃、程挺干、金于华、唐红、吴嗣明）