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[摘 要]土地乃民生之本，孕育了人类的生命和财富。随着我国城市化进程的不断推进，农村的土地被大量征收，一些农村村民的土地权益遭受了损害。文章以浙江省余姚地区的实证调查为基础，通过分析调查数据，总结目前存在的主要法律问题，包括公共利益的认识模糊与界定困難及征收、拆迁程序的不规范等问题，并在此基础上提出相应的对策，期以保护农民的土地权益。
[关键词]土地征收；房屋拆迁；公共利益
土地是人类赖以生存和发展的物质基础，是社会生产的劳动资料。对于农村村民而言，土地不仅是其进行生产劳动的物质基础，也是其今后生活养老的保障。因此土地权益的保障对农民这一特殊群体的重要性尤为突出。据统计，2000-2001年中国16省共征地246.9万亩，其中耕地171.4万亩，失去土地农民236万人。目前农村土地征收拆迁频繁，本文利用“解剖麻雀”的方法进行分析，从差异性中找到中国农村土地征收与拆迁工作的某些共性，以解决现实中存在的主要问题。
本文以浙江省姚北工业园区为调查对象，该地区的征地拆迁工作比较典型。其征收拆迁范围涉及纬八路、余姚二中等地块的拆迁工作，共拆除房屋3.3万平方米，土地征收政策处理1840亩，至2011年9月，已完成第一期53户房屋的拆迁协议签订工作，完成了175亩土地流转。调查方法采用问卷调查法与座谈法相结合，首先，根据不同调查对象，将问卷分为农民卷与政府卷；其次，调查小组对拆迁户进行了访谈，了解现状。此次调查共发放问卷400份，回收问卷386份，其中有效问卷374份，有效率为93.5%；共访问12名拆迁户，记录5份访谈笔录。
一、主要法律问题的调查与分析
由于《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅适用于国有土地上的房屋征收与补偿工作，而目前又尚未制定专门适用于集体土地及农民房屋拆迁补偿安置的法规，因而，在农村地区的土地征收与补偿问题存在着立法空白。农村集体土地的征收和房屋拆迁缺少必要的法律规范。通过实证调查，目前在农村征地及拆迁的主要法律问题主要有以下方面。
（一）公共利益的认识模糊与界定困难
1.对公共利益的认识模糊
在姚北工业园区征地拆迁过程中，政府部门的文件公告中的土地用途多为城市规划，诸如道路建设、学校建设、工业厂房建设，对于此类用途可否纳入到公共利益范畴，我们认为应该具体情况具体分析。如果不以法律形式廓清“公共利益的边界”，而任由对“公共利益”的解释降为一般行政机关自由裁量的权利，不仅不能切实有效的保护农民的权益，而且极易产生愈演愈烈的权力滥用等腐败现象。
普通民众只有34%知道征地拆迁的前提是公共利益，仍然有66%不知道征地拆迁的前提是公共利益，而政府人员中有26%不知道征地拆迁的前提是公共利益。农民出于自身文化水平的局限性，不知道公共利益是征地拆迁的前提，更不必说判断什么可以纳入公共利益。在“关于什么是公共利益”的调查中，普通民众中有56人认为私人建厂可纳入公共利益的范畴，占总数的19.7%；191人认为学校、医院等公共事业可纳入公共利益的范畴，占总数的67.3%；37人认为商品房建设可纳入公共利益的范畴，占总数的13.0%。政府工作人员中，有8人认为私人建厂可纳入公共利益的范畴，占总数的8.90%；2人认为商品房建设可纳入公共利益的范畴，占总数的2.20%。分析数据得出，对于公共利益的范围，不同主体的看法不同，相对于普通农民而言，政府人员的认识更加准确，但是，不难发现，作为征地和拆迁的执行人员仍有部分人对公共利益的认识存在误区。
2.公共利益界定困难
公共利益是开展农村土地征收工作和房屋拆迁工作的前提，但对其界定存在着难度。公共利益的界定困难主要是由于以下原因。
首先，公共利益既可能是经济利益，也可能是包括教育、卫生、环境等各个方面的利益，还可能是指社会的福祉。由于我国目前以经济建设为中心，故经济利益一项是存在问题最多，矛盾最突出的一项。公共利益与商业利益在一定程度上存在着交叉，某些表面上看起来纯商业利益，也可能具有公共利益的属性。例如，建设工业园区可以增加税收，获取一定经济利益，但在建设中也可能修建医院和学校，这就在客观上使其他社会成员受益。于是对公共利益的研究，从本质上看是研究社会公共利益和公民私人权利的之间的关系，在公共利益与公民各种私权利的相互制衡与协调中，不难看出，公共利益是一个相对的概念，具有一定的宽泛性。
其次，随着社会的发展，公共利益的界定也随之变动并发展着。公共利益不仅要受到人民是否客观上受益为判断标准，而且还要反映社会公共政策的需要，社会不同时期统治阶级治国规划、采用政策等等，都会在一定程度上影响公共利益的界定。
最后，“公共利益”在经验性世界里具有对象的不确定性的特征，导致“何谓公共利益，因非常抽象，可能人人言殊”。一般来说，公共利益中受益对象不必是社会的全体成员，也可能只是某一地域或者某一阶层的人民。民法学者王利明教授认为，公共利益的受益人不是某个具体的个人或群体。
（二）征地及房屋拆迁程序不规范
一切有权力的人都容易走向滥用权力，这是一条千古不变的经验。为防止滥用权力，就必须以权利制约权力。然而，在土地征收及房屋拆迁程序中，私权对公权的监督限制程序不足，因而导致了对农民的保护力度不够，主要表现在以下几个方面。
1.土地征收和房屋征收及补偿过程中得透明度不高
虽然，根据相关的法律法规，征收过程中的土地、房屋的征收方案及补偿方案都需要公开并听取相关公众的意见，但在实践操作中，该程序经常被忽视。程序公正是看得见的正义，美国哲学家罗尔斯在构筑他的正义理论体系时谈到，公正的法治秩序是正义的基本要求，而法治取决于一定形式的正当过程，正当过程又主要通过程序来体现。因此，征地拆迁的程序正当才能保证实体的正义，即保护被征地农民的合法权益。
通过分析本次调查数据，我们对相关执法人员的操作过程是否符合“程序公正”这一基本原则存在质疑。调查表明59%的普通民众认为土地和房屋的征收与补偿过程没有按照标准程序进行，对其评价为程序不正当，只有11%的民众认为程序正当。关于民众对政府公开相关信息的工作的满意度，受调查者中有214人不满意，占到调查总人数的比例为高达75.4%，对其持满意态度只占到调查总人数的8.1%。 2.被征收者在土地征收及房屋拆迁过程中缺乏表达自己意见的机会
《土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”但实际上在征地及房屋的征收补偿方案确定过程中，农民参与该过程并表达自身意见的可能性很低，究其原因，是在于征收方与被征收方地位的明显不平等。调查显示，在被调查者中，77%的村民在征收土地和房屋补偿前没有听证会。听证会是保障村民土地权益的有效途径之一，但是实际上却并未落到实处，不免给人以程序不规范之感。
二、保障农民土地权益的措施
（一）加强对农民的普法教育，明确公共利益的范围
由于农民自身文化水平的限制，农民群众的法制意识并不高，对于征地拆迁的前提条件公共利益的认识模糊，更不必说辨认土地的哪些用途可以纳入其范畴，因此，加强对农民的普法教育，增强其法律意识，鼓励其维护自身合法权益是切实保障农民土地权益的第一步。
关于公共利益的界定，我们主张严格按照条例规定的进行审核，并由专门机构进行。对此可借鉴我国一些地区的做法：在用地申请前，由需用地人将其要兴办的事业报公共目的性认定机关认定许可。同时，在公共利益的认定中，建立相应的监督程序，及时公布土地征收过程中关于公共利益的相关信息，即将原本的公告时间向前推进，使得公告时间点从土地被批准征收起计算，从而给被征收土地的所有人和相关权利人提供知情机会和渠道，让他们参与到对于土地征收决策是否符合公共利益的监督中来。
（二）规范征收拆迁的程序
美国法学家库利认为：“正当程序本身就是对财产权重要的实质性的保护。”土地征收及房屋拆迁的决定应当透明化，政府有关部门应当有关文件公告并通知被征收者, 允许被征收者以及社会公众提出异议。
建议采取事先补偿的原则，当国家为了公共利益实施土地征收或拆迁时，必须事先予补偿，然后才能进行征地拆迁工作，防止拖欠补偿费用纠纷的产生。采取“先签补偿协议后实施征收”的程序，遏制补偿费的拖欠和截留，保障被征地人的合法权益。此项原则可以使土地所有者和使用者就其补偿的范围、标准、方式及补偿金的支付时限等问题达成协议，以免后期发生相应的冲突。此外，由于在我国的征收补偿实践中，往往由政府土地管理部门和村委会举行谈判，以决定征收补偿的有关问题，农民被排除在谈判主体之外，因此我们认为政府在征地过程中应该严格落实听证程序，充分保障农民的知情权和参与权。
“无救济则无权利”，救济对于权利实现的重要作用。有權利须有救济，否则犹如无刃之刀。在土地征收和拆迁过程中应将司法审查引入补偿争端解决机制，通过司法救济程序解决土地补偿费的归属纠纷、农村集体经济组织与其成员间分配土地补偿金纠纷。
三、结语
《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台使得农村集体土地的征收及房屋的征收补偿受到了广泛的关注，虽然这一过程中存在不少法律问题与现实矛盾，诸如公共利益界定困难、程序不规范及补偿标准低等，但是我们坚信如果做好加强对农民的普法教育，明确公共利益的范围，规范征收拆迁的程序，一定能够改变现状，切实保障农民的土地权益。
[参考文献]
[1]征收、征用制度中公共利益的界定.[J].人民法院报，2005.10.
[2]程锐雄.民法总则新论[M].三民书局,1982.913.
[3]王利明.物权法草案中征收征用制度的完善[J].中国法学,2005.6.
[作者简介]戴莉娜、费越、孙佳奇、田玮、杨丹，杭州师范大学法学院。
[基金项目]本文系2011浙江省大学生科技创新活动计划（新苗人才计划）成果。
[关键词]土地征收；房屋拆迁；公共利益
土地是人类赖以生存和发展的物质基础，是社会生产的劳动资料。对于农村村民而言，土地不仅是其进行生产劳动的物质基础，也是其今后生活养老的保障。因此土地权益的保障对农民这一特殊群体的重要性尤为突出。据统计，2000-2001年中国16省共征地246.9万亩，其中耕地171.4万亩，失去土地农民236万人。目前农村土地征收拆迁频繁，本文利用“解剖麻雀”的方法进行分析，从差异性中找到中国农村土地征收与拆迁工作的某些共性，以解决现实中存在的主要问题。
本文以浙江省姚北工业园区为调查对象，该地区的征地拆迁工作比较典型。其征收拆迁范围涉及纬八路、余姚二中等地块的拆迁工作，共拆除房屋3.3万平方米，土地征收政策处理1840亩，至2011年9月，已完成第一期53户房屋的拆迁协议签订工作，完成了175亩土地流转。调查方法采用问卷调查法与座谈法相结合，首先，根据不同调查对象，将问卷分为农民卷与政府卷；其次，调查小组对拆迁户进行了访谈，了解现状。此次调查共发放问卷400份，回收问卷386份，其中有效问卷374份，有效率为93.5%；共访问12名拆迁户，记录5份访谈笔录。
一、主要法律问题的调查与分析
由于《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅适用于国有土地上的房屋征收与补偿工作，而目前又尚未制定专门适用于集体土地及农民房屋拆迁补偿安置的法规，因而，在农村地区的土地征收与补偿问题存在着立法空白。农村集体土地的征收和房屋拆迁缺少必要的法律规范。通过实证调查，目前在农村征地及拆迁的主要法律问题主要有以下方面。
（一）公共利益的认识模糊与界定困难
1.对公共利益的认识模糊
在姚北工业园区征地拆迁过程中，政府部门的文件公告中的土地用途多为城市规划，诸如道路建设、学校建设、工业厂房建设，对于此类用途可否纳入到公共利益范畴，我们认为应该具体情况具体分析。如果不以法律形式廓清“公共利益的边界”，而任由对“公共利益”的解释降为一般行政机关自由裁量的权利，不仅不能切实有效的保护农民的权益，而且极易产生愈演愈烈的权力滥用等腐败现象。
普通民众只有34%知道征地拆迁的前提是公共利益，仍然有66%不知道征地拆迁的前提是公共利益，而政府人员中有26%不知道征地拆迁的前提是公共利益。农民出于自身文化水平的局限性，不知道公共利益是征地拆迁的前提，更不必说判断什么可以纳入公共利益。在“关于什么是公共利益”的调查中，普通民众中有56人认为私人建厂可纳入公共利益的范畴，占总数的19.7%；191人认为学校、医院等公共事业可纳入公共利益的范畴，占总数的67.3%；37人认为商品房建设可纳入公共利益的范畴，占总数的13.0%。政府工作人员中，有8人认为私人建厂可纳入公共利益的范畴，占总数的8.90%；2人认为商品房建设可纳入公共利益的范畴，占总数的2.20%。分析数据得出，对于公共利益的范围，不同主体的看法不同，相对于普通农民而言，政府人员的认识更加准确，但是，不难发现，作为征地和拆迁的执行人员仍有部分人对公共利益的认识存在误区。
2.公共利益界定困难
公共利益是开展农村土地征收工作和房屋拆迁工作的前提，但对其界定存在着难度。公共利益的界定困难主要是由于以下原因。
首先，公共利益既可能是经济利益，也可能是包括教育、卫生、环境等各个方面的利益，还可能是指社会的福祉。由于我国目前以经济建设为中心，故经济利益一项是存在问题最多，矛盾最突出的一项。公共利益与商业利益在一定程度上存在着交叉，某些表面上看起来纯商业利益，也可能具有公共利益的属性。例如，建设工业园区可以增加税收，获取一定经济利益，但在建设中也可能修建医院和学校，这就在客观上使其他社会成员受益。于是对公共利益的研究，从本质上看是研究社会公共利益和公民私人权利的之间的关系，在公共利益与公民各种私权利的相互制衡与协调中，不难看出，公共利益是一个相对的概念，具有一定的宽泛性。
其次，随着社会的发展，公共利益的界定也随之变动并发展着。公共利益不仅要受到人民是否客观上受益为判断标准，而且还要反映社会公共政策的需要，社会不同时期统治阶级治国规划、采用政策等等，都会在一定程度上影响公共利益的界定。
最后，“公共利益”在经验性世界里具有对象的不确定性的特征，导致“何谓公共利益，因非常抽象，可能人人言殊”。一般来说，公共利益中受益对象不必是社会的全体成员，也可能只是某一地域或者某一阶层的人民。民法学者王利明教授认为，公共利益的受益人不是某个具体的个人或群体。
（二）征地及房屋拆迁程序不规范
一切有权力的人都容易走向滥用权力，这是一条千古不变的经验。为防止滥用权力，就必须以权利制约权力。然而，在土地征收及房屋拆迁程序中，私权对公权的监督限制程序不足，因而导致了对农民的保护力度不够，主要表现在以下几个方面。
1.土地征收和房屋征收及补偿过程中得透明度不高
虽然，根据相关的法律法规，征收过程中的土地、房屋的征收方案及补偿方案都需要公开并听取相关公众的意见，但在实践操作中，该程序经常被忽视。程序公正是看得见的正义，美国哲学家罗尔斯在构筑他的正义理论体系时谈到，公正的法治秩序是正义的基本要求，而法治取决于一定形式的正当过程，正当过程又主要通过程序来体现。因此，征地拆迁的程序正当才能保证实体的正义，即保护被征地农民的合法权益。
通过分析本次调查数据，我们对相关执法人员的操作过程是否符合“程序公正”这一基本原则存在质疑。调查表明59%的普通民众认为土地和房屋的征收与补偿过程没有按照标准程序进行，对其评价为程序不正当，只有11%的民众认为程序正当。关于民众对政府公开相关信息的工作的满意度，受调查者中有214人不满意，占到调查总人数的比例为高达75.4%，对其持满意态度只占到调查总人数的8.1%。 2.被征收者在土地征收及房屋拆迁过程中缺乏表达自己意见的机会
《土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”但实际上在征地及房屋的征收补偿方案确定过程中，农民参与该过程并表达自身意见的可能性很低，究其原因，是在于征收方与被征收方地位的明显不平等。调查显示，在被调查者中，77%的村民在征收土地和房屋补偿前没有听证会。听证会是保障村民土地权益的有效途径之一，但是实际上却并未落到实处，不免给人以程序不规范之感。
二、保障农民土地权益的措施
（一）加强对农民的普法教育，明确公共利益的范围
由于农民自身文化水平的限制，农民群众的法制意识并不高，对于征地拆迁的前提条件公共利益的认识模糊，更不必说辨认土地的哪些用途可以纳入其范畴，因此，加强对农民的普法教育，增强其法律意识，鼓励其维护自身合法权益是切实保障农民土地权益的第一步。
关于公共利益的界定，我们主张严格按照条例规定的进行审核，并由专门机构进行。对此可借鉴我国一些地区的做法：在用地申请前，由需用地人将其要兴办的事业报公共目的性认定机关认定许可。同时，在公共利益的认定中，建立相应的监督程序，及时公布土地征收过程中关于公共利益的相关信息，即将原本的公告时间向前推进，使得公告时间点从土地被批准征收起计算，从而给被征收土地的所有人和相关权利人提供知情机会和渠道，让他们参与到对于土地征收决策是否符合公共利益的监督中来。
（二）规范征收拆迁的程序
美国法学家库利认为：“正当程序本身就是对财产权重要的实质性的保护。”土地征收及房屋拆迁的决定应当透明化，政府有关部门应当有关文件公告并通知被征收者, 允许被征收者以及社会公众提出异议。
建议采取事先补偿的原则，当国家为了公共利益实施土地征收或拆迁时，必须事先予补偿，然后才能进行征地拆迁工作，防止拖欠补偿费用纠纷的产生。采取“先签补偿协议后实施征收”的程序，遏制补偿费的拖欠和截留，保障被征地人的合法权益。此项原则可以使土地所有者和使用者就其补偿的范围、标准、方式及补偿金的支付时限等问题达成协议，以免后期发生相应的冲突。此外，由于在我国的征收补偿实践中，往往由政府土地管理部门和村委会举行谈判，以决定征收补偿的有关问题，农民被排除在谈判主体之外，因此我们认为政府在征地过程中应该严格落实听证程序，充分保障农民的知情权和参与权。
“无救济则无权利”，救济对于权利实现的重要作用。有權利须有救济，否则犹如无刃之刀。在土地征收和拆迁过程中应将司法审查引入补偿争端解决机制，通过司法救济程序解决土地补偿费的归属纠纷、农村集体经济组织与其成员间分配土地补偿金纠纷。
三、结语
《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台使得农村集体土地的征收及房屋的征收补偿受到了广泛的关注，虽然这一过程中存在不少法律问题与现实矛盾，诸如公共利益界定困难、程序不规范及补偿标准低等，但是我们坚信如果做好加强对农民的普法教育，明确公共利益的范围，规范征收拆迁的程序，一定能够改变现状，切实保障农民的土地权益。
[参考文献]
[1]征收、征用制度中公共利益的界定.[J].人民法院报，2005.10.
[2]程锐雄.民法总则新论[M].三民书局,1982.913.
[3]王利明.物权法草案中征收征用制度的完善[J].中国法学,2005.6.
[作者简介]戴莉娜、费越、孙佳奇、田玮、杨丹，杭州师范大学法学院。
[基金项目]本文系2011浙江省大学生科技创新活动计划（新苗人才计划）成果。