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摘要 尽管国家和农业行政主管部门于近些年加大了对无公害农产品开发的政策引导和技术监管力度，但是收效不佳。为此，该文在剖析现实困境的基础上，探索促进元公害农产品开发的政策和法律措施，以实现无公害农产品开发的良性循环。
关键词 农产品；无公害；开发措施
中图分类号 TS207.7 文献标识码 A 文章编号 1007-5739(2012)02-0353-03
无公害农产品是指在经过无公害农产品产地认定的基础上，经过省级工作机构、农业部农产品质量安全中心专业分中心、农业部农产品质量安全中心的严格审查、评审，符合无公害农产品标准，被授予无公害农产品证书并许可加贴标志的农产品。我国统一的无公害农产品认证于2003年4月正式启动，无公害农产品呈现出快速发展的态势，具备了一定的发展基础和总量规模，在保障消费安全、扩大农产品出口和增加农民收入等方面发挥了重要作用。为促进无公害农产品的生产、加工、流通、消费形成良性循环的产业链条，有必要针对我国无公害农产品开发中存在的问题进行探讨，从政策和法律等方面给予完善。
1 无公害农产品开发面临的困境
虽然我国开展无公害农产品认证工作已有近10年的时间，但是从无公害农产品认证制度建设到无公害农产品的执法监督，再到无公害农产品的公众意识等，均存在诸多困扰我国无公害农产品开发的困境。
1.1 无公害农产品认证制度不够健全
无公害农产品作为一种环保和健康环境下的新事物，需要有一个科学的界定标准和认证体系作为生产者、经营者、管理者和公众认知、认同并自觉遵守的行为规范。但目前我国农产品质量安全标准体系整体上还不够健全，现行的技术标准从范围到层次、从形式到内容还无法满足无公害农产品认证的客观需要，标准的制定和推广与无公害认证难以协调。从技术标准层次和产品关系上来看，无公害农产品的认定标准与绿色食品的技术标准及其二者之间的关系并没有在相关制度中得到体现，这给主管部门的技术认定和公众的识别都带来一定的困难。另外，无公害农产品认证中的抽样制度也存在不足。按照现行的行政规章的规定，对无公害农产品的认证申请应当由省级工作机构抽样或者由其委托有资质的人员实地抽样送检。但是在实际操作中。由于抽样保障性制度的缺失，如果抽样机构人员和经费难以保障时，就会影响抽样的依法执行。除了上述的制度弊端外，检测制度也不够健全，对无公害农产品委托检测机构的长效考核机制还没有运行起来。在无公害农产品申报材料的审查中，还发现一些检测机构对检测结果判断有误，一些检测项目没有清楚地标出仪器的检出限等∞。
1.2 无公害农产品执法监督不力
随着我国对无公害农产品认证种类数量的快速增多，关于无公害农产品认证的执法监督面临的问题也日益突现。具体表现：一是无公害农产品执法监督组织机构不够健全，有的地方形同虚设。执法监督离不开执法机构、执法人员以及执法工具(如车辆、检测仪器设备和实验室等)，然而受事业编制、财政状况等因素的制约，加之一些地方领导对无公害农产品开发认识不足，许多地(市)和县级执法监督职能处于一种真空或半真空状态，执法监督人员的编制和办公经费也无法得到有效保障，以致很多地方农业行政执法机构对无公害农产品市场的监督长期处于盲区。二是一些地方无公害农产品执法监督虽然有机构、有人员、有监督，但对于无公害农产品监督往往流于形式，或者只起到橡皮图章的作用，加之农业行政执法和工商行政执法缺乏必要的联动机制，一些涉农产业组织或企业违规使用无公害农产品标志、假冒伪劣的无公害农产品充斥市场的现象时有发生。
1.3 公众关于无公害农产品的意识不强
无公害农产品的开发既需要开发者依照法律和政策严格自律，同时又离不开公众或消费者的支持。然而受科学常识、消费观念等因素的影响，公众或消费者关于无公害农产品的意识并不十分明显，在农产品购买和消费环节，更多地以价格取舍购买行为。尽管部分健康意识强的消费者有意购买无公害农产品，但是缺乏识别能力或认知常识，更多地凭经营者单方面说辞，加之农产品交易市场缺乏类似规制不当交易行为的现场检验、矫正的技术条件，即使存在欺骗行为，消费者也无法维护其合法权益。久而久之，人们关于无公害农产品的认识日益淡薄，从而不自觉地助长了有害农产品充斥市场，影响人们的消费健康。
2 促进无公害农产品开发的政策措施
相比传统的农产品，无公害农产品的开发是一种技术、资金和人力投入都较高的活动。为此。特别需要国家或政府给予无公害农产品开发以政策和法律支持。就政策支持而言，主要包括以下几方面。
2.1 为无公害农产品开发者提供财政金融支持
由于无公害农产品开发的资本投入或者成本较高，而且无公害农产品的培育周期也相对较长，所以无公害农产品的规模生产经营需要大量的资金投入。由于农产品消费或需求市场的供求观念一直是价格至上，所以农产品生产经营者很难选择以较高的投入开发无公害农产品。在这种情况下，就需要政府出台优惠的财政和金融政策，激励和支持农产品生产者进行无公害农产品的开发。具体而言，在财政政策上，各级政府应当建立无公害农产品开发基金，比照农业粮食生产补贴政策，对生产者给予一定的财政补贴。具体操作上，可由无公害农产品生产者提出财政补贴申请，由农业行政主管部门组织专业技术人员进行技术核查，并提交当地政府财政部门复核，通过公示并无异议的，由县级以上财政部门将财政补贴直接划入无公害农产品生产者的账户中。在金融支持上，可以由国家出台相关金融政策，由国家农业发展银行向无公害农产品开发商或农业生产大户提供无息贷款或者国家贴息贷款，鼓励他们进行规模生产经营。
2.2 为无公害农产品开发者提供无偿技术指导
无公害农产品的开发不仅需要一定的资金扶持，而且也离不开相应的技术支撑，从土壤选择到播种期的确定，从施肥技术到病虫害防治，从品种选择到收获上市等各个生产环节，都有非常特殊的技术要求，而农业生产者不能够科学把握这些技术要求。此时，就需要农业行政主管部门组织农业技术人员适时提供无偿技术服务。具体做法如下：一是由农业行政主管部门或者基层农业技术推广机构通过网络，构建无公害农产品技术服务专栏。定期发布季节性无公害农产品从播种到田间管理等各个环节的技术信息。在此基础上还可以建立BBS或者“你问我答”之类的网络服务平台，随时解答生产者遇到的技术问题。二是组织农业技术人员进行巡回技术服务。由农业行政主管部门牵头，组织农业技术人员选择无公害农产品播种、病虫害防治等关键性生产期，流动式地在农业生产者中间进行巡回技术咨询。三是由无公害农产品生产者根据实际需要，主动上门进行技术咨询，或邀请农业技术人员进行现场技术指导，相关工作费用列入行政事业办公经费预算。
2.3 为无公害农产品开发提供优惠的税费政策
从财税法律政策的角度，从事任何生产经营活动者。均 需要依法缴纳一定的税费。为了激励更多的农产品生产者或加工者融人无公害农产品开发行列中，有必要制订税费减免政策。首先，规定从事无公害农产品生产、加工、流通、销售等活动的个体或企业，凭农业行政主管部门核发的相关证明文件，可以申请税务机关减少或免除应缴的税款。如果生产的无公害农产品用于出口创汇，还应给予享受更优惠的出口退税政策。其次，对于从事无公害农产品开发的生产、加工、流通、销售者，还可以在有关行政管理上提供优惠或便捷服务。例如，工商行政机关可以免收从事无公害农产品生产经营者的工商管理费；公路、铁路等交通管理部门可以为无公害农产品的流通提供绿色通道，减免相应的管理费用；农业或质检部门免收无公害农产品检疫检验等费用。
2.4 划定无公害农产品专门的生产和营销区域，引导消费者理性消费
无公害农产品开发是一种新兴农业产业，从公众理念到制度建设需要经历一个从无到有、从不完善到完善的过程，其中政府及有关部门的引导和公众的支持至关重要。为此，需要建立一个由政府引导、公众参与的无公害农产品开发的社会支持系统。该系统构建的路径包括3个方面：一是由基层政府牵头划定无公害农产品生产区域，并就整个生产状况或农艺流程向公众开放，条件许可的话，还可以以无公害农业生态园的形式提供旅游服务，以此培育公众无公害农产品的意识，并让公众有身临其境的认知。二是由工商行政管理机关牵头，农业、科技、质检、规划等部门配合，建立无公害农产品贸易市场，为公众购买无公害农产品提供服务。为确保无公害农产品的可靠性，防范假冒伪劣产品充斥市场，应当在该市场配套设立质检监督站，为公众提供免费或廉价的无公害农产品鉴定服务。三是在无公害农产品交易市场形成的早期，为了激励公众购买无公害农产品，可以比照近些年政府通过补贴形式鼓励公众购买节能减排产品的做法，对无公害农产品购买者给予适当的价差补贴，逐步引导消费者理性消费，形成无公害农产品消费的社会支持基础。
3 促进无公害农产品开发的法律措施
在法治社会，无公害农产品问题的解决同样离不开法律的支持。尽管我国目前已经制定有关无公害农产品的法律制度，但如前所述，不仅立法层次偏低，而且一些制度的执行在实践中收效不大。为此，需要通过以下2个方面的法律途径促进无公害农产品的开发。
3.1 完善无公害农产品的立法
首先，在保持立法相对稳定，不宜动辄就由全国人大立法的情况下，可以通过对2006年制定颁布的《农产品质量安全法》修改完善，专门增加一章“无公害农产品”。对无公害农产品的内涵、标准以及生产、加工、储运、市场交易等应当遵循的技术规则、保障制度、监督制度等作出较为详细的规定。在条件成熟时，可以再由全国人大制订专门的《无公害农产品法》。其次，按照《农产品质量安全法》关于无公农产品的基本规定，由国务院、农业部分别制订相对具体的行政法规、部门规章，对无公害农产品强制性标准的设定、各种保障制度和监督制度做出更加细致的规定。使无公害农产品开发的法律规定更具有可操作性。由于无公害农产品的认证标准是产品开发效果得以保障的技术性规范，所以目前有关无公害农产品的法律制度基本上都集中在这一方面，如《中华人民共和国认证认可条例》《无公害农产品管理办法》《无公害农产品标志管理办法》《无公害农产品产品认证程序》《无公害农产品产地认定程序》《无公害农产品抽样规范》《无公害农产品认证现场检查规范》《无公害农产品复查换证规范》及《无公害农产品产地认定与产品认证一体化推进实施意见》等。笔者认为，今后需要强化促进无公害农产品开发的保障制度和监督制度的行政性立法工作。
3.2 加强无公害农产品开发的行政执法
从法治的原理上讲，立法是基础，执法是关键。为了促进无公害农产品的开发，在立法的基础上，还应当加强无公害农产品的执法监督工作。首先，加强无公害农产品执法队伍建设。一是强化农业行政执法组织建设，在县级农业行政执法机构中设立专门的无公害农产品执法组织，配备专职执法人员，并提高执法业务经费的标准。二是经常性地开展无公害农产品标准、认证、检测的业务培训，提高执法人员的业务能力。其次，对获得无公害认证农产品的产地环境、生产加工、储运和市场营售等实施全程监控。坚持和完善无公害农产品质量安全定点跟踪检测制度，推广速测技术，在无公害农产品生产基地、批发市场、农贸市场开展有毒。有害物质残留检测，检测结果以适当的形式公布，确保消费者的知情权。要对市场上假冒伪劣的无公害农产品或超期使用标志等行为给予严厉的行政法律制裁，维护良好的无公害农产品生产经营秩序以及无公害农产品的市场声誉。
关键词 农产品；无公害；开发措施
中图分类号 TS207.7 文献标识码 A 文章编号 1007-5739(2012)02-0353-03
无公害农产品是指在经过无公害农产品产地认定的基础上，经过省级工作机构、农业部农产品质量安全中心专业分中心、农业部农产品质量安全中心的严格审查、评审，符合无公害农产品标准，被授予无公害农产品证书并许可加贴标志的农产品。我国统一的无公害农产品认证于2003年4月正式启动，无公害农产品呈现出快速发展的态势，具备了一定的发展基础和总量规模，在保障消费安全、扩大农产品出口和增加农民收入等方面发挥了重要作用。为促进无公害农产品的生产、加工、流通、消费形成良性循环的产业链条，有必要针对我国无公害农产品开发中存在的问题进行探讨，从政策和法律等方面给予完善。
1 无公害农产品开发面临的困境
虽然我国开展无公害农产品认证工作已有近10年的时间，但是从无公害农产品认证制度建设到无公害农产品的执法监督，再到无公害农产品的公众意识等，均存在诸多困扰我国无公害农产品开发的困境。
1.1 无公害农产品认证制度不够健全
无公害农产品作为一种环保和健康环境下的新事物，需要有一个科学的界定标准和认证体系作为生产者、经营者、管理者和公众认知、认同并自觉遵守的行为规范。但目前我国农产品质量安全标准体系整体上还不够健全，现行的技术标准从范围到层次、从形式到内容还无法满足无公害农产品认证的客观需要，标准的制定和推广与无公害认证难以协调。从技术标准层次和产品关系上来看，无公害农产品的认定标准与绿色食品的技术标准及其二者之间的关系并没有在相关制度中得到体现，这给主管部门的技术认定和公众的识别都带来一定的困难。另外，无公害农产品认证中的抽样制度也存在不足。按照现行的行政规章的规定，对无公害农产品的认证申请应当由省级工作机构抽样或者由其委托有资质的人员实地抽样送检。但是在实际操作中。由于抽样保障性制度的缺失，如果抽样机构人员和经费难以保障时，就会影响抽样的依法执行。除了上述的制度弊端外，检测制度也不够健全，对无公害农产品委托检测机构的长效考核机制还没有运行起来。在无公害农产品申报材料的审查中，还发现一些检测机构对检测结果判断有误，一些检测项目没有清楚地标出仪器的检出限等∞。
1.2 无公害农产品执法监督不力
随着我国对无公害农产品认证种类数量的快速增多，关于无公害农产品认证的执法监督面临的问题也日益突现。具体表现：一是无公害农产品执法监督组织机构不够健全，有的地方形同虚设。执法监督离不开执法机构、执法人员以及执法工具(如车辆、检测仪器设备和实验室等)，然而受事业编制、财政状况等因素的制约，加之一些地方领导对无公害农产品开发认识不足，许多地(市)和县级执法监督职能处于一种真空或半真空状态，执法监督人员的编制和办公经费也无法得到有效保障，以致很多地方农业行政执法机构对无公害农产品市场的监督长期处于盲区。二是一些地方无公害农产品执法监督虽然有机构、有人员、有监督，但对于无公害农产品监督往往流于形式，或者只起到橡皮图章的作用，加之农业行政执法和工商行政执法缺乏必要的联动机制，一些涉农产业组织或企业违规使用无公害农产品标志、假冒伪劣的无公害农产品充斥市场的现象时有发生。
1.3 公众关于无公害农产品的意识不强
无公害农产品的开发既需要开发者依照法律和政策严格自律，同时又离不开公众或消费者的支持。然而受科学常识、消费观念等因素的影响，公众或消费者关于无公害农产品的意识并不十分明显，在农产品购买和消费环节，更多地以价格取舍购买行为。尽管部分健康意识强的消费者有意购买无公害农产品，但是缺乏识别能力或认知常识，更多地凭经营者单方面说辞，加之农产品交易市场缺乏类似规制不当交易行为的现场检验、矫正的技术条件，即使存在欺骗行为，消费者也无法维护其合法权益。久而久之，人们关于无公害农产品的认识日益淡薄，从而不自觉地助长了有害农产品充斥市场，影响人们的消费健康。
2 促进无公害农产品开发的政策措施
相比传统的农产品，无公害农产品的开发是一种技术、资金和人力投入都较高的活动。为此。特别需要国家或政府给予无公害农产品开发以政策和法律支持。就政策支持而言，主要包括以下几方面。
2.1 为无公害农产品开发者提供财政金融支持
由于无公害农产品开发的资本投入或者成本较高，而且无公害农产品的培育周期也相对较长，所以无公害农产品的规模生产经营需要大量的资金投入。由于农产品消费或需求市场的供求观念一直是价格至上，所以农产品生产经营者很难选择以较高的投入开发无公害农产品。在这种情况下，就需要政府出台优惠的财政和金融政策，激励和支持农产品生产者进行无公害农产品的开发。具体而言，在财政政策上，各级政府应当建立无公害农产品开发基金，比照农业粮食生产补贴政策，对生产者给予一定的财政补贴。具体操作上，可由无公害农产品生产者提出财政补贴申请，由农业行政主管部门组织专业技术人员进行技术核查，并提交当地政府财政部门复核，通过公示并无异议的，由县级以上财政部门将财政补贴直接划入无公害农产品生产者的账户中。在金融支持上，可以由国家出台相关金融政策，由国家农业发展银行向无公害农产品开发商或农业生产大户提供无息贷款或者国家贴息贷款，鼓励他们进行规模生产经营。
2.2 为无公害农产品开发者提供无偿技术指导
无公害农产品的开发不仅需要一定的资金扶持，而且也离不开相应的技术支撑，从土壤选择到播种期的确定，从施肥技术到病虫害防治，从品种选择到收获上市等各个生产环节，都有非常特殊的技术要求，而农业生产者不能够科学把握这些技术要求。此时，就需要农业行政主管部门组织农业技术人员适时提供无偿技术服务。具体做法如下：一是由农业行政主管部门或者基层农业技术推广机构通过网络，构建无公害农产品技术服务专栏。定期发布季节性无公害农产品从播种到田间管理等各个环节的技术信息。在此基础上还可以建立BBS或者“你问我答”之类的网络服务平台，随时解答生产者遇到的技术问题。二是组织农业技术人员进行巡回技术服务。由农业行政主管部门牵头，组织农业技术人员选择无公害农产品播种、病虫害防治等关键性生产期，流动式地在农业生产者中间进行巡回技术咨询。三是由无公害农产品生产者根据实际需要，主动上门进行技术咨询，或邀请农业技术人员进行现场技术指导，相关工作费用列入行政事业办公经费预算。
2.3 为无公害农产品开发提供优惠的税费政策
从财税法律政策的角度，从事任何生产经营活动者。均 需要依法缴纳一定的税费。为了激励更多的农产品生产者或加工者融人无公害农产品开发行列中，有必要制订税费减免政策。首先，规定从事无公害农产品生产、加工、流通、销售等活动的个体或企业，凭农业行政主管部门核发的相关证明文件，可以申请税务机关减少或免除应缴的税款。如果生产的无公害农产品用于出口创汇，还应给予享受更优惠的出口退税政策。其次，对于从事无公害农产品开发的生产、加工、流通、销售者，还可以在有关行政管理上提供优惠或便捷服务。例如，工商行政机关可以免收从事无公害农产品生产经营者的工商管理费；公路、铁路等交通管理部门可以为无公害农产品的流通提供绿色通道，减免相应的管理费用；农业或质检部门免收无公害农产品检疫检验等费用。
2.4 划定无公害农产品专门的生产和营销区域，引导消费者理性消费
无公害农产品开发是一种新兴农业产业，从公众理念到制度建设需要经历一个从无到有、从不完善到完善的过程，其中政府及有关部门的引导和公众的支持至关重要。为此，需要建立一个由政府引导、公众参与的无公害农产品开发的社会支持系统。该系统构建的路径包括3个方面：一是由基层政府牵头划定无公害农产品生产区域，并就整个生产状况或农艺流程向公众开放，条件许可的话，还可以以无公害农业生态园的形式提供旅游服务，以此培育公众无公害农产品的意识，并让公众有身临其境的认知。二是由工商行政管理机关牵头，农业、科技、质检、规划等部门配合，建立无公害农产品贸易市场，为公众购买无公害农产品提供服务。为确保无公害农产品的可靠性，防范假冒伪劣产品充斥市场，应当在该市场配套设立质检监督站，为公众提供免费或廉价的无公害农产品鉴定服务。三是在无公害农产品交易市场形成的早期，为了激励公众购买无公害农产品，可以比照近些年政府通过补贴形式鼓励公众购买节能减排产品的做法，对无公害农产品购买者给予适当的价差补贴，逐步引导消费者理性消费，形成无公害农产品消费的社会支持基础。
3 促进无公害农产品开发的法律措施
在法治社会，无公害农产品问题的解决同样离不开法律的支持。尽管我国目前已经制定有关无公害农产品的法律制度，但如前所述，不仅立法层次偏低，而且一些制度的执行在实践中收效不大。为此，需要通过以下2个方面的法律途径促进无公害农产品的开发。
3.1 完善无公害农产品的立法
首先，在保持立法相对稳定，不宜动辄就由全国人大立法的情况下，可以通过对2006年制定颁布的《农产品质量安全法》修改完善，专门增加一章“无公害农产品”。对无公害农产品的内涵、标准以及生产、加工、储运、市场交易等应当遵循的技术规则、保障制度、监督制度等作出较为详细的规定。在条件成熟时，可以再由全国人大制订专门的《无公害农产品法》。其次，按照《农产品质量安全法》关于无公农产品的基本规定，由国务院、农业部分别制订相对具体的行政法规、部门规章，对无公害农产品强制性标准的设定、各种保障制度和监督制度做出更加细致的规定。使无公害农产品开发的法律规定更具有可操作性。由于无公害农产品的认证标准是产品开发效果得以保障的技术性规范，所以目前有关无公害农产品的法律制度基本上都集中在这一方面，如《中华人民共和国认证认可条例》《无公害农产品管理办法》《无公害农产品标志管理办法》《无公害农产品产品认证程序》《无公害农产品产地认定程序》《无公害农产品抽样规范》《无公害农产品认证现场检查规范》《无公害农产品复查换证规范》及《无公害农产品产地认定与产品认证一体化推进实施意见》等。笔者认为，今后需要强化促进无公害农产品开发的保障制度和监督制度的行政性立法工作。
3.2 加强无公害农产品开发的行政执法
从法治的原理上讲，立法是基础，执法是关键。为了促进无公害农产品的开发，在立法的基础上，还应当加强无公害农产品的执法监督工作。首先，加强无公害农产品执法队伍建设。一是强化农业行政执法组织建设，在县级农业行政执法机构中设立专门的无公害农产品执法组织，配备专职执法人员，并提高执法业务经费的标准。二是经常性地开展无公害农产品标准、认证、检测的业务培训，提高执法人员的业务能力。其次，对获得无公害认证农产品的产地环境、生产加工、储运和市场营售等实施全程监控。坚持和完善无公害农产品质量安全定点跟踪检测制度，推广速测技术，在无公害农产品生产基地、批发市场、农贸市场开展有毒。有害物质残留检测，检测结果以适当的形式公布，确保消费者的知情权。要对市场上假冒伪劣的无公害农产品或超期使用标志等行为给予严厉的行政法律制裁，维护良好的无公害农产品生产经营秩序以及无公害农产品的市场声誉。