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摘要： 随着我国城镇化建设的开展，大量的土地利用管理问题也随之产生，这将制约城镇化的进一步发展。本文提出城镇化进程中出现的土地利用管理问题，分析了问题产生的成因，提出了改善土地利用管理的对策与建议。
关键词： 城镇化 土地 利用管理 对策
【中图分类号】F301
1、城镇化进程中出现的土地利用管理问题
1.1.城镇化建设与耕地保护的矛盾突出
地方政府在推进城镇化的进程中，违背土地利用总体规划和基本农田保护规划，乱占耕地、未批先建，违法用地层出不穷，违法建设小产权房，城镇化建设与耕地保护矛盾突出。随着城镇化、工业化的发展，耕地污染程度也在不断地加剧，耕地安全和农产品安全仍是无法保障。
1.2.土地粗放利用与闲置浪费土地严重
城镇化建设过程中土地粗放利用和闲置浪费土地现象严重，土地利用结构极不合理。对被征用的土地，存在占而不用、半拉子工程、荒废的房地产开发、荒弃的工业园、没有产业入住的工业区、久建不成的城镇新区等等，这都浪费了大量的土地资源。
1.3.政府的越权行为与农民权益受损并存
地方政府部门为了追求自身的利益往往会在土地流转中发生越权行为，对农户的自主权和农民的收入享有权进行侵害，不给被征地农民合理的经济补偿；以发展地方经济为由，不尊重农民意愿强迫农民流转土地承包经营权，不利于实现和维护农民的利益，造成农民失地失业，导致失地农民长期生活得不到保障，
2.土地利用管理失范的主要成因
2.1.农村集体土地权属不明晰
2.1.1，农村集体土地产权残缺，没有处置权。按照宪法和土地管理法及土地承包法，村民对集体所拥有的土地，既不能出卖，也不能转让，村民的集体土地所有至于有相当多的村民，甚至是一些官员和经济学家，都认为农村的土地是归国家所有的。这种残缺的集体土地所有权，排斥了村民集体在城镇化和工业化进程中对农地转用的自主支配权和在征地过程中的议价权， 2.1.2.农村集体土地所有权主体界定不清。根据我国现行的农村土地产权制度，农村产权存在多元主体，主体间界定非常模糊。集体所有土地产权的归属是不明确的。另外，根据土地管理法规定，土地可以属于村民委员会所有，也可以属于村民小组所有。
2.2.土地征收补偿制度存在缺陷现存的征收补偿制度主要存在以下两个问题：
2.2.1.征地补偿原则的模糊性：国家為了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。法规中明确规定了补偿条款，而对于理应重点关注的补偿原则却缺乏相应的确定，这就使得我国各地的征收标准比较混乱，征地补偿标准无据可依，因而实际过程中出现的大多是采取不完全补偿原则，这显然是与当前维护农民合法权益的立法思想相背离的。
2.2.2.公共利益内涵界定模糊：按照国际上通行的惯例，土地征收是政府的特有公权力，是建立在！公共利益基础之上的。但在我国土地管理法中未对公共利益内涵作出明确的界定，反而将公共利益的需要扩大，造成了实际操作过程中公共利益的扩大化。
2.2.3.农村土地流转机制不够完善农村土地流转机制不够完善，主要表现为几个方面：第一，目前农村土地流转合同的内容没有统一的规范，合同的鉴证、仲裁主体不明，不便于土地流转的规范运作。第二，农村土地流转不规范。一是流转的程序不规范，二是流转的主体不规范，
2.2.4.土地利用规划滞后于城镇化建设土地利用规划是引导和控制城镇化建设用地的重要手段，具有超前性、控制性和指导性特征。然而，我国城镇化中的土地利用规划落后于城镇化建设。一方面是土地利用管理滞后于城镇化建设。另一方面是没有整体的城镇化土地利用管理规划。
3、完善土地利用管理的对策与建议
3.1.明晰农村集体土地权属加强土地利用管理的首要工作就是明晰集体土地权属。第一，重构集体土地所有权主体，第二，赋予农民土地产权。土地产权重构与改造应该围绕农民而进行，让农民真正拥有土地权利。
3.2.建立完善的土地流转机制建立符合市场经济要求的土地流转机制，这是完善土地利用管理的有效途径。一是探索建立土地使用权转让机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理权是残缺不全的，以的土地转让价格。二是培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织。建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势，而完善中介服务组织是农地市场化的关键。三是建立调节机制，防止土地使用权过于集中，以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象
3.3.科学制定与严格执行城镇土地利用规划农村工业化、城镇化进程中尤其需要科学性、前瞻性、系统性、政策性的土地利用规划，以保证区域土地资源最优化配置，合理布局小城镇各功能分区。因此，为了避免重复建设、浪费土地等问题，在城镇化建设进程中，必须先科学地、合理地编制土地利用总体规划。
3.4.综合整治土地资源，优化土地利用结构集约用地，大力进行市地整理、村庄整理、农地整理，走！内涵挖潜?城镇化建设道路。第一，充分发挥用地功能，改变乡镇企业过度分散的局面，同时要提高建设用地利用强度，改变现有的低层别墅式和院落式居民点建设格局，提倡建造多层式或高层式民用公寓和住宅小区，提高建设容积率。第二，逐步引导农民居住适度集中。因地制宜，按规划、有步骤地推进农村居民点撤并整合和小城镇、中心村建设，引导农民居住建房逐步向规划的居民点集中，对近期规划撤并的村庄，不再批准新建、改建和扩建住宅。第三，因地制宜地推进空心村治理和旧村改造。
3.5.完善土地征收补偿制度，保护农民权益：要在宪法中明确土地征收补偿的原则和标准，为土地征收补偿行为提供宪法依据，同时，明确界定公共利益内涵，防止政府部门的越权行为，进行强行征地。其次，提高征地透明度，在全国推进征地预公告，将现行土地管理法规定的两公告一登记部分程序前移至报批前，充分保护被征地农民的知情权和参与权。为维护被征地农民的利益，保障农民长远生计，规范留用地管理，将留用地纳入规范化管理的轨道。
关键词： 城镇化 土地 利用管理 对策
【中图分类号】F301
1、城镇化进程中出现的土地利用管理问题
1.1.城镇化建设与耕地保护的矛盾突出
地方政府在推进城镇化的进程中，违背土地利用总体规划和基本农田保护规划，乱占耕地、未批先建，违法用地层出不穷，违法建设小产权房，城镇化建设与耕地保护矛盾突出。随着城镇化、工业化的发展，耕地污染程度也在不断地加剧，耕地安全和农产品安全仍是无法保障。
1.2.土地粗放利用与闲置浪费土地严重
城镇化建设过程中土地粗放利用和闲置浪费土地现象严重，土地利用结构极不合理。对被征用的土地，存在占而不用、半拉子工程、荒废的房地产开发、荒弃的工业园、没有产业入住的工业区、久建不成的城镇新区等等，这都浪费了大量的土地资源。
1.3.政府的越权行为与农民权益受损并存
地方政府部门为了追求自身的利益往往会在土地流转中发生越权行为，对农户的自主权和农民的收入享有权进行侵害，不给被征地农民合理的经济补偿；以发展地方经济为由，不尊重农民意愿强迫农民流转土地承包经营权，不利于实现和维护农民的利益，造成农民失地失业，导致失地农民长期生活得不到保障，
2.土地利用管理失范的主要成因
2.1.农村集体土地权属不明晰
2.1.1，农村集体土地产权残缺，没有处置权。按照宪法和土地管理法及土地承包法，村民对集体所拥有的土地，既不能出卖，也不能转让，村民的集体土地所有至于有相当多的村民，甚至是一些官员和经济学家，都认为农村的土地是归国家所有的。这种残缺的集体土地所有权，排斥了村民集体在城镇化和工业化进程中对农地转用的自主支配权和在征地过程中的议价权， 2.1.2.农村集体土地所有权主体界定不清。根据我国现行的农村土地产权制度，农村产权存在多元主体，主体间界定非常模糊。集体所有土地产权的归属是不明确的。另外，根据土地管理法规定，土地可以属于村民委员会所有，也可以属于村民小组所有。
2.2.土地征收补偿制度存在缺陷现存的征收补偿制度主要存在以下两个问题：
2.2.1.征地补偿原则的模糊性：国家為了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。法规中明确规定了补偿条款，而对于理应重点关注的补偿原则却缺乏相应的确定，这就使得我国各地的征收标准比较混乱，征地补偿标准无据可依，因而实际过程中出现的大多是采取不完全补偿原则，这显然是与当前维护农民合法权益的立法思想相背离的。
2.2.2.公共利益内涵界定模糊：按照国际上通行的惯例，土地征收是政府的特有公权力，是建立在！公共利益基础之上的。但在我国土地管理法中未对公共利益内涵作出明确的界定，反而将公共利益的需要扩大，造成了实际操作过程中公共利益的扩大化。
2.2.3.农村土地流转机制不够完善农村土地流转机制不够完善，主要表现为几个方面：第一，目前农村土地流转合同的内容没有统一的规范，合同的鉴证、仲裁主体不明，不便于土地流转的规范运作。第二，农村土地流转不规范。一是流转的程序不规范，二是流转的主体不规范，
2.2.4.土地利用规划滞后于城镇化建设土地利用规划是引导和控制城镇化建设用地的重要手段，具有超前性、控制性和指导性特征。然而，我国城镇化中的土地利用规划落后于城镇化建设。一方面是土地利用管理滞后于城镇化建设。另一方面是没有整体的城镇化土地利用管理规划。
3、完善土地利用管理的对策与建议
3.1.明晰农村集体土地权属加强土地利用管理的首要工作就是明晰集体土地权属。第一，重构集体土地所有权主体，第二，赋予农民土地产权。土地产权重构与改造应该围绕农民而进行，让农民真正拥有土地权利。
3.2.建立完善的土地流转机制建立符合市场经济要求的土地流转机制，这是完善土地利用管理的有效途径。一是探索建立土地使用权转让机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理权是残缺不全的，以的土地转让价格。二是培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织。建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势，而完善中介服务组织是农地市场化的关键。三是建立调节机制，防止土地使用权过于集中，以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象
3.3.科学制定与严格执行城镇土地利用规划农村工业化、城镇化进程中尤其需要科学性、前瞻性、系统性、政策性的土地利用规划，以保证区域土地资源最优化配置，合理布局小城镇各功能分区。因此，为了避免重复建设、浪费土地等问题，在城镇化建设进程中，必须先科学地、合理地编制土地利用总体规划。
3.4.综合整治土地资源，优化土地利用结构集约用地，大力进行市地整理、村庄整理、农地整理，走！内涵挖潜?城镇化建设道路。第一，充分发挥用地功能，改变乡镇企业过度分散的局面，同时要提高建设用地利用强度，改变现有的低层别墅式和院落式居民点建设格局，提倡建造多层式或高层式民用公寓和住宅小区，提高建设容积率。第二，逐步引导农民居住适度集中。因地制宜，按规划、有步骤地推进农村居民点撤并整合和小城镇、中心村建设，引导农民居住建房逐步向规划的居民点集中，对近期规划撤并的村庄，不再批准新建、改建和扩建住宅。第三，因地制宜地推进空心村治理和旧村改造。
3.5.完善土地征收补偿制度，保护农民权益：要在宪法中明确土地征收补偿的原则和标准，为土地征收补偿行为提供宪法依据，同时，明确界定公共利益内涵，防止政府部门的越权行为，进行强行征地。其次，提高征地透明度，在全国推进征地预公告，将现行土地管理法规定的两公告一登记部分程序前移至报批前，充分保护被征地农民的知情权和参与权。为维护被征地农民的利益，保障农民长远生计，规范留用地管理，将留用地纳入规范化管理的轨道。