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在城市化进程中，农村土地使用权流转中失地农民利益的保障问题一直是一个急需解决的紧迫问题。政府作为交易方参与其中，先由政府把土地从农民手中征过来，然后作为土地的出卖方，卖给土地下一个使用者。在这一个过程之中，很容易出现所谓的“利益输送”，使实际的土地拥有者得不到应有的补偿。在快速的工业化与城市化进程中，他们的利益受损，又无法保护自己。本课题组在实际中对呼和浩特市、鄂尔多斯市、乌兰察布市的调查研究中发现，虽然农民失地的表现形式各不相同(在呼和浩特市由于城中村的改造以及房价上涨等因素农民主要是被迫转让土地使用权，在鄂尔多斯市由于地下资源的开采所带来的巨大经济收益使广大农民积极主动转让土地使用权，在乌兰察布市由于农村土地普遍贫瘠，旱地多水地少，农民在土地上的投入产出比不理想等问题广大农民转让土地使用权主要是出于无奈)，但是由于政府作为交易方参与到农村土地使用权流转中，土地的实际拥有者并能够获得合理的最大化补偿，失地农民的利益保障问题仍然是内蒙古城市化进程中农村土地使用权流转所面临的主要问题。
在2005年4月24日清华大学中国与世界经济研究中心举办的土地政策与宏观调控圆桌讨论会上，国务院发展研究中心研究员刘守英表达了这样一种观点：“地方政府热衷于搞城市化的动机在于增加税收和获得出让土地的收益。”“城市化”的进程在“经营城市”的理念之下走向了政府“以地生财”，房价一路上涨的路上。政府通过城中村改造不断使农村土地流转到城市，不仅为地产市场创造了一个绝对的供小于求的形势，而且吸引了众多的土地开发商。同时由于地方政府对土地市场的绝对垄断，呼和浩特市在2004年底把土地收储中心调整为政府直属机构，开始了“最大宗国有资产”的经营。市政府为此还专门从北京引进一家专业公司作为土地运营顾问，进行土地价值评估拍卖和招商活动。相对于补偿低微的被征地农民来说，政府无疑成了最大的赢家。2007年1—3季度全区土地资产总收益70.02亿元，其中出让收益占总收益的97.07％，招拍挂出让收益占出让总收益的79.55％。土地资产总收益比去年同期增长48.88％。1—3季度中西部7盟市建设用地供应量占全区总量的53.69％，其中鄂尔多斯市、呼和浩特市供应量名列前茅。据呼和浩特市低价动态监测结果显示：2007年三季度监测点综合平均地价(826.52元/平方米)比去年同期上涨2.89％，商业平均地价(1370.21元，平方米)比去年同期上涨2.97％，居住平均地价(707.09元，平方米)比去年同期上涨2.69％，工业平均地价(411.65元/平方米)比去年同期上涨2.01％；二季度监测点商业平均地价指数(1.30)显著高于去年同期(0.60)，二季度监测点工业平均地价指数(0.65)高于去年同期(0.55)，二季度监测点居住平均地价指数(0.84)略高于去年同期(0.81)。据《内蒙古自治区征地统一年产值标准和征地区片综合地价成果报告》(2006年12月)反映，呼和浩特市、鄂尔多斯市、乌兰察布市三市的征地补偿平均标准分别为：6595.02元每亩，3467.04元每亩，4672.00元每亩。《中华人民共和国土地管理法》第47条规定，国家征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿，然而这并不体现土地的真实价值。所谓“土地补偿费”是按土地在被征用前3年的平均农业产值计算的。然而土地在变为建设用地或者工业用地后。地价无限上涨，此间的差价并没有反馈到被征者及农民身上，农民不能从中受益。更重要的是，政府垄断了建设用地市场，如呼和浩特市的土地收购储备拍卖中心划归市政府直属，由主管副市长任主任。征地及出让权只有政府拥有，农民是不可以用土地吸引外来投资搞工商业开发的。
一、完善保护失地农民权益的政策
土地是农民的唯一的、稳定的生存来源，农民在失去土地以后也就失去了保障，失去了农民的身份，但他们并没有获得市民的待遇。因此，建立和完善失地农民的社会保障体系至关重要。在现实中，针对失地农民的土地补偿安置费和土地转用后的增值收益应该构成失地农民社会保障费用的主要来源。另一方面。对于一次性的征地补偿费用，也应该提高补偿标准，同时配合以规范村务公开、财务公开制度以及严格的监督管理机制，防止村管理人员对土地补偿费用的占用。挪用。此外，积极引导和拓宽失地农民就业渠道是完善和保护失地农民权益的关键所在。政府应该破除城乡就业二元体制。实现城乡统一就业。另外可以建立培训农民就业技能的组织，使其能够适应社会发展、经济发展的需要：建立专门针对失地农民就业的信息服务中心，为他们了解社会、市场的需求尽快找到岗位就业提供途径。还可以通过扶持农民专业合作组织的发展，来保护农民利益。农民专业合作组织是提高农民谈判能力和降低交易费用的重要载体。在城市化的进程中，农民面临着市场经济运行中的诸多挑战，要大力扶持农民专业合作组织发展，通过土地这个纽带，将农民组织起来，发挥农民的主人翁作用，激发他们的首创精神，走市场化运作、专业化生产、规模化经营之路。
二、弱化政府在土地使用权流转中的绝对权力
土地使用权流转、土地征用不是政府的单方面行为，而是转让方与接收方、征地一方和被征地一方共同参与的过程。这样既可以保证农民在转让土地过程中积极参与进来，及时了解转让过程中来自各方的信息，从而更好地保护自身权益不被侵害。在现实的调研中发现，政府，尤其是地方政府在农村土地使用权流转过程中起着绝对性的作用。农村土地使用权流转过程中政府并不是二个协调组织，而是作为土地买方和卖方的直接参与者，并且从中获得高额的利润，农村土地的使用者——农民并不能够真正参与其中，使其不能够同转让土地使用权的接收方处于平等地位，导致农民在土地使用权流转中的利益所得相对于土地真实的市场价值落差很大的不合理的补偿费用，并没有体现出土地随着社会发展其自身价值的变化过程。而且他们转让土地的使用权多数也并非出于自愿，更多的是政府的一种强制行为，尤其是在政府以并不明确的“公共利益”，为前提之下对农村集体土地的强制性征用。政府在农村土地使用权流转中的绝对权力不仅导致农民利益的丧失，农村土地使用权流转的不合理，同时也容易导致政府的权力寻租，权力腐败等现象。因此，应该弱化政府在农村土地使用权流转过程中的绝对权力。给予农民自主处置土地的权力。在农村土地使用权流转中拥有土地使用权的农民可以直接和工业化或城市化过程中的需求土地的企业或房地产商直接按照市场规则交易，政府只管土地法规的制定和执行，不作为一个土地买方和卖方的直接参与者。在面临着多数农民利益的土地流转问题时，应该实行民主表决的方式进行，只有通过确定数额(如2/3或者3/4)多数通过的原则之 下才能够进行征用或买卖，这样可以避免出现当地政府说了算、领导说了算甚至村主任说了算的危害农民利益的事件发生。
三、加大对土地违法事件的监督、惩处力度
从2006年11月起，监察部、国土资源部先后组成督查组开展了5轮督查活动，对全国21个省市区及所属44地市开展专项督查。截至2007年初，各地共自办案件22395件。涉及土地32872.84公顷：已查结13059件，涉及土地：17500.70公顷；给予党纪处分927人、政纪处分561人，其中，地(厅)级干部2人、县(处)级干部105人：移送司法机关处理879人，给予刑事处罚168人。2007年12月10日，内蒙古自治区党委宣传部、内蒙古自治区国土资源厅召开新闻发布会，会上通报全区土地违法违规案件的进展及查处的5起土地违法案。截至2007年12月，全区共立案查处3类土地违法违规案件253件，面积为61229.6195亩，分别占总土地违法违规用地总件数和面积的80.32％和25.57％。全区已结案：130件，面积为14262.30亩，分别占3类土地违法违规立案件数和面积的51.38％和23.29％。全区共拆除非法构筑物2件。面积为9435平方米(属未批先建)：没收构筑物2件，面积为326平方米(属“以租代征”)；收回土地3件，面积为91.99亩(其中：“以租代征”2件，面积为52.62亩：未批先用1件，面积为39.37亩)；收缴罚没款1175.51万元(其中：“以租代征”148.70万元：未批先用1454.60万元)。退回耕地面积为25860.56亩(其中：“以租代征”366.93亩：未批先用25493.63亩)。对土地违法违规给予责任人纪律处分及刑事处罚移送的共计45人(其中：按党纪政纪处分25人：刑事处罚移送20人)。全区未立案查处的62件，面积为178180.60亩，分别占土地违法违规用地总件数和面积的19.68％和74.41％。
在治理整顿土地市场的大环境下，当前土地违法现象严重，部分地方政府成为违法用地的主角，凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及到政府。国土资源执法监察局局长张新宝曾在接受记者采访时说，在土地违法现象中，地方政府违法问题突出，表现在：一是政府违法带有普遍性。二是政府违法带有发展地方经济的色彩。三是以侵犯农民利益为特征。低标准土地补偿和拖欠征地补偿费现象比较普遍。因此，针对土地违法事件，尤其是地方政府作为土地违法事件主体的一定要采取有力的惩处措施，严格实行问责制，加大责任追究的力度。坚决避免为单纯追求经济发展而牺牲土地资源，单纯追求政府或领导者个人利益而牺牲农民利益的行为。切断地方利益与土地出让金之间的联系：针对目前开发商囤地的问题，坚决贯彻执行招标挂牌出让土地使用权，一年不开工收取闲置费，两年不开工无偿收回。在加大土地违法惩处力度的同时，更应该加大执法调研力度，深入基层、深入农村，发现问题要及时从严查处；加大政策宣传力度，公开举报电话号码，接受人民群众监督，切实有效加大对土地违法事件的监督、惩处力度，提高土地违法的成本。
失地农民的利益能不能维护好，不仅影响着内蒙古农村土地使用权的流转，影响着内蒙古自治区的城市化建设，同时也影响着民主法制、公平正义、安定有序、团结友爱、人与自然和谐相处的和谐社会的实现。因此，在内蒙古城市化进程中，在农村土地使用权流转中对于失地农民的利益保障有着重要的意义。
(作者单位：内蒙古大学公共管理学院)
在2005年4月24日清华大学中国与世界经济研究中心举办的土地政策与宏观调控圆桌讨论会上，国务院发展研究中心研究员刘守英表达了这样一种观点：“地方政府热衷于搞城市化的动机在于增加税收和获得出让土地的收益。”“城市化”的进程在“经营城市”的理念之下走向了政府“以地生财”，房价一路上涨的路上。政府通过城中村改造不断使农村土地流转到城市，不仅为地产市场创造了一个绝对的供小于求的形势，而且吸引了众多的土地开发商。同时由于地方政府对土地市场的绝对垄断，呼和浩特市在2004年底把土地收储中心调整为政府直属机构，开始了“最大宗国有资产”的经营。市政府为此还专门从北京引进一家专业公司作为土地运营顾问，进行土地价值评估拍卖和招商活动。相对于补偿低微的被征地农民来说，政府无疑成了最大的赢家。2007年1—3季度全区土地资产总收益70.02亿元，其中出让收益占总收益的97.07％，招拍挂出让收益占出让总收益的79.55％。土地资产总收益比去年同期增长48.88％。1—3季度中西部7盟市建设用地供应量占全区总量的53.69％，其中鄂尔多斯市、呼和浩特市供应量名列前茅。据呼和浩特市低价动态监测结果显示：2007年三季度监测点综合平均地价(826.52元/平方米)比去年同期上涨2.89％，商业平均地价(1370.21元，平方米)比去年同期上涨2.97％，居住平均地价(707.09元，平方米)比去年同期上涨2.69％，工业平均地价(411.65元/平方米)比去年同期上涨2.01％；二季度监测点商业平均地价指数(1.30)显著高于去年同期(0.60)，二季度监测点工业平均地价指数(0.65)高于去年同期(0.55)，二季度监测点居住平均地价指数(0.84)略高于去年同期(0.81)。据《内蒙古自治区征地统一年产值标准和征地区片综合地价成果报告》(2006年12月)反映，呼和浩特市、鄂尔多斯市、乌兰察布市三市的征地补偿平均标准分别为：6595.02元每亩，3467.04元每亩，4672.00元每亩。《中华人民共和国土地管理法》第47条规定，国家征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿，然而这并不体现土地的真实价值。所谓“土地补偿费”是按土地在被征用前3年的平均农业产值计算的。然而土地在变为建设用地或者工业用地后。地价无限上涨，此间的差价并没有反馈到被征者及农民身上，农民不能从中受益。更重要的是，政府垄断了建设用地市场，如呼和浩特市的土地收购储备拍卖中心划归市政府直属，由主管副市长任主任。征地及出让权只有政府拥有，农民是不可以用土地吸引外来投资搞工商业开发的。
一、完善保护失地农民权益的政策
土地是农民的唯一的、稳定的生存来源，农民在失去土地以后也就失去了保障，失去了农民的身份，但他们并没有获得市民的待遇。因此，建立和完善失地农民的社会保障体系至关重要。在现实中，针对失地农民的土地补偿安置费和土地转用后的增值收益应该构成失地农民社会保障费用的主要来源。另一方面。对于一次性的征地补偿费用，也应该提高补偿标准，同时配合以规范村务公开、财务公开制度以及严格的监督管理机制，防止村管理人员对土地补偿费用的占用。挪用。此外，积极引导和拓宽失地农民就业渠道是完善和保护失地农民权益的关键所在。政府应该破除城乡就业二元体制。实现城乡统一就业。另外可以建立培训农民就业技能的组织，使其能够适应社会发展、经济发展的需要：建立专门针对失地农民就业的信息服务中心，为他们了解社会、市场的需求尽快找到岗位就业提供途径。还可以通过扶持农民专业合作组织的发展，来保护农民利益。农民专业合作组织是提高农民谈判能力和降低交易费用的重要载体。在城市化的进程中，农民面临着市场经济运行中的诸多挑战，要大力扶持农民专业合作组织发展，通过土地这个纽带，将农民组织起来，发挥农民的主人翁作用，激发他们的首创精神，走市场化运作、专业化生产、规模化经营之路。
二、弱化政府在土地使用权流转中的绝对权力
土地使用权流转、土地征用不是政府的单方面行为，而是转让方与接收方、征地一方和被征地一方共同参与的过程。这样既可以保证农民在转让土地过程中积极参与进来，及时了解转让过程中来自各方的信息，从而更好地保护自身权益不被侵害。在现实的调研中发现，政府，尤其是地方政府在农村土地使用权流转过程中起着绝对性的作用。农村土地使用权流转过程中政府并不是二个协调组织，而是作为土地买方和卖方的直接参与者，并且从中获得高额的利润，农村土地的使用者——农民并不能够真正参与其中，使其不能够同转让土地使用权的接收方处于平等地位，导致农民在土地使用权流转中的利益所得相对于土地真实的市场价值落差很大的不合理的补偿费用，并没有体现出土地随着社会发展其自身价值的变化过程。而且他们转让土地的使用权多数也并非出于自愿，更多的是政府的一种强制行为，尤其是在政府以并不明确的“公共利益”，为前提之下对农村集体土地的强制性征用。政府在农村土地使用权流转中的绝对权力不仅导致农民利益的丧失，农村土地使用权流转的不合理，同时也容易导致政府的权力寻租，权力腐败等现象。因此，应该弱化政府在农村土地使用权流转过程中的绝对权力。给予农民自主处置土地的权力。在农村土地使用权流转中拥有土地使用权的农民可以直接和工业化或城市化过程中的需求土地的企业或房地产商直接按照市场规则交易，政府只管土地法规的制定和执行，不作为一个土地买方和卖方的直接参与者。在面临着多数农民利益的土地流转问题时，应该实行民主表决的方式进行，只有通过确定数额(如2/3或者3/4)多数通过的原则之 下才能够进行征用或买卖，这样可以避免出现当地政府说了算、领导说了算甚至村主任说了算的危害农民利益的事件发生。
三、加大对土地违法事件的监督、惩处力度
从2006年11月起，监察部、国土资源部先后组成督查组开展了5轮督查活动，对全国21个省市区及所属44地市开展专项督查。截至2007年初，各地共自办案件22395件。涉及土地32872.84公顷：已查结13059件，涉及土地：17500.70公顷；给予党纪处分927人、政纪处分561人，其中，地(厅)级干部2人、县(处)级干部105人：移送司法机关处理879人，给予刑事处罚168人。2007年12月10日，内蒙古自治区党委宣传部、内蒙古自治区国土资源厅召开新闻发布会，会上通报全区土地违法违规案件的进展及查处的5起土地违法案。截至2007年12月，全区共立案查处3类土地违法违规案件253件，面积为61229.6195亩，分别占总土地违法违规用地总件数和面积的80.32％和25.57％。全区已结案：130件，面积为14262.30亩，分别占3类土地违法违规立案件数和面积的51.38％和23.29％。全区共拆除非法构筑物2件。面积为9435平方米(属未批先建)：没收构筑物2件，面积为326平方米(属“以租代征”)；收回土地3件，面积为91.99亩(其中：“以租代征”2件，面积为52.62亩：未批先用1件，面积为39.37亩)；收缴罚没款1175.51万元(其中：“以租代征”148.70万元：未批先用1454.60万元)。退回耕地面积为25860.56亩(其中：“以租代征”366.93亩：未批先用25493.63亩)。对土地违法违规给予责任人纪律处分及刑事处罚移送的共计45人(其中：按党纪政纪处分25人：刑事处罚移送20人)。全区未立案查处的62件，面积为178180.60亩，分别占土地违法违规用地总件数和面积的19.68％和74.41％。
在治理整顿土地市场的大环境下，当前土地违法现象严重，部分地方政府成为违法用地的主角，凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及到政府。国土资源执法监察局局长张新宝曾在接受记者采访时说，在土地违法现象中，地方政府违法问题突出，表现在：一是政府违法带有普遍性。二是政府违法带有发展地方经济的色彩。三是以侵犯农民利益为特征。低标准土地补偿和拖欠征地补偿费现象比较普遍。因此，针对土地违法事件，尤其是地方政府作为土地违法事件主体的一定要采取有力的惩处措施，严格实行问责制，加大责任追究的力度。坚决避免为单纯追求经济发展而牺牲土地资源，单纯追求政府或领导者个人利益而牺牲农民利益的行为。切断地方利益与土地出让金之间的联系：针对目前开发商囤地的问题，坚决贯彻执行招标挂牌出让土地使用权，一年不开工收取闲置费，两年不开工无偿收回。在加大土地违法惩处力度的同时，更应该加大执法调研力度，深入基层、深入农村，发现问题要及时从严查处；加大政策宣传力度，公开举报电话号码，接受人民群众监督，切实有效加大对土地违法事件的监督、惩处力度，提高土地违法的成本。
失地农民的利益能不能维护好，不仅影响着内蒙古农村土地使用权的流转，影响着内蒙古自治区的城市化建设，同时也影响着民主法制、公平正义、安定有序、团结友爱、人与自然和谐相处的和谐社会的实现。因此，在内蒙古城市化进程中，在农村土地使用权流转中对于失地农民的利益保障有着重要的意义。
(作者单位：内蒙古大学公共管理学院)