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摘要：2007年是我国“钉子户”之年，在城市房屋拆迁中对被拆迁人个人利益补偿遭遇公共利益要求对抗时，我国新颁布的物权法却对公共利益的范围之界定没有明确的态度。如何借鉴国外相关先进经验，准确界定公共利益，是保障个人利益和平衡公权力和私权利冲突的关键。
关键词：房屋拆迁；公共利益；征收
近些年，各地大型征地项目风起云涌，“商业街”、“高尔夫俱乐部”等项目，都高举“公共利益”的大旗畅快进行着，其中为搞项目开发征地而引起的纠纷日益频繁。但何谓公共利益，我国相关法律至今没有进行明确界定。直至2007年“重庆钉子户”事件将房屋拆迁中对私权利保护和公共利益之界定的矛盾推到全国人民面前，才引起学术界的高度关注。
一、房屋拆迁与征收
随着市场经济蓬勃发展，很多城市进入了快速扩张阶段，各种商业化或者公益化的项目名目繁多，使得相应的房屋拆迁与补偿矛盾成为全国各界关注的焦点。《物权法》通过立法已经首要明确了私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯的原则，只承认为了公共利益的需要，可以对民事主体的不动产和动产进行征收，并给予相应的补偿。因此，平衡民事主体的合法物权得到充分保护和为了公共利益对财产进行征收是我们需要迫切解决的问题。
“重庆钉子户”到底是捍卫权利的“英雄”还是滥用权利的“刁民”，至今仍众说纷纭。其中关键还得了解我国应该确立什么样的征收制度。所谓征收就是指国家为了公共利益的需要，而利用公权力强制性地将集体或私人所有的财产征归国有，或者对集体或私人财产权施加某种限制。征收其实就是国家对个人所有权进行限制的典型表现，国家兼具公权力主体和财产权主体的双重身份。因此，国家作为所有者有其特殊性，它可以不依市场价格进行买卖，而是出于公共目的强制当事人出卖其财产。通常，私人财产所有者不能像拒绝私人买主一样拒绝政府，也不能坚持按照市场价格支付补偿，或是补偿他对财产效用的主观评价。
征收的权力如此之大，所以我们应该严格限制它的适用，《物权法》只明确了在公共利益的需求下才能进行征收。因此征收具有以下特性：征收的主体是国家，只有国家才能利用公共权力对集体或私人财产进行干预，甚至将其强制性地移转给国家。除国家之外，任何组织和个人都不享有公共权力，因而也不享有征收权。另一方面，征收的对象是集体或私有财产。被征收财产的范围，除物权法上规定的动产、不动产之外，还包括物权法没有规定的其他财产。从世界各国法律规定来看，即使是在对私有财产的保护非常全面和完备的国家，也认为私有财产权并不是绝对不受限制的权利。国家出于公共利益的需要，可以对私有财产进行征收。所以，征收制度是各国法律普遍认可的制度。各国法律都规定基于法律规定、正当程序和公共利益的需要，可以对私人财产予以征收、征用。鉴于征收是对个人财产权的重大限制，征收行为的实施与个人财产利益关系巨大，其将导致个人财产权被限制，甚至剥夺。所以，为了强化对个人财产权的保护，各国法律大多是在宪法和物权法中对征收制度作出规定的。
二、我国城市房屋拆迁之物权法立法现状
我国现行宪法第13条明确规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”我国物权法依据宪法，通过三个条文对征收制度作出了进一步的规定。第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”第121条规定:“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第42、44条的规定获得相应补偿。”第132条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第42条第2款的规定获得相应补偿。”我国物权法关于征收制度的规定不仅落实和完善了宪法的规定，而且建立了有关征收制度的基本规则。物权法关于征收制度的规定具有如下几个特 点：
1.以基本法的形式明确了征收的条件
根据物权法的规定，征收必须符合以下几项基本条件，即出于公共利益的需要、依照法律规定的权限和程序、征收对象必须合法、征收后应依法给予补偿。
2.明确了征收制度适用的范围
物权法有关征收制度的规定，不仅适用于所有权，而且适用于用益物权。但物权法所规定的征收，只限于将集体或私人所有权移转为国家所有的情况，并不包含限制集体或私人所有权的处分权限这一含义。在实践中，如果仅仅只是对所有权作出限制，就不能构成征收。正是因为征收导致财产所有权的移转，所以其为所有权取得的方式之一。国家不必要征得被征收人的同意即可取得所有权，且可以令原物的其他负担消灭，从这个意义上说，征收可以被认为是一种原始取得所有权的方式。
3.对征收后的补偿规则作了具体的、可操作性强的规定
一般认为，现代财产权宪法保障规范体系中的三层结构，即宣告财产权不可侵犯条款、对财产权的限制条款、对财产权征收征用后的补偿条款。这三方面内容是相辅相成、缺一不可的。在征收制度中，建立完善的补偿制度尤为重要。我国物权法不仅规定了征收集体土地的补偿，而且规定了单位个人的住宅及其他不动产的补偿，这些关于补偿的规定都比较详细。
4.严格区别了征收、征用的概念
在关于所有权的一般规定中，物权法不仅规定了征收制度，还规定了征用制度。所谓征用，就是国家为了公共利益，在紧急情况下强制性地使用公民的私有财产。物权法第43条规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损灭失的，应当给予补偿。”尽管征收和征用在内涵上有一定关联，但物权法区分了征收和征用的概念。
(1)是否出于紧急需要。物权法强调征用必须是基于救灾、抢险等紧急需要。换言之，征用一般是在紧急状态下迫不得已才被采用的，紧急状况主要指公共事务、军事、民事的重大紧急需求等。而征收则不以紧急状态的存在为其适用的前提，即使不存在紧急状态，出于公共利益的需要也可以征收。
(2)适用对象不同。征收主要适用于不动产，依照物权法的规定，征收针对的对象是“集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。征用既适用于不动产，也适用于动产，所以物权法规定，征用适用于“单位、个人的动产和不动产”。因为绝大多数动产都具有可替代性，可以在市场上购买到，所以实践中征用的对象大多也是不动产。例如，紧急情况下征用他人的土地堆放防空器材，或在非典时期征用他人房屋以隔离病人。
(3)是否移转所有权不同。一般来说，征收要强制移转所有权，而且导致所有权永久性地移转，所以征收是国家对私人所有权所采取的具体而特别的干预。但征用的目的只在获得使用权。在征用的情况下，因为所有权没移转，如果标的物没有毁损灭失，就应当返还原物；而在征收的情况下，不存在返还的问题。由于征收要发生所有权的移转，所以征收的程序比征用更为严格。
(4)在补偿方面，物权法规定任何征收都要给予补偿，而且必须依法补偿。但是在征用财产使用完毕后，首先应当将征用财产返还给被征用人。比如征用了他人的房屋的，应当尽快腾空房屋，返还给被征用人。关于征用的补偿，物权法只是规定应当给予补偿，究竟如何补偿，可以由双方协商确定。另一方面，尽管征收在性质上不同于买卖，且征收也不以完全补偿为前提，但由于征收要移转所有权，征收应当考虑市场价格。征用一般不移转所有权，而只是使用财产，因而主要是对物本身的损害给予补偿，不包括相关的利益。由于征收是所有权的移转，对被征收人造成的损失更大，对其作出的补偿也相应地更高一些。物权法关于征收制度的规定，对充分保护公民、法人的财产，维护被征收人的合法权益具有十分重要的意义。鉴于实践中已经出现了不少征收补偿方面的纠纷，因此需要通过物权法的规定为司法裁判提供法律依据。物权法作为我国法律体系中的基本法律，已经确立了征收制度的基本框架，行政法规、规章以及司法解释只能够在其框架内加以细化规定，而不能违反物权法关于征收制度的基本精神。
因此，我国物权法通过规定明确了我国征收法律制度，但该法强调征收的前提条件是为了公共利益，公共利益如何界定，物权法并未明确。笔者认为，只有对公共利益进行探讨分析，才能真正贯彻征收法律制度。
三、公共利益之界定
何谓公共利益？我国现行宪法第13条财产权保护条款虽然确立了财产保护制度，仍然没有在制度性的层面上充分界定“公共利益”和“补偿”的原则性概念。尤其是其中的“公共利益”概念,仍被普遍认为具有“模糊性”的属性,使得在现行法律框架之内,认定“公共利益”的标准、程序等具体制度迄今尚未实现，而与之相关的司法判决也未曾给出过明晰的裁量标准。已经通过并生效的《物权法》在第四章第42条对“公共利益”仍然采取模糊处理方式,使得公共利益的内涵与边界持续处于混沌的状态之中。这样很容易导致在征收行为中,尤其是像“重庆钉子户”事件这样的与公民的财产利益密切相关的房屋拆迁之中,频频出现对抗升级的热点。
事实上，自物权法公开征求意见以来，围绕“公共利益”的界定就有两种意见，一种意见主张为了防止有关部门权力的滥用，维护被拆迁群众的合法权利，有必要对“公共利益”进行清晰的界定，比如在全国人大常委会进行的《物权法》第五次审议中，王涛委员说，“依照法律规定，公共利益的需要，是征收集体所有的土地的一个理由，关系到集体所有土地征收的问题。因此，本法（《物权法》）中必须加以严格规定，严格界定，以保护土地，保护农民的利益，严防土地流失”。一种意见认为，主张为“公共利益”做出明细标准的意见，初衷是非常好的，但是现实生活的具体情况是纷繁复杂的，从所有的情况中抽象概括出一个“公共利益”的具体界限，在技术上是很难达到的，而且这也不是物权法的主要任务。其中王利明学者认为公共利益具有宽泛性、发展性、不确定性等特殊性质，只能用抽象的概念去表述公共利益，没法采用正面界定和反面排除的方法规定公共利益的内涵。
笔者认为，我国目前从宪法到物权法,公共利益是我国当前征用土地、收回国有土地使用权的前提条件,也是判断政府征地、收回土地使用权行为合法性和正当性的唯一标准,因而,也是房屋拆迁的目的性标准。然而,法律对于何为公共利益缺乏明确具体的规定,导致对公共利益的理解不一致而滥用自由裁量权。作为城市房屋拆迁具体依据的行政法规《城市房屋拆迁管理条例》对公共利益只字未提,进而使上位法关于公共利益的规定在具体的房屋拆迁中形同虚设。法律法规的模糊与阙如,导致了实践中大量的拆迁没有正当性标准,野蛮拆迁、暴力拆迁、违法拆迁不断出现。 因此，在法律规制中，应该对公共利益进行具体地表述来明确房屋拆迁的标准，最终公平地保护私人财产的所有权。
1.公共利益的效力层级
何谓公共利益?不同国家,不同阶段,各有不同的理解;同一国家,同一阶级在不同历史时期也会有理解上的差异。“公益概念的最大特色,即表现为其内容的不确定性,亦是公益的受益人及利益的抽象性。”由于法律缺乏对公共利益的严格界定,导致行政机关权力的滥用,侵害了公民、法人的利益。在房屋的征收、征用、强制拆迁等方面出现的大量的恶劣案例,显现出某些行政机关和社会组织假借“公共利益”之名而行损害民众利益之实,严重影响了政府形象。因此,笔者认为界定拆迁中的公共利益的范围十分必要。不同性质的建设拆迁所代表的社会公共利益的效力是不同的,这产生了公共利益的层次性问题,按建设项目本身的效力分类,可以将拆迁的公共利益分为三个层次:
(1)高层次的公共利益,是指用国家预算拨款进行固定资产投资的项目用地拆迁的利益层次,通常表现为国家重点建设工程用地,大型机场、长江三峡水利枢纽、南水北调工程、军事用地等工程建设用地。
(2)中层次的公共利益,是指地方用国家预算内机动财力安排的基本建设、固定资产投资项目的拆迁具有的利益层次。通常表现为地方安排的重点建设项目。
(3)低层次的公共利益,是指各地企事业单位用预算外资金、自筹资金和银行借款安排的基本建设项目拆迁用地具有的利益层次。通常表现为企事业单位利用自有资金安排生产和非生产性建设项目用地,以及人民政府批准或城市规划统一安排的城市居民住宅建设用地。
其中，低层次的公共利益的效力必须服从和服务于高层次的公共利益，相同层次的公共利益具有相同的效力等级,即同等层次的公共利益的房屋拆迁用地效力相同,不能彼此抵消效力,应该由提出拆迁申请时间在先的单位取得该片地的拆迁权，公共利益的层次越高,其房屋拆迁的效力越强,反之亦反。
2.判断公共利益的标准
什么样的公共利益才是真正的公共利益?概括国内外理论界与实物界的共识与经验,笔者认为,要最终确认公共利益,就应当坚持两个标准:形式性标准和实质性标准。形式性标准是指确认公共利益所必经的程序。具体而言应当包括以下两条标准:第一,透明度标准。因公共利益目的和本质上具有正当性,是对事物的全局性和可持续性的考量所作的选择,所以在制度设计时多是公开进行的,不回避相对人的必要参与和知情,不秘密进行或暗箱操作。第二,法定标准。即公共利益必须是由法律明确规定的,而且只有在法定条件下,才可出于公共利益的需要依法对公民的基本权利加以限制。但法定的公共利益不等同于法律明确规定的利益,也包括法律原则的规定。虽然我国目前的法律法规对于公共利益都没有做出明确的规定,但可以肯定的是,从相对人对于公共权力行使标准的判定上,合法性应当是其底线。实质性标准是从内容上判断某一利益是否为公共利益的标准。具体包括:第一,公共受益性的标准。公共利益的受益范围一般是不特定多数的受益人。根据近现代民主制度“少数服从多数”的原则,公共利益应当代表多数人的利益。纵观各国立法和行政实务,许多国家对于公共利益之“公共性”的理解都日益宽泛,凡国家建设需要、符合一般性社会利益的事业,都被认为具有公共性,例如国民健康、教育、公共设施、公共交通、公共福利、文物保护等公共事业。第二，合理性标准。现代行政法面临的一个核心问题是如何将国家权力的行使保持在适度、必要的限度之内,特别是在法律给执法者留有相当的自由空间时,如何保证裁量是适度的。
房屋拆迁权的核心在于它的强制力,由于这项权利的行使以国家权力作为后盾并涉及公民房屋所有权的保护,因此应确保拆迁权的合法性,而衡量其合法性的唯一标准,只能是“社会公共利益”。哈耶克说过:“哪里没有财产权,哪里就没有正义。”可以说《物权法》的出台,为民众提供了通往正义的一条便捷之路。
作者单位：河南省政法管理干部学院
参考文献：
鲍尔·施蒂尔纳.德国物权法[M].北京:法律出版社,2004:254.
关键词：房屋拆迁；公共利益；征收
近些年，各地大型征地项目风起云涌，“商业街”、“高尔夫俱乐部”等项目，都高举“公共利益”的大旗畅快进行着，其中为搞项目开发征地而引起的纠纷日益频繁。但何谓公共利益，我国相关法律至今没有进行明确界定。直至2007年“重庆钉子户”事件将房屋拆迁中对私权利保护和公共利益之界定的矛盾推到全国人民面前，才引起学术界的高度关注。
一、房屋拆迁与征收
随着市场经济蓬勃发展，很多城市进入了快速扩张阶段，各种商业化或者公益化的项目名目繁多，使得相应的房屋拆迁与补偿矛盾成为全国各界关注的焦点。《物权法》通过立法已经首要明确了私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯的原则，只承认为了公共利益的需要，可以对民事主体的不动产和动产进行征收，并给予相应的补偿。因此，平衡民事主体的合法物权得到充分保护和为了公共利益对财产进行征收是我们需要迫切解决的问题。
“重庆钉子户”到底是捍卫权利的“英雄”还是滥用权利的“刁民”，至今仍众说纷纭。其中关键还得了解我国应该确立什么样的征收制度。所谓征收就是指国家为了公共利益的需要，而利用公权力强制性地将集体或私人所有的财产征归国有，或者对集体或私人财产权施加某种限制。征收其实就是国家对个人所有权进行限制的典型表现，国家兼具公权力主体和财产权主体的双重身份。因此，国家作为所有者有其特殊性，它可以不依市场价格进行买卖，而是出于公共目的强制当事人出卖其财产。通常，私人财产所有者不能像拒绝私人买主一样拒绝政府，也不能坚持按照市场价格支付补偿，或是补偿他对财产效用的主观评价。
征收的权力如此之大，所以我们应该严格限制它的适用，《物权法》只明确了在公共利益的需求下才能进行征收。因此征收具有以下特性：征收的主体是国家，只有国家才能利用公共权力对集体或私人财产进行干预，甚至将其强制性地移转给国家。除国家之外，任何组织和个人都不享有公共权力，因而也不享有征收权。另一方面，征收的对象是集体或私有财产。被征收财产的范围，除物权法上规定的动产、不动产之外，还包括物权法没有规定的其他财产。从世界各国法律规定来看，即使是在对私有财产的保护非常全面和完备的国家，也认为私有财产权并不是绝对不受限制的权利。国家出于公共利益的需要，可以对私有财产进行征收。所以，征收制度是各国法律普遍认可的制度。各国法律都规定基于法律规定、正当程序和公共利益的需要，可以对私人财产予以征收、征用。鉴于征收是对个人财产权的重大限制，征收行为的实施与个人财产利益关系巨大，其将导致个人财产权被限制，甚至剥夺。所以，为了强化对个人财产权的保护，各国法律大多是在宪法和物权法中对征收制度作出规定的。
二、我国城市房屋拆迁之物权法立法现状
我国现行宪法第13条明确规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”我国物权法依据宪法，通过三个条文对征收制度作出了进一步的规定。第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”第121条规定:“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第42、44条的规定获得相应补偿。”第132条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第42条第2款的规定获得相应补偿。”我国物权法关于征收制度的规定不仅落实和完善了宪法的规定，而且建立了有关征收制度的基本规则。物权法关于征收制度的规定具有如下几个特 点：
1.以基本法的形式明确了征收的条件
根据物权法的规定，征收必须符合以下几项基本条件，即出于公共利益的需要、依照法律规定的权限和程序、征收对象必须合法、征收后应依法给予补偿。
2.明确了征收制度适用的范围
物权法有关征收制度的规定，不仅适用于所有权，而且适用于用益物权。但物权法所规定的征收，只限于将集体或私人所有权移转为国家所有的情况，并不包含限制集体或私人所有权的处分权限这一含义。在实践中，如果仅仅只是对所有权作出限制，就不能构成征收。正是因为征收导致财产所有权的移转，所以其为所有权取得的方式之一。国家不必要征得被征收人的同意即可取得所有权，且可以令原物的其他负担消灭，从这个意义上说，征收可以被认为是一种原始取得所有权的方式。
3.对征收后的补偿规则作了具体的、可操作性强的规定
一般认为，现代财产权宪法保障规范体系中的三层结构，即宣告财产权不可侵犯条款、对财产权的限制条款、对财产权征收征用后的补偿条款。这三方面内容是相辅相成、缺一不可的。在征收制度中，建立完善的补偿制度尤为重要。我国物权法不仅规定了征收集体土地的补偿，而且规定了单位个人的住宅及其他不动产的补偿，这些关于补偿的规定都比较详细。
4.严格区别了征收、征用的概念
在关于所有权的一般规定中，物权法不仅规定了征收制度，还规定了征用制度。所谓征用，就是国家为了公共利益，在紧急情况下强制性地使用公民的私有财产。物权法第43条规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损灭失的，应当给予补偿。”尽管征收和征用在内涵上有一定关联，但物权法区分了征收和征用的概念。
(1)是否出于紧急需要。物权法强调征用必须是基于救灾、抢险等紧急需要。换言之，征用一般是在紧急状态下迫不得已才被采用的，紧急状况主要指公共事务、军事、民事的重大紧急需求等。而征收则不以紧急状态的存在为其适用的前提，即使不存在紧急状态，出于公共利益的需要也可以征收。
(2)适用对象不同。征收主要适用于不动产，依照物权法的规定，征收针对的对象是“集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。征用既适用于不动产，也适用于动产，所以物权法规定，征用适用于“单位、个人的动产和不动产”。因为绝大多数动产都具有可替代性，可以在市场上购买到，所以实践中征用的对象大多也是不动产。例如，紧急情况下征用他人的土地堆放防空器材，或在非典时期征用他人房屋以隔离病人。
(3)是否移转所有权不同。一般来说，征收要强制移转所有权，而且导致所有权永久性地移转，所以征收是国家对私人所有权所采取的具体而特别的干预。但征用的目的只在获得使用权。在征用的情况下，因为所有权没移转，如果标的物没有毁损灭失，就应当返还原物；而在征收的情况下，不存在返还的问题。由于征收要发生所有权的移转，所以征收的程序比征用更为严格。
(4)在补偿方面，物权法规定任何征收都要给予补偿，而且必须依法补偿。但是在征用财产使用完毕后，首先应当将征用财产返还给被征用人。比如征用了他人的房屋的，应当尽快腾空房屋，返还给被征用人。关于征用的补偿，物权法只是规定应当给予补偿，究竟如何补偿，可以由双方协商确定。另一方面，尽管征收在性质上不同于买卖，且征收也不以完全补偿为前提，但由于征收要移转所有权，征收应当考虑市场价格。征用一般不移转所有权，而只是使用财产，因而主要是对物本身的损害给予补偿，不包括相关的利益。由于征收是所有权的移转，对被征收人造成的损失更大，对其作出的补偿也相应地更高一些。物权法关于征收制度的规定，对充分保护公民、法人的财产，维护被征收人的合法权益具有十分重要的意义。鉴于实践中已经出现了不少征收补偿方面的纠纷，因此需要通过物权法的规定为司法裁判提供法律依据。物权法作为我国法律体系中的基本法律，已经确立了征收制度的基本框架，行政法规、规章以及司法解释只能够在其框架内加以细化规定，而不能违反物权法关于征收制度的基本精神。
因此，我国物权法通过规定明确了我国征收法律制度，但该法强调征收的前提条件是为了公共利益，公共利益如何界定，物权法并未明确。笔者认为，只有对公共利益进行探讨分析，才能真正贯彻征收法律制度。
三、公共利益之界定
何谓公共利益？我国现行宪法第13条财产权保护条款虽然确立了财产保护制度，仍然没有在制度性的层面上充分界定“公共利益”和“补偿”的原则性概念。尤其是其中的“公共利益”概念,仍被普遍认为具有“模糊性”的属性,使得在现行法律框架之内,认定“公共利益”的标准、程序等具体制度迄今尚未实现，而与之相关的司法判决也未曾给出过明晰的裁量标准。已经通过并生效的《物权法》在第四章第42条对“公共利益”仍然采取模糊处理方式,使得公共利益的内涵与边界持续处于混沌的状态之中。这样很容易导致在征收行为中,尤其是像“重庆钉子户”事件这样的与公民的财产利益密切相关的房屋拆迁之中,频频出现对抗升级的热点。
事实上，自物权法公开征求意见以来，围绕“公共利益”的界定就有两种意见，一种意见主张为了防止有关部门权力的滥用，维护被拆迁群众的合法权利，有必要对“公共利益”进行清晰的界定，比如在全国人大常委会进行的《物权法》第五次审议中，王涛委员说，“依照法律规定，公共利益的需要，是征收集体所有的土地的一个理由，关系到集体所有土地征收的问题。因此，本法（《物权法》）中必须加以严格规定，严格界定，以保护土地，保护农民的利益，严防土地流失”。一种意见认为，主张为“公共利益”做出明细标准的意见，初衷是非常好的，但是现实生活的具体情况是纷繁复杂的，从所有的情况中抽象概括出一个“公共利益”的具体界限，在技术上是很难达到的，而且这也不是物权法的主要任务。其中王利明学者认为公共利益具有宽泛性、发展性、不确定性等特殊性质，只能用抽象的概念去表述公共利益，没法采用正面界定和反面排除的方法规定公共利益的内涵。
笔者认为，我国目前从宪法到物权法,公共利益是我国当前征用土地、收回国有土地使用权的前提条件,也是判断政府征地、收回土地使用权行为合法性和正当性的唯一标准,因而,也是房屋拆迁的目的性标准。然而,法律对于何为公共利益缺乏明确具体的规定,导致对公共利益的理解不一致而滥用自由裁量权。作为城市房屋拆迁具体依据的行政法规《城市房屋拆迁管理条例》对公共利益只字未提,进而使上位法关于公共利益的规定在具体的房屋拆迁中形同虚设。法律法规的模糊与阙如,导致了实践中大量的拆迁没有正当性标准,野蛮拆迁、暴力拆迁、违法拆迁不断出现。 因此，在法律规制中，应该对公共利益进行具体地表述来明确房屋拆迁的标准，最终公平地保护私人财产的所有权。
1.公共利益的效力层级
何谓公共利益?不同国家,不同阶段,各有不同的理解;同一国家,同一阶级在不同历史时期也会有理解上的差异。“公益概念的最大特色,即表现为其内容的不确定性,亦是公益的受益人及利益的抽象性。”由于法律缺乏对公共利益的严格界定,导致行政机关权力的滥用,侵害了公民、法人的利益。在房屋的征收、征用、强制拆迁等方面出现的大量的恶劣案例,显现出某些行政机关和社会组织假借“公共利益”之名而行损害民众利益之实,严重影响了政府形象。因此,笔者认为界定拆迁中的公共利益的范围十分必要。不同性质的建设拆迁所代表的社会公共利益的效力是不同的,这产生了公共利益的层次性问题,按建设项目本身的效力分类,可以将拆迁的公共利益分为三个层次:
(1)高层次的公共利益,是指用国家预算拨款进行固定资产投资的项目用地拆迁的利益层次,通常表现为国家重点建设工程用地,大型机场、长江三峡水利枢纽、南水北调工程、军事用地等工程建设用地。
(2)中层次的公共利益,是指地方用国家预算内机动财力安排的基本建设、固定资产投资项目的拆迁具有的利益层次。通常表现为地方安排的重点建设项目。
(3)低层次的公共利益,是指各地企事业单位用预算外资金、自筹资金和银行借款安排的基本建设项目拆迁用地具有的利益层次。通常表现为企事业单位利用自有资金安排生产和非生产性建设项目用地,以及人民政府批准或城市规划统一安排的城市居民住宅建设用地。
其中，低层次的公共利益的效力必须服从和服务于高层次的公共利益，相同层次的公共利益具有相同的效力等级,即同等层次的公共利益的房屋拆迁用地效力相同,不能彼此抵消效力,应该由提出拆迁申请时间在先的单位取得该片地的拆迁权，公共利益的层次越高,其房屋拆迁的效力越强,反之亦反。
2.判断公共利益的标准
什么样的公共利益才是真正的公共利益?概括国内外理论界与实物界的共识与经验,笔者认为,要最终确认公共利益,就应当坚持两个标准:形式性标准和实质性标准。形式性标准是指确认公共利益所必经的程序。具体而言应当包括以下两条标准:第一,透明度标准。因公共利益目的和本质上具有正当性,是对事物的全局性和可持续性的考量所作的选择,所以在制度设计时多是公开进行的,不回避相对人的必要参与和知情,不秘密进行或暗箱操作。第二,法定标准。即公共利益必须是由法律明确规定的,而且只有在法定条件下,才可出于公共利益的需要依法对公民的基本权利加以限制。但法定的公共利益不等同于法律明确规定的利益,也包括法律原则的规定。虽然我国目前的法律法规对于公共利益都没有做出明确的规定,但可以肯定的是,从相对人对于公共权力行使标准的判定上,合法性应当是其底线。实质性标准是从内容上判断某一利益是否为公共利益的标准。具体包括:第一,公共受益性的标准。公共利益的受益范围一般是不特定多数的受益人。根据近现代民主制度“少数服从多数”的原则,公共利益应当代表多数人的利益。纵观各国立法和行政实务,许多国家对于公共利益之“公共性”的理解都日益宽泛,凡国家建设需要、符合一般性社会利益的事业,都被认为具有公共性,例如国民健康、教育、公共设施、公共交通、公共福利、文物保护等公共事业。第二，合理性标准。现代行政法面临的一个核心问题是如何将国家权力的行使保持在适度、必要的限度之内,特别是在法律给执法者留有相当的自由空间时,如何保证裁量是适度的。
房屋拆迁权的核心在于它的强制力,由于这项权利的行使以国家权力作为后盾并涉及公民房屋所有权的保护,因此应确保拆迁权的合法性,而衡量其合法性的唯一标准,只能是“社会公共利益”。哈耶克说过:“哪里没有财产权,哪里就没有正义。”可以说《物权法》的出台,为民众提供了通往正义的一条便捷之路。
作者单位：河南省政法管理干部学院
参考文献：
鲍尔·施蒂尔纳.德国物权法[M].北京:法律出版社,2004:254.