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摘要：连云港市作为江苏省共有产权住房制度试点城市，自2013年出台《市區共有产权式经济适用住房制度创新试点管理办法》，开始对经济适用住房、两限房等配售型保障房施行共有产权模式。结合连云港市共有产权住房的基本情况和主要特点，提出完善连云港市共有产权住房制度的思考与建议。
关键词：共有产权;连云港;住房保障
中图分类号：F293 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2021）10-0040-43 收稿日期：2021-08-20
共有产权住房是租购并举住房保障体系建设的重要内容。今年6月国办印发《关于加快保障性租赁住房的意见》，将共有产权住房与公租房、保障性租赁住房一起纳入国家层面住房保障体系顶层设计。
连云港市作为江苏省共有产权住房制度试点城市，自2013年出台《市区共有产权式经济适用住房制度创新试点管理办法》，开始对经济适用住房、两限房等配售型保障房施行共有产权模式，近年来已组织9个批次分配3300余套共有产权住房。通过积极的实践探索，有力地保障了安居，也初步形成了具有地方特色的共有产权住房模式。
1 连云港市共有产权住房的基本情况和主要特点
连云港市共有产权住房的基本运作模式是政府主导、集中建设，土地实行行政划拨。政府将土地、税费方面的优惠折算成量化的产权，由专业机构连云港市住房保障中心代持，通过产权共有帮助购房人先行实现购房。未来购房人条件改善后通过二次购买，实现政府投入的回收。
1.1 房源建设供应
连云港市保障房市级开发建设主体有两家，市住建局直属事业单位市住房保障中心和市属国有企业市保障房投资建设有限公司。近年相继开发茗馨、茗昇、永安、茗怡等4个保障房小区，已建成共有产权住房4200余套。
1.2 审核与分配
共有产权住房申请对象为本市城镇户籍中低收入住房困难家庭。申请准入条件由收入、住房等方面构成，经多次放宽目前的住房标准是家庭人均住房面积15平方米以下，收入标准是家庭人均年可支配收入3.4万元以下。
近年来共有产权住房实行“常态化申请、批次审核、集中分配”的审核分配模式：街道办窗口常年受理申请，通过街道初审、区级复审、市级核准的“三级审核”机制，以月为周期批次公布准入名单，全市每年安排一次集中分配。随着政务信息化的推进，目前已形成住房、民政、社保、工商、税务、公安等多部门联动的信息比对机制，审核工作的效率和准确性显著提高。
1.3 定价与共有产权比例
与很多城市不同，连云港市共有产权住房的销售基准价不是最终价格。房价要素包括销售基准价与共有产权比例两项，均按照成本核定。（1）销售基准价。按照《江苏省经济适用住房价格管理实施办法》规定，由市价格主管部门根据项目开发建设成本来核定。事业单位开发的不计利润，企业开发的可计3%利润。共有产权两限房给予适当利润;（2）共有产权比例。即个人出资额与政府出资额的比例，每个项目的比例由市住房、国土等部门核算后公布，通常为7：3或8：2。个人出资额即销售基准价;政府出资额=免收的土地出让金+免收的税收和行政事业性收费。以共有产权比例7：3的房源为例，该房源实际价格=销售基准价/70%。购房时购房人按照销售基准价支付购房款，登记总面积70%的产权，另30%由市住房保障中心登记代持共有。
1.4 后续管理
后续监管环节，连云港市规定购房满5年可申请变更完全产权，按销售基准价购买，购房人即取得该房屋的全部产权;变更完全产权后房屋可自由上市交易;如满5年不购买政府产权而继续使用，需按市场价格支付租金;以后申请购买政府产权，则需按照届时的市场价格购买。
总体来说，连云港市共有产权住房特点显著，受到申购家庭的欢迎。一是房源供应足。2013年以来保持持续供应，每年申请分配不中断，已有3300余户家庭通过共有产权住房实现安居。二是区域位置好。市区共有产权住房分布在茗昇花园、永安新村、茗馨花园等小区，距离市中心或区中心较近，交通便捷，生活配套便民。三是价格优惠大。“双成本”定价模式使得连云港市共有产权住房的价格十分优惠，即使加上购买政府产权份额后的总价，往往大致相当于同地段商品房价格的60%～70%。以2020年永安新村共有产权两限房为例，基准价4830元/平方米，共有产权占比71%，完全产权价格相当于6803元/平方米，而目前该地段周边商品房价格接近11000元/平方米。
2 需要研究改进的问题
随着国家政策、城市发展、实践工作的形势变化和推进，连云港市共有产权住房也面临一些问题，需要加以研究改进。
一是名称多样，不利于规范统一管理。存在共有产权经济房和共有产权两限房，两者本质属性相似。两限房属于地方性保障产品，经济适用住房有政策体系但已逐步走入历史。实践中出现同一小区房源因名称不同而价格不同等现象，不利于统一管理。
二是房源供应模式单一，存在中断的可能性。目前集中建设供应模式下，由市住房保障中心和市房投集团集中建设的房源已经剩余有限，预计最多到明年将面临房源短缺，亟需增量持续的房源供应。
三是定价机制不利于可持续发展。目前连云港市实行的开发建设投入和政府投入“双成本”定价模式虽然惠民，但是造成共有产权住房与周边商品房价差偏大，一方面政府资源投入大，开发主体没有利润空间缺乏动力，稍微管理不到位还容易造成亏损;另一方面容易吸引一些原本非必要的家庭通过申请共有产权住房牟利。综合考量，目前的定价机制不利于可持续发展。
四是退出管理尚需强化。退出包括柔性的变更完全产权退出和刚性的上市交易退出。连云港市目前对两个环节实行合并化管理，对购房人申请变更完全产权进行审核监管，之后购房人上市交易则不再监管。此模式给通过共有产权住房牟利留下空间，需要进行研究改进。 3 完善连云港市共有产权住房制度的思考与建议
随着国家对住房保障工作新要求的提出，共有产权住房制度将持续深化发展。当前连云港市正在编制《连云港市“十四五”城镇住房事业发展规划》，新一轮住房保障工作中，共有产权住房需要在试点实践的基础上总结经验，按照“延续特色、问题导向、适应发展”的原则，修订政策，探索实践，推进共有产权住房制度的不断完善，构建具有自身特色的共有产权保障产品。
3.1 加快形成房源持续供应机制
持续的房源供应是基础。除了目前两家市属单位集中建设外，连云港市迫切需要形成多主体参与、多渠道供给的房源供应机制。
一是研究配建模式供应共有产权住房。配建保障房在连云港市已经实施多年，2011年已出台《连云港市配建保障性住房管理办法》，主要政策是在土地出让招拍挂环节设定规划条件，竞拍房地产开发企业需按照项目计入容积率总建筑面积的3%比例配建保障房，建成后无偿移交政府。近年来连云港市已有34个项目实施配建，筹集3410套、17.2万平方米保障房，成为公共租赁住房的重要补充。
基于今后共有产权住房通过划拨土地、集中新建难度较大，建议研究配建模式供应。连云港市配建基本政策体系已经形成，只需适当提高目前3%的配建比例，增加专供共有产权房源，可操作性强。配套的制度设计有两种思路：一种是全产权移交型。房源全产权移交到政府后，政府可自由设计共有具体规则。一种是部分产权移交型。土拍时设置好政府产权比例规则，购房人向开发企业购买自持部分，政府产权部分后期向政府购买。两者相较，全产权移交型规则设计便利，管理相对简单，但是房源数量会受到限制;部分产权移交型对于购房人来说，因两次交易涉及两个出售方，规则相对复杂，其中的交易税费也需要厘清。优点是单套房源投入少，政府可筹集更多的房源用于保障。
二是推进建立市、区两级联动的房源供应机制。目前市区共有产权住房供应主要集中在市级，但是土地的供应收益权限已经下放至区，且分配的保障对象也均为各区所属。因此需要发挥区级政府的能动性，赋予区级政府房源建设目标任务，相关区级房源的审核分配、运行管理保留在区，加快形成市、区两级联动的房源供应机制。
3.2 扩大保障范围，加大新市民保障力度
住房保障的服务对象是各类需要住房的群体。随着国家级石化基地、中华药港、自贸区等金字招牌的落地，连云港市正在吸引更多的大学生、产业工人创业发展。住房保障政策需要以开放的姿态、大局的观念服务全市发展。共有产权住房需要从过去的以保障老市民为主，向“新老兼顾”过渡。新市民涵盖新就业大学生、新引进人才，周边郊区乡镇、县城的进城务工、农业转移人口，他们对住房的需求迫切，更需要政策性支持。相比公租房，共有产权住房更有归属感，更能帮助新市民扎根港城。
新市民的具体申购政策可以按照先紧后松的原则设置，除了住房、收入外，对工作年限、居住年限、家庭成员等方面也应设置合适的条件标准，防止政策不严谨带来的申请漏洞。
3.3 完善管理机制，构建具有特色的共有产权住房制度
一是统筹整合产品名称。将共有产权经济房、共有产权两限房整合为共有产权住房，便于统一管理。之前制度设计经济房和两限房，主要是为了区分供应保障低收入和中等偏下两个不同的收入群体。名称整合后，仍可通过调节不同价格的房源分别供应。
二是合理确定房屋价格。共有产权住房需要惠民，但应当把握合理的度。结合连云港市定价机制，建议按照“总价固定、比例可调”原则设计。对于不同收入群体通过不同产权比例调节初始购房价格，低收入者低比例，但是房屋总价一样。房屋总价可以按照略低于同地段、同类型商品住房的价格确定。个人认为，按照同地段商品住房的80%～85%为宜。这样既可让购房人享受到优惠房价，也可让建设单位有合理收益，有利于共有产权住房的良性循环。
三是科学划分登记产权比例。产权比例关系到购房的首付门槛，应按照“分档设置、收入挂钩”的原则，让购买能力较弱的群体得到更大的支持。建议设置8：2、6：4、4：6三个产权比例，对应不同的收入群体。在登记环节，目前的登记方法实际上适用于出让土地性质的房源。在土地划拨状态下政府产权部分即登记分割整套房屋的产权，应该说不够科学，建议在不动产证书备注栏载明即可。
四是区分完善退出机制。共有产权制度既要帮助购买能力不足人的解决住房，也要贯彻“房住不炒”，限制通过共有产权住房牟利，因此退出机制的设计尤为关键。
变更完全产权属于柔性退出，上市交易属于刚性退出，两者应当有区分政策。鼓励柔性退出：變更完全产权是购买政府的产权部分，购房人没有变化，这样的退出应予以鼓励。让有能力的家庭尽早购买，政府也可回收资金滚动用于新的住房保障。管控刚性退出：连云港市共有产权房与普通商品房较大的价差，一旦上市交易购房人会获得较大收益。为防止部分购房人通过共有产权住房牟利，对于上市交易应当加强管控。除了在准予上市交易时限延长外，还应适当追缴上市交易后的增值收益。
对于退出机制的建议方案：购买政府产权，购房满2年即可申请;产权共有期间，政府产权部分按公租房标准缴纳租金;上市交易，需购房满5年，且增值收益部分按照产权比例分割;购房5年内，仅可面向符合资格的购房人转让。
作者简介：徐胜才，连云港市住房保障中心。
关键词：共有产权;连云港;住房保障
中图分类号：F293 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2021）10-0040-43 收稿日期：2021-08-20
共有产权住房是租购并举住房保障体系建设的重要内容。今年6月国办印发《关于加快保障性租赁住房的意见》，将共有产权住房与公租房、保障性租赁住房一起纳入国家层面住房保障体系顶层设计。
连云港市作为江苏省共有产权住房制度试点城市，自2013年出台《市区共有产权式经济适用住房制度创新试点管理办法》，开始对经济适用住房、两限房等配售型保障房施行共有产权模式，近年来已组织9个批次分配3300余套共有产权住房。通过积极的实践探索，有力地保障了安居，也初步形成了具有地方特色的共有产权住房模式。
1 连云港市共有产权住房的基本情况和主要特点
连云港市共有产权住房的基本运作模式是政府主导、集中建设，土地实行行政划拨。政府将土地、税费方面的优惠折算成量化的产权，由专业机构连云港市住房保障中心代持，通过产权共有帮助购房人先行实现购房。未来购房人条件改善后通过二次购买，实现政府投入的回收。
1.1 房源建设供应
连云港市保障房市级开发建设主体有两家，市住建局直属事业单位市住房保障中心和市属国有企业市保障房投资建设有限公司。近年相继开发茗馨、茗昇、永安、茗怡等4个保障房小区，已建成共有产权住房4200余套。
1.2 审核与分配
共有产权住房申请对象为本市城镇户籍中低收入住房困难家庭。申请准入条件由收入、住房等方面构成，经多次放宽目前的住房标准是家庭人均住房面积15平方米以下，收入标准是家庭人均年可支配收入3.4万元以下。
近年来共有产权住房实行“常态化申请、批次审核、集中分配”的审核分配模式：街道办窗口常年受理申请，通过街道初审、区级复审、市级核准的“三级审核”机制，以月为周期批次公布准入名单，全市每年安排一次集中分配。随着政务信息化的推进，目前已形成住房、民政、社保、工商、税务、公安等多部门联动的信息比对机制，审核工作的效率和准确性显著提高。
1.3 定价与共有产权比例
与很多城市不同，连云港市共有产权住房的销售基准价不是最终价格。房价要素包括销售基准价与共有产权比例两项，均按照成本核定。（1）销售基准价。按照《江苏省经济适用住房价格管理实施办法》规定，由市价格主管部门根据项目开发建设成本来核定。事业单位开发的不计利润，企业开发的可计3%利润。共有产权两限房给予适当利润;（2）共有产权比例。即个人出资额与政府出资额的比例，每个项目的比例由市住房、国土等部门核算后公布，通常为7：3或8：2。个人出资额即销售基准价;政府出资额=免收的土地出让金+免收的税收和行政事业性收费。以共有产权比例7：3的房源为例，该房源实际价格=销售基准价/70%。购房时购房人按照销售基准价支付购房款，登记总面积70%的产权，另30%由市住房保障中心登记代持共有。
1.4 后续管理
后续监管环节，连云港市规定购房满5年可申请变更完全产权，按销售基准价购买，购房人即取得该房屋的全部产权;变更完全产权后房屋可自由上市交易;如满5年不购买政府产权而继续使用，需按市场价格支付租金;以后申请购买政府产权，则需按照届时的市场价格购买。
总体来说，连云港市共有产权住房特点显著，受到申购家庭的欢迎。一是房源供应足。2013年以来保持持续供应，每年申请分配不中断，已有3300余户家庭通过共有产权住房实现安居。二是区域位置好。市区共有产权住房分布在茗昇花园、永安新村、茗馨花园等小区，距离市中心或区中心较近，交通便捷，生活配套便民。三是价格优惠大。“双成本”定价模式使得连云港市共有产权住房的价格十分优惠，即使加上购买政府产权份额后的总价，往往大致相当于同地段商品房价格的60%～70%。以2020年永安新村共有产权两限房为例，基准价4830元/平方米，共有产权占比71%，完全产权价格相当于6803元/平方米，而目前该地段周边商品房价格接近11000元/平方米。
2 需要研究改进的问题
随着国家政策、城市发展、实践工作的形势变化和推进，连云港市共有产权住房也面临一些问题，需要加以研究改进。
一是名称多样，不利于规范统一管理。存在共有产权经济房和共有产权两限房，两者本质属性相似。两限房属于地方性保障产品，经济适用住房有政策体系但已逐步走入历史。实践中出现同一小区房源因名称不同而价格不同等现象，不利于统一管理。
二是房源供应模式单一，存在中断的可能性。目前集中建设供应模式下，由市住房保障中心和市房投集团集中建设的房源已经剩余有限，预计最多到明年将面临房源短缺，亟需增量持续的房源供应。
三是定价机制不利于可持续发展。目前连云港市实行的开发建设投入和政府投入“双成本”定价模式虽然惠民，但是造成共有产权住房与周边商品房价差偏大，一方面政府资源投入大，开发主体没有利润空间缺乏动力，稍微管理不到位还容易造成亏损;另一方面容易吸引一些原本非必要的家庭通过申请共有产权住房牟利。综合考量，目前的定价机制不利于可持续发展。
四是退出管理尚需强化。退出包括柔性的变更完全产权退出和刚性的上市交易退出。连云港市目前对两个环节实行合并化管理，对购房人申请变更完全产权进行审核监管，之后购房人上市交易则不再监管。此模式给通过共有产权住房牟利留下空间，需要进行研究改进。 3 完善连云港市共有产权住房制度的思考与建议
随着国家对住房保障工作新要求的提出，共有产权住房制度将持续深化发展。当前连云港市正在编制《连云港市“十四五”城镇住房事业发展规划》，新一轮住房保障工作中，共有产权住房需要在试点实践的基础上总结经验，按照“延续特色、问题导向、适应发展”的原则，修订政策，探索实践，推进共有产权住房制度的不断完善，构建具有自身特色的共有产权保障产品。
3.1 加快形成房源持续供应机制
持续的房源供应是基础。除了目前两家市属单位集中建设外，连云港市迫切需要形成多主体参与、多渠道供给的房源供应机制。
一是研究配建模式供应共有产权住房。配建保障房在连云港市已经实施多年，2011年已出台《连云港市配建保障性住房管理办法》，主要政策是在土地出让招拍挂环节设定规划条件，竞拍房地产开发企业需按照项目计入容积率总建筑面积的3%比例配建保障房，建成后无偿移交政府。近年来连云港市已有34个项目实施配建，筹集3410套、17.2万平方米保障房，成为公共租赁住房的重要补充。
基于今后共有产权住房通过划拨土地、集中新建难度较大，建议研究配建模式供应。连云港市配建基本政策体系已经形成，只需适当提高目前3%的配建比例，增加专供共有产权房源，可操作性强。配套的制度设计有两种思路：一种是全产权移交型。房源全产权移交到政府后，政府可自由设计共有具体规则。一种是部分产权移交型。土拍时设置好政府产权比例规则，购房人向开发企业购买自持部分，政府产权部分后期向政府购买。两者相较，全产权移交型规则设计便利，管理相对简单，但是房源数量会受到限制;部分产权移交型对于购房人来说，因两次交易涉及两个出售方，规则相对复杂，其中的交易税费也需要厘清。优点是单套房源投入少，政府可筹集更多的房源用于保障。
二是推进建立市、区两级联动的房源供应机制。目前市区共有产权住房供应主要集中在市级，但是土地的供应收益权限已经下放至区，且分配的保障对象也均为各区所属。因此需要发挥区级政府的能动性，赋予区级政府房源建设目标任务，相关区级房源的审核分配、运行管理保留在区，加快形成市、区两级联动的房源供应机制。
3.2 扩大保障范围，加大新市民保障力度
住房保障的服务对象是各类需要住房的群体。随着国家级石化基地、中华药港、自贸区等金字招牌的落地，连云港市正在吸引更多的大学生、产业工人创业发展。住房保障政策需要以开放的姿态、大局的观念服务全市发展。共有产权住房需要从过去的以保障老市民为主，向“新老兼顾”过渡。新市民涵盖新就业大学生、新引进人才，周边郊区乡镇、县城的进城务工、农业转移人口，他们对住房的需求迫切，更需要政策性支持。相比公租房，共有产权住房更有归属感，更能帮助新市民扎根港城。
新市民的具体申购政策可以按照先紧后松的原则设置，除了住房、收入外，对工作年限、居住年限、家庭成员等方面也应设置合适的条件标准，防止政策不严谨带来的申请漏洞。
3.3 完善管理机制，构建具有特色的共有产权住房制度
一是统筹整合产品名称。将共有产权经济房、共有产权两限房整合为共有产权住房，便于统一管理。之前制度设计经济房和两限房，主要是为了区分供应保障低收入和中等偏下两个不同的收入群体。名称整合后，仍可通过调节不同价格的房源分别供应。
二是合理确定房屋价格。共有产权住房需要惠民，但应当把握合理的度。结合连云港市定价机制，建议按照“总价固定、比例可调”原则设计。对于不同收入群体通过不同产权比例调节初始购房价格，低收入者低比例，但是房屋总价一样。房屋总价可以按照略低于同地段、同类型商品住房的价格确定。个人认为，按照同地段商品住房的80%～85%为宜。这样既可让购房人享受到优惠房价，也可让建设单位有合理收益，有利于共有产权住房的良性循环。
三是科学划分登记产权比例。产权比例关系到购房的首付门槛，应按照“分档设置、收入挂钩”的原则，让购买能力较弱的群体得到更大的支持。建议设置8：2、6：4、4：6三个产权比例，对应不同的收入群体。在登记环节，目前的登记方法实际上适用于出让土地性质的房源。在土地划拨状态下政府产权部分即登记分割整套房屋的产权，应该说不够科学，建议在不动产证书备注栏载明即可。
四是区分完善退出机制。共有产权制度既要帮助购买能力不足人的解决住房，也要贯彻“房住不炒”，限制通过共有产权住房牟利，因此退出机制的设计尤为关键。
变更完全产权属于柔性退出，上市交易属于刚性退出，两者应当有区分政策。鼓励柔性退出：變更完全产权是购买政府的产权部分，购房人没有变化，这样的退出应予以鼓励。让有能力的家庭尽早购买，政府也可回收资金滚动用于新的住房保障。管控刚性退出：连云港市共有产权房与普通商品房较大的价差，一旦上市交易购房人会获得较大收益。为防止部分购房人通过共有产权住房牟利，对于上市交易应当加强管控。除了在准予上市交易时限延长外，还应适当追缴上市交易后的增值收益。
对于退出机制的建议方案：购买政府产权，购房满2年即可申请;产权共有期间，政府产权部分按公租房标准缴纳租金;上市交易，需购房满5年，且增值收益部分按照产权比例分割;购房5年内，仅可面向符合资格的购房人转让。
作者简介：徐胜才，连云港市住房保障中心。