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摘 要 近年来，行政问责逐渐成为我国社会关注的热点问题。公民参与问责是异体行政问责的重要组成部分，并且具有同体问责和其他异体问责难以具备的独特优势。但由于当前我国公民问责机制的缺失，使得公民问责的功效难以充分发挥。本文拟从公民参与行政问责制度的重要性出发，分析公民参与行政问责的现实困境，并针对性地就公民参与行政问责的路径选择进行探究。
关键词 行政问责 公民参与 同体问责
作者简介：徐瑾瑜，武汉大学政治与公共管理学院2012级劳动与社会保障专业本科生，研究方向：社会保障。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）08-149-02
一、我国公民参与行政问责的必要性
首先，我国公民参与行政问责具有坚实的法律依据。这种法律依据主要体现在法律将行政问责规定为公民的一项政治权利。其中，作为国家根本大法的宪法明文规定了公民的民主参政议政权，这种参政议政权利实际上就是一种民主参与权，人民有权监督党和政府，人民是权力的来源，也是权力的主体，是行政监督的力量源泉。行政问责本质上就属于参政议政权，得到国家根本大法的保障，足以说明该项权利的重要性。与之相匹配的法律规定还体现在《行政许可法》、《价格法》等法规中。民眾与政府之间的关系本质上属于委托代理关系，通过委托代理，老百姓不用自己行使权力，而由政府间接行使行政权力，老百姓将自己权力让渡之后，有权监督行政机关的权力行使行为，保障社会各项事务和公共服务工作的有效、有序开展，使政府真正为民服务，做好代理者。法律规定民主监督、民主参与权，公民可以选择放弃，但是法律却不能够选择忽视公民的该项权利，或者政府不能够忽视该项政治权利。
其次，同体问责的局限性内在要求我国公民参与行政问责。长期以来，我国行政问责处于失效状态，主要是因为同体问责模式具有很大的局限性。为何同体问责具有很强的局限性？因为同体问责意味着问责只在行政系统内部进行，主要针对行政系统内的机关和工作人员。这种体制内问责具有很大的局限性，一方面，同体问责内部具有层次隶属关系，上级问责下级主要看政治忠诚和政绩，而不是所谓的错误行为，这使问责失去了本身的意义；另一方面，由系统内人员对系统内人员进行行政问责，自己监督自己很容易导致行政问责的执行力变差，一旦出现该问责的情景，问责体现得不够主动，因为通常存在责任不明晰，追责意愿不强等现实难题。因此，公民参与行政问责本质上是一种自外向内的问责模式，是同体问责的有益补充。这种自外向内的问责模式具有很强的优势，这些优势主要体现在以下两个方面：
其一，信息优势。老百姓是行政事务办理的直接体验者，政府做得好不好，老百姓说了算，看在眼里，民众对行政运作看得更加清楚，一旦发现不符合规定的行为发生，即可举报。
其二，中立优势。公民在行政问责中，可以说并没有直接的利益关系，监督是客观公正的，检举也是理所应当、合乎常理的，对权力的滥用是一种有效的制约。
最后，公民参与行政问责能够节约政府资源。随着我国社会经济的不断发展，政府拥有的人力物力资源并不充裕，然而，政府面临的公共事务确实极其复杂多变的，这就对政府的人力物力资源提出了极高的要求，具体到行政问责一块，这种需求与供给之间的矛盾也是客观存在的。然而，时代已经变了，老百姓的参与意识和素质都得到了很大的提升，对行政问责也逐渐了解，其充分参与进来，能够大大节约政府在行政问责方面的开支，优化政府的资源配置，实现同体问责和异体问责之间的有效互动与资源互补。现实中，政府往往将有效的问责精力和资源集中在大型的问责事件中，对小型问责事件的关注度不够，这主要是因为大型问责事件容易引起舆论关注，小型问责事件关注度不高，即使政府不问责也没人注意，而一旦问责，就需要花大量资本去应付成千上万小型问责事件。按照这种逻辑，也就很容易理解政府为何总是将精力放在造成重大伤亡或损失的事件，而对小事件的问责关注明显不够。公民参与行政问责成本低，可操作，对政府和百姓都是好事，应该大量鼓励，例如，对官员的绩效考核中，就应该大量引入民意调查等方式，让百姓广泛参与行政问责实践中来。
二、公民参与行政问责的现实困境
首先，公民合法权利得不到保障。从上文论述可以看出，公民参与行政问责是一项政治权力，理应得到法律保障。然而，具体事实过程中却普遍缺乏保障机制，配套措施普遍缺失。公民合法权力得不到保障，集中体现在举报领域。从法律面上看，《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十五条规定了“公安机关、人民检察院或者人民法院应当保障报案人、控告人、举报人及其近亲属的安全。报案人、控告人、举报人如果不愿公开自己的姓名和报案、控告、举报的行为，应当为他保守秘密。”然而，该法律落实过程中却普遍存在违规行为，举报者不是被媒体曝光，就是被被举报者找出来，进行打击和报复，媒体曝光的人身安全受到威胁的不在少数。之所以会出现这种情况，主要是因为法院和检察院没有做好保密工作，官官相护，相互通气泄露了举报者个人信息。长此以往，其必然的结果是公民不愿意或根本不敢举报或者参加听证会，公民的问责受到了巨大的阻碍。
其次，缺乏一部专门的行政问责法律法规。除了宪法等法律对问责权进行笼统规定之外，一些专门的行政法规做了进一步的规定，如《中华人民共和国行政监察法实施条例》和《中华人民共和国公务员法》等法律即是如此。总体来看，这些法律法规规定都是宏大规定，只能说给公民参与行政问责提供了合法性空间，却没有具体规定如何实施行政问责。因此，目前全国尚缺乏一部专门的关于行政问责的法律法规，这种法律法规的缺乏导致行政问责处于空虚状态，缺乏可操作性，缺乏程序性，老百姓的问责参与很多时候不是流于形式就是一句口号。缺乏这种专门性法律法规，公民参与行政问责的主体地位不够稳固，从法理上讲是如此，但是却没有体现为具体的法条，对民众参与问责提供制度安排，影响了公民参与问责的合法性和正当性。 最后，公权力过于强大导致堵塞问责渠道。从既有法律规定来看，问责渠道是多元的。但实际上，公民参与的绝大多数问责都是被动问责，只停留在法律诉讼和上访这个层面，即当自身利益受到政府部门侵害时才采取行政问责的方式进行问责。在绝大多数情况下，政府不鼓励也不希望看到老百姓主動进行行政问责，故而层层设立关卡，不给百姓问责机会。外加上政府对一些举报者的打击和报复，导致很多老百姓知道主动问责的风险和可能产生的后果，公权力过于强大胁迫民众放弃问责权。这种公权力的过于强大，导致公民被动参与行政问责，不到万不得已才主动参与，即便是有主动参与动机，也常常由于政府的恐吓和胁迫而放弃了。
三、公民参与行政问责的路径选择
首先，强化公民参与行政问责的制度供给。长期以来的行政问责困境很大程度上就是公民参与不足导致的。欲提高行政问责的效率，就需要改变传统的行政问责模式，尤其是传统的行政问责制度供给模式。从上面论述可以看出，缺乏一部专门的行政问责立法极大地限制了公民参与行政问责，因此，完善法律和制度是首要选择。具体来说，法律法规的完善应该遵循位阶、条款等方面原则上的一致性。因此，公民参与行政问责的法律法规具体规定应当以宪法、行政诉讼法和行政复议法等法律法规为基础，修正和完善现有的信访制度、举报制度等，这些方面需要具体体现在专门法中。除此之外，专门法还应具体规定公民参与行政问责的方式、途径、方法、适用对象等，以为公民参与行政问责提供合法性支撑。因此，强化公民参与行政问责的制度供给是提高公民参与行政问责的首要前提，这能够极大地促进公民参与行政问责的程序化和规范化。
其次，完善举报者保护制度。监督和举报本是公民的一项政治权利，现实中却常出现这么一种怪象，即公民正确行使自己的政治权利，却招来横祸。具体来看，如果举报者与被举报者是上下级关系，则举报者容易被被举报的官员撤职、免职，在升迁、提薪、调动及生活待遇等方面给举报人歧视和刁难，使举报人受到了巨大的精神压力和生活压力；如果举报者是个普通老百姓，那被举报者则在医保、社保等方面予以刁难或者故意不分配，主观意志和报复心理严重损坏了社会公平公正。被举报者以各种理由和借口打击被举报者，侵犯举报者的正当合法权益，本身就是一种非法行为，理应受到严惩。因此，完善举报者保护制度迫在眉睫。然而，目前的举报制度存在以下难题：
其一，从效力来看，举报者保护制度只是检测系统内部文件，不是严格的法律，也没有得到所有部门的共同遵守。
其二，从条款规定来看，对被举报者的报复行为的惩罚性措施太少，纵容了被惩罚者的报复行为，使举报者的安危没有了保障。因此，必须加大完善举报者保护制度的力度，为公民保证问责主体资格，通过举报来问责官员提供必要的保障。
再次，推进政务公开机制建设。要想让权力在阳光下运行，提高政府工作透明度和公信力，首要前提是完整的行政信息公开。信息的公开能够让老百姓看到政府干了什么，自觉与政府应该干什么进行校对，找出政府不合格或者干得不够好的选项进行批评和打分。当然，政务信息公开还包括公开国家大政方针、政策法规，只有这样，也才能够知晓政府是否按照国家的意志行使权力，是否做到了党中央和国务院的各项要求。总之，政务公开就是先给自己带的紧箍咒，老百姓知道的越多，紧箍咒就越紧，政府才能够做得更好。事实上，政务公开机制建设很大程度上就是行政问责回应机制建设，公开是政府的单方面行为，是对民众要求的回应，而民众参与问责是对政府的监督，是对政务公开的一种回应。正是在这种双向互动过程中，政府的合法性才会逐渐提高。除此之外，还应充分发挥报纸、杂志、广播、电视等信息技术平台在信息公开和政民互动中的作用，也应该通过设立大数据信息网，鼓励公民积极参与国家政治生活，如食品安全监管。
最后，以教育制度塑造行政问责文化。一个公民选择何种行为方式，很大程度上是受其文化观念的影响。公民自身文化素养的高低直接关系到其参与行政问责的质量和水平。如果参与问责的公民没有知识，没有文化，势必会导致问责暴力化、无理化，违背了行政问责本身的初衷。因此，应该通过教育制度，不断提高公民的政治法律知识，使其掌握参政议政的知识和技巧。行政问责文化氛围的构建除了提高民众的素质之外，还需要在全社会范围内形成一种鼓励参与式问责的氛围，通过氛围的渲染将行政问责的理念、方式方法等拓展到全社会。
参考文献：
[1]张平、史争伟.近年来我国公民民主权利制度保障研究述评.党政干部学刊.2009（9）.
[2]谢庆奎、佟福玲.服务型政府与和谐社会.北京：北京大学出版社.2006.
[3]姜晓萍.行政问责的体系构建与制度保障.政治学研究.2007（3）.
[4]汪伟全.全民参与：推进行政问责制的重要途径.时事观察.2007（7）.
[5]孔祥利、郭春华.试论异体多元化行政问责制的价值理念及其建构.陕西师范大学学报.2008（4）.
[6]唐皇凤、陶建武.大数据时代的中国国家治理能力建设.探索与争鸣.2014（10）.
关键词 行政问责 公民参与 同体问责
作者简介：徐瑾瑜，武汉大学政治与公共管理学院2012级劳动与社会保障专业本科生，研究方向：社会保障。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）08-149-02
一、我国公民参与行政问责的必要性
首先，我国公民参与行政问责具有坚实的法律依据。这种法律依据主要体现在法律将行政问责规定为公民的一项政治权利。其中，作为国家根本大法的宪法明文规定了公民的民主参政议政权，这种参政议政权利实际上就是一种民主参与权，人民有权监督党和政府，人民是权力的来源，也是权力的主体，是行政监督的力量源泉。行政问责本质上就属于参政议政权，得到国家根本大法的保障，足以说明该项权利的重要性。与之相匹配的法律规定还体现在《行政许可法》、《价格法》等法规中。民眾与政府之间的关系本质上属于委托代理关系，通过委托代理，老百姓不用自己行使权力，而由政府间接行使行政权力，老百姓将自己权力让渡之后，有权监督行政机关的权力行使行为，保障社会各项事务和公共服务工作的有效、有序开展，使政府真正为民服务，做好代理者。法律规定民主监督、民主参与权，公民可以选择放弃，但是法律却不能够选择忽视公民的该项权利，或者政府不能够忽视该项政治权利。
其次，同体问责的局限性内在要求我国公民参与行政问责。长期以来，我国行政问责处于失效状态，主要是因为同体问责模式具有很大的局限性。为何同体问责具有很强的局限性？因为同体问责意味着问责只在行政系统内部进行，主要针对行政系统内的机关和工作人员。这种体制内问责具有很大的局限性，一方面，同体问责内部具有层次隶属关系，上级问责下级主要看政治忠诚和政绩，而不是所谓的错误行为，这使问责失去了本身的意义；另一方面，由系统内人员对系统内人员进行行政问责，自己监督自己很容易导致行政问责的执行力变差，一旦出现该问责的情景，问责体现得不够主动，因为通常存在责任不明晰，追责意愿不强等现实难题。因此，公民参与行政问责本质上是一种自外向内的问责模式，是同体问责的有益补充。这种自外向内的问责模式具有很强的优势，这些优势主要体现在以下两个方面：
其一，信息优势。老百姓是行政事务办理的直接体验者，政府做得好不好，老百姓说了算，看在眼里，民众对行政运作看得更加清楚，一旦发现不符合规定的行为发生，即可举报。
其二，中立优势。公民在行政问责中，可以说并没有直接的利益关系，监督是客观公正的，检举也是理所应当、合乎常理的，对权力的滥用是一种有效的制约。
最后，公民参与行政问责能够节约政府资源。随着我国社会经济的不断发展，政府拥有的人力物力资源并不充裕，然而，政府面临的公共事务确实极其复杂多变的，这就对政府的人力物力资源提出了极高的要求，具体到行政问责一块，这种需求与供给之间的矛盾也是客观存在的。然而，时代已经变了，老百姓的参与意识和素质都得到了很大的提升，对行政问责也逐渐了解，其充分参与进来，能够大大节约政府在行政问责方面的开支，优化政府的资源配置，实现同体问责和异体问责之间的有效互动与资源互补。现实中，政府往往将有效的问责精力和资源集中在大型的问责事件中，对小型问责事件的关注度不够，这主要是因为大型问责事件容易引起舆论关注，小型问责事件关注度不高，即使政府不问责也没人注意，而一旦问责，就需要花大量资本去应付成千上万小型问责事件。按照这种逻辑，也就很容易理解政府为何总是将精力放在造成重大伤亡或损失的事件，而对小事件的问责关注明显不够。公民参与行政问责成本低，可操作，对政府和百姓都是好事，应该大量鼓励，例如，对官员的绩效考核中，就应该大量引入民意调查等方式，让百姓广泛参与行政问责实践中来。
二、公民参与行政问责的现实困境
首先，公民合法权利得不到保障。从上文论述可以看出，公民参与行政问责是一项政治权力，理应得到法律保障。然而，具体事实过程中却普遍缺乏保障机制，配套措施普遍缺失。公民合法权力得不到保障，集中体现在举报领域。从法律面上看，《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十五条规定了“公安机关、人民检察院或者人民法院应当保障报案人、控告人、举报人及其近亲属的安全。报案人、控告人、举报人如果不愿公开自己的姓名和报案、控告、举报的行为，应当为他保守秘密。”然而，该法律落实过程中却普遍存在违规行为，举报者不是被媒体曝光，就是被被举报者找出来，进行打击和报复，媒体曝光的人身安全受到威胁的不在少数。之所以会出现这种情况，主要是因为法院和检察院没有做好保密工作，官官相护，相互通气泄露了举报者个人信息。长此以往，其必然的结果是公民不愿意或根本不敢举报或者参加听证会，公民的问责受到了巨大的阻碍。
其次，缺乏一部专门的行政问责法律法规。除了宪法等法律对问责权进行笼统规定之外，一些专门的行政法规做了进一步的规定，如《中华人民共和国行政监察法实施条例》和《中华人民共和国公务员法》等法律即是如此。总体来看，这些法律法规规定都是宏大规定，只能说给公民参与行政问责提供了合法性空间，却没有具体规定如何实施行政问责。因此，目前全国尚缺乏一部专门的关于行政问责的法律法规，这种法律法规的缺乏导致行政问责处于空虚状态，缺乏可操作性，缺乏程序性，老百姓的问责参与很多时候不是流于形式就是一句口号。缺乏这种专门性法律法规，公民参与行政问责的主体地位不够稳固，从法理上讲是如此，但是却没有体现为具体的法条，对民众参与问责提供制度安排，影响了公民参与问责的合法性和正当性。 最后，公权力过于强大导致堵塞问责渠道。从既有法律规定来看，问责渠道是多元的。但实际上，公民参与的绝大多数问责都是被动问责，只停留在法律诉讼和上访这个层面，即当自身利益受到政府部门侵害时才采取行政问责的方式进行问责。在绝大多数情况下，政府不鼓励也不希望看到老百姓主動进行行政问责，故而层层设立关卡，不给百姓问责机会。外加上政府对一些举报者的打击和报复，导致很多老百姓知道主动问责的风险和可能产生的后果，公权力过于强大胁迫民众放弃问责权。这种公权力的过于强大，导致公民被动参与行政问责，不到万不得已才主动参与，即便是有主动参与动机，也常常由于政府的恐吓和胁迫而放弃了。
三、公民参与行政问责的路径选择
首先，强化公民参与行政问责的制度供给。长期以来的行政问责困境很大程度上就是公民参与不足导致的。欲提高行政问责的效率，就需要改变传统的行政问责模式，尤其是传统的行政问责制度供给模式。从上面论述可以看出，缺乏一部专门的行政问责立法极大地限制了公民参与行政问责，因此，完善法律和制度是首要选择。具体来说，法律法规的完善应该遵循位阶、条款等方面原则上的一致性。因此，公民参与行政问责的法律法规具体规定应当以宪法、行政诉讼法和行政复议法等法律法规为基础，修正和完善现有的信访制度、举报制度等，这些方面需要具体体现在专门法中。除此之外，专门法还应具体规定公民参与行政问责的方式、途径、方法、适用对象等，以为公民参与行政问责提供合法性支撑。因此，强化公民参与行政问责的制度供给是提高公民参与行政问责的首要前提，这能够极大地促进公民参与行政问责的程序化和规范化。
其次，完善举报者保护制度。监督和举报本是公民的一项政治权利，现实中却常出现这么一种怪象，即公民正确行使自己的政治权利，却招来横祸。具体来看，如果举报者与被举报者是上下级关系，则举报者容易被被举报的官员撤职、免职，在升迁、提薪、调动及生活待遇等方面给举报人歧视和刁难，使举报人受到了巨大的精神压力和生活压力；如果举报者是个普通老百姓，那被举报者则在医保、社保等方面予以刁难或者故意不分配，主观意志和报复心理严重损坏了社会公平公正。被举报者以各种理由和借口打击被举报者，侵犯举报者的正当合法权益，本身就是一种非法行为，理应受到严惩。因此，完善举报者保护制度迫在眉睫。然而，目前的举报制度存在以下难题：
其一，从效力来看，举报者保护制度只是检测系统内部文件，不是严格的法律，也没有得到所有部门的共同遵守。
其二，从条款规定来看，对被举报者的报复行为的惩罚性措施太少，纵容了被惩罚者的报复行为，使举报者的安危没有了保障。因此，必须加大完善举报者保护制度的力度，为公民保证问责主体资格，通过举报来问责官员提供必要的保障。
再次，推进政务公开机制建设。要想让权力在阳光下运行，提高政府工作透明度和公信力，首要前提是完整的行政信息公开。信息的公开能够让老百姓看到政府干了什么，自觉与政府应该干什么进行校对，找出政府不合格或者干得不够好的选项进行批评和打分。当然，政务信息公开还包括公开国家大政方针、政策法规，只有这样，也才能够知晓政府是否按照国家的意志行使权力，是否做到了党中央和国务院的各项要求。总之，政务公开就是先给自己带的紧箍咒，老百姓知道的越多，紧箍咒就越紧，政府才能够做得更好。事实上，政务公开机制建设很大程度上就是行政问责回应机制建设，公开是政府的单方面行为，是对民众要求的回应，而民众参与问责是对政府的监督，是对政务公开的一种回应。正是在这种双向互动过程中，政府的合法性才会逐渐提高。除此之外，还应充分发挥报纸、杂志、广播、电视等信息技术平台在信息公开和政民互动中的作用，也应该通过设立大数据信息网，鼓励公民积极参与国家政治生活，如食品安全监管。
最后，以教育制度塑造行政问责文化。一个公民选择何种行为方式，很大程度上是受其文化观念的影响。公民自身文化素养的高低直接关系到其参与行政问责的质量和水平。如果参与问责的公民没有知识，没有文化，势必会导致问责暴力化、无理化，违背了行政问责本身的初衷。因此，应该通过教育制度，不断提高公民的政治法律知识，使其掌握参政议政的知识和技巧。行政问责文化氛围的构建除了提高民众的素质之外，还需要在全社会范围内形成一种鼓励参与式问责的氛围，通过氛围的渲染将行政问责的理念、方式方法等拓展到全社会。
参考文献：
[1]张平、史争伟.近年来我国公民民主权利制度保障研究述评.党政干部学刊.2009（9）.
[2]谢庆奎、佟福玲.服务型政府与和谐社会.北京：北京大学出版社.2006.
[3]姜晓萍.行政问责的体系构建与制度保障.政治学研究.2007（3）.
[4]汪伟全.全民参与：推进行政问责制的重要途径.时事观察.2007（7）.
[5]孔祥利、郭春华.试论异体多元化行政问责制的价值理念及其建构.陕西师范大学学报.2008（4）.
[6]唐皇凤、陶建武.大数据时代的中国国家治理能力建设.探索与争鸣.2014（10）.