论文部分内容阅读
摘 要：本文针对水环境污染治理机制，提出我国首先应当以法律的形式逐步明晰水资源产权，促进水资源市场的发展和成熟，另外提出我国应当理顺水资源体系，转换政府角色，逐步完善水资源管理体制。
关键词：水环境 污染 治理
我国水环境污染治理失效的原因是多方面的，这个问题的解决是一个复杂的系统工程。世界各国的水环境污染治理经验都表明，水环境污染治理依赖于一套围绕水资源配置的行之有效的管理体制，这套体制有四个重要的组成部分：一是水资源产权制度，二是水资源市场机制，三是围绕水资源市场的政府规制体系，四是在水环境管理中的公众参与。这四个组成部分有其内在的层次联系，其中，水资源产权制度是水资源市场机制得以建立的前提，水资源市场机制的健康运行需要政府的规制体系的有力支撑，而政府的规制体系则应该有公众的参与。
一、完善水资源产权制度
世界各国的水资源配置和水环境污染治理的经验都表明，如果水资源产权界定不清晰，水资源配置的效率要更多的依靠市场手段。水资源产权的清晰界定是水资源市场存在的前提。
1.对于自然状态的水资源，规定自然水资源为全民所有，赋予政府水资源配置权、水经营特许权和水管理的监督权，也赋予公众适当的水管理的监督权，这能运用国家权威来有力地保证在水资源初始分配中的公平性和持续性，也可以将水管理置于公众的监督之下。
2.在水资源经营环节，无论是原水利用处理还是污水处理、利用，都应当只允许有水资源开发利用、处理资质的经营企业从政府手中取得水资源经营权，在清洁水制备环节，允许多个自来水处理企业在市场上出现，政府制定统一的自来水处理标准，鼓励自来水处理企业采用先进自来水处理技术设备。
3.在水资源的使用权分配上，政府应参与到清洁水供水管网的投资建设中，依靠政府财政投入或市场资本的介入来完成投资建设，依靠政府权威来保证清洁水供应管网的公平、全面覆盖，使用水单位和个体都有条件获得清洁水的使用权。
二、建立统一的水务市场
随着我国市场经济体制改革的逐步推进，公共物品的供给也开始逐步市场化。人们己经意识到，水资源有自身的价值和价格，要使水资源能够得到可持续利用，就应当把水资源作为水资源产业的产品进行开发、管理。
城市水务属于区域性自然垄断行业。包括区域内供水管网和排水管网在内的供排水一体化运营，可以降低交易成本，实现规模经济和范围经济。为打破原有的水务产业链条断裂的格局，实现水务投资、建设和运营一体化，可以在前期设计建设时充分考虑后期运营管理对水务系统的需求，控制成本，提高投资效率和运行效率。同时，城乡之间、上下游城市之间，在水务方面互相影响，由一个市场化运营的大型水务集团提供流域一体化的水务服务，可以将取水、排污等产生的负外部性和节水、治污等产生的正外部性内部化，从而提高流域内大中城市的污水处理水平，有效治理流域水体污染，而且还可以更加合理地配置流域内的水资源量。
只有建立了完整的水务产业链，水资源市场的价格机制才能形成，水资源才能从源头上得到合理配置，从而避免水资源过度开发而导致水体环境容量和自我净化能力的退化、丧失。另外，污水处理市场的建立将对工业水污染的控制产生积极影响。一方面，越来越多的先进污水处理技术将在污水处理市场中得到应用和发展；另一方面，污水处理市场的建立给排污企业寻求先进污水处理技术提供了更大的余地，当市场上某种污水处理技术的处理成本低于企业违法排污成本和企业自行处理的成本时，企业将在趋向于在市场上购买这种技术来满足自身需求。
三、建立完善的流域水管理体制
流域水环境之间有相对独立性，因此水环境污染治理应当以流域为单位，加大流域水环境治理力度，保障流域治理规划目标的实现。发达国家水环境污染治理的成功经验表明，水环境污染的治理应该以流域为主体，建立适合流域治理的管理体制。
一方面，在建立强有力的流域管理机构并由地方政府具体实施的同时，由中央政府在流域，尤其是跨行政区域流域设立管理机构，加强中央政府的宏观管理。如法国在塞纳河流域设立了水管局，直接隶属国家环境部管理，经费由国家财政支持，主要职责是代表国家环境部进行监管和协调；加拿大为治理圣劳伦斯河跨省界流域污染问题，由国家环境部设立了圣劳伦斯河管理中心，进行直接监管。
另一方面是建立有效的协调机制，加强政府各部门、各地方政府同的协作。如塞纳河流域的治理，建立了部际水资源管理委员会，由环境部、农业部、交通部、卫生部等有关部门组成。
四、充分利用经济规制手段
我国实行改革开放以来，正在逐步确立市场经济体制在资源配置中的主导地位。市场经济体制被认为是资源配置的最有效手段，不仅仅是因为它赋予了经济主体以自主决策的权利，更重要的是它可以通过价格信号这只看不见的手引导人们去实现资源的合理配置，尽管这一切都是以市场各方面信息的充分获取为前提。对于工业水污染的治理，市场手段的积极作用还在于，它可以使政府在治理上花费的成本大大减少，因为有效的市场机制只要求政府做必要的监督工作、维持公平的竞争环境。
目前提倡的污染治理经济手段主要有：
1.价格配给制：收费和补贴。与之对应的政策工具有：①排污税：对于向空气、水和土壤排污染以及产生噪音的行为所进行的收费，其设计思路是让污染者至少为他们对环境造成的污染负担一部分成本，通过这样的方式来减少污染或改善污染物的质量；②环境浓度税。如果生产者的排污量超过了总体环境浓度，那么它就要受大惩罚，反之如果生产者的排污量低于总体环境浓度，那么它可以得到奖励；③产品税：通过提高污染性材料和产品的成本方式，激励生产者和消费者用环保产品和材料來替代非环保产品和材料；④补贴：补贴是监管者给予生产者的某种形式的财务支持，可以用来作为一种激励来刺激生产者进行污染控制，通常采用的形式是拨款、贷款和税金减免。
2.责任制：罚款、押金退还制度和债券。与之对应的政策工具有：①罚款：如果总体环境浓度超过了标准，监管者就会随即地选择至少一个生产者来罚款，再把收取的罚金减去社会损害之后的一部分返还给其他生产者，如果设计得好的，这个机制将促使达到理想的污染控制水平，同时又不必监督生产者的行为；②押金退还制度：潜在污染性产品的购买者要预先支付一笔额外的费用，当他们把污染性产品或其它包装物送回到回收中心再利用或处理的时候，再把这笔额外的费用退还给他们；③绩效债券：生产者在生产开始在生产开始之前预先缴纳一笔债券基金，如果它的行为导致了环境污染或者它的污染超过了标准，那么它的这笔债券基金就会被没收，这提高了逃避污染控制的成本。
3.数量配给：可交易污染许可证。可交易污染许可证的方案会在一个地区事先确定排污或排污浓度的总体水平，污染许可证的发放量等于这个总体水平，污染许可证可以在生产者之间相互买卖交易。那些把污染水平控制在许可范围以下的生产者就可以出售他们多余的污染许可证，也可以用多余的许可证来弥补他们的工厂的其他部分的污染。
关键词：水环境 污染 治理
我国水环境污染治理失效的原因是多方面的，这个问题的解决是一个复杂的系统工程。世界各国的水环境污染治理经验都表明，水环境污染治理依赖于一套围绕水资源配置的行之有效的管理体制，这套体制有四个重要的组成部分：一是水资源产权制度，二是水资源市场机制，三是围绕水资源市场的政府规制体系，四是在水环境管理中的公众参与。这四个组成部分有其内在的层次联系，其中，水资源产权制度是水资源市场机制得以建立的前提，水资源市场机制的健康运行需要政府的规制体系的有力支撑，而政府的规制体系则应该有公众的参与。
一、完善水资源产权制度
世界各国的水资源配置和水环境污染治理的经验都表明，如果水资源产权界定不清晰，水资源配置的效率要更多的依靠市场手段。水资源产权的清晰界定是水资源市场存在的前提。
1.对于自然状态的水资源，规定自然水资源为全民所有，赋予政府水资源配置权、水经营特许权和水管理的监督权，也赋予公众适当的水管理的监督权，这能运用国家权威来有力地保证在水资源初始分配中的公平性和持续性，也可以将水管理置于公众的监督之下。
2.在水资源经营环节，无论是原水利用处理还是污水处理、利用，都应当只允许有水资源开发利用、处理资质的经营企业从政府手中取得水资源经营权，在清洁水制备环节，允许多个自来水处理企业在市场上出现，政府制定统一的自来水处理标准，鼓励自来水处理企业采用先进自来水处理技术设备。
3.在水资源的使用权分配上，政府应参与到清洁水供水管网的投资建设中，依靠政府财政投入或市场资本的介入来完成投资建设，依靠政府权威来保证清洁水供应管网的公平、全面覆盖，使用水单位和个体都有条件获得清洁水的使用权。
二、建立统一的水务市场
随着我国市场经济体制改革的逐步推进，公共物品的供给也开始逐步市场化。人们己经意识到，水资源有自身的价值和价格，要使水资源能够得到可持续利用，就应当把水资源作为水资源产业的产品进行开发、管理。
城市水务属于区域性自然垄断行业。包括区域内供水管网和排水管网在内的供排水一体化运营，可以降低交易成本，实现规模经济和范围经济。为打破原有的水务产业链条断裂的格局，实现水务投资、建设和运营一体化，可以在前期设计建设时充分考虑后期运营管理对水务系统的需求，控制成本，提高投资效率和运行效率。同时，城乡之间、上下游城市之间，在水务方面互相影响，由一个市场化运营的大型水务集团提供流域一体化的水务服务，可以将取水、排污等产生的负外部性和节水、治污等产生的正外部性内部化，从而提高流域内大中城市的污水处理水平，有效治理流域水体污染，而且还可以更加合理地配置流域内的水资源量。
只有建立了完整的水务产业链，水资源市场的价格机制才能形成，水资源才能从源头上得到合理配置，从而避免水资源过度开发而导致水体环境容量和自我净化能力的退化、丧失。另外，污水处理市场的建立将对工业水污染的控制产生积极影响。一方面，越来越多的先进污水处理技术将在污水处理市场中得到应用和发展；另一方面，污水处理市场的建立给排污企业寻求先进污水处理技术提供了更大的余地，当市场上某种污水处理技术的处理成本低于企业违法排污成本和企业自行处理的成本时，企业将在趋向于在市场上购买这种技术来满足自身需求。
三、建立完善的流域水管理体制
流域水环境之间有相对独立性，因此水环境污染治理应当以流域为单位，加大流域水环境治理力度，保障流域治理规划目标的实现。发达国家水环境污染治理的成功经验表明，水环境污染的治理应该以流域为主体，建立适合流域治理的管理体制。
一方面，在建立强有力的流域管理机构并由地方政府具体实施的同时，由中央政府在流域，尤其是跨行政区域流域设立管理机构，加强中央政府的宏观管理。如法国在塞纳河流域设立了水管局，直接隶属国家环境部管理，经费由国家财政支持，主要职责是代表国家环境部进行监管和协调；加拿大为治理圣劳伦斯河跨省界流域污染问题，由国家环境部设立了圣劳伦斯河管理中心，进行直接监管。
另一方面是建立有效的协调机制，加强政府各部门、各地方政府同的协作。如塞纳河流域的治理，建立了部际水资源管理委员会，由环境部、农业部、交通部、卫生部等有关部门组成。
四、充分利用经济规制手段
我国实行改革开放以来，正在逐步确立市场经济体制在资源配置中的主导地位。市场经济体制被认为是资源配置的最有效手段，不仅仅是因为它赋予了经济主体以自主决策的权利，更重要的是它可以通过价格信号这只看不见的手引导人们去实现资源的合理配置，尽管这一切都是以市场各方面信息的充分获取为前提。对于工业水污染的治理，市场手段的积极作用还在于，它可以使政府在治理上花费的成本大大减少，因为有效的市场机制只要求政府做必要的监督工作、维持公平的竞争环境。
目前提倡的污染治理经济手段主要有：
1.价格配给制：收费和补贴。与之对应的政策工具有：①排污税：对于向空气、水和土壤排污染以及产生噪音的行为所进行的收费，其设计思路是让污染者至少为他们对环境造成的污染负担一部分成本，通过这样的方式来减少污染或改善污染物的质量；②环境浓度税。如果生产者的排污量超过了总体环境浓度，那么它就要受大惩罚，反之如果生产者的排污量低于总体环境浓度，那么它可以得到奖励；③产品税：通过提高污染性材料和产品的成本方式，激励生产者和消费者用环保产品和材料來替代非环保产品和材料；④补贴：补贴是监管者给予生产者的某种形式的财务支持，可以用来作为一种激励来刺激生产者进行污染控制，通常采用的形式是拨款、贷款和税金减免。
2.责任制：罚款、押金退还制度和债券。与之对应的政策工具有：①罚款：如果总体环境浓度超过了标准，监管者就会随即地选择至少一个生产者来罚款，再把收取的罚金减去社会损害之后的一部分返还给其他生产者，如果设计得好的，这个机制将促使达到理想的污染控制水平，同时又不必监督生产者的行为；②押金退还制度：潜在污染性产品的购买者要预先支付一笔额外的费用，当他们把污染性产品或其它包装物送回到回收中心再利用或处理的时候，再把这笔额外的费用退还给他们；③绩效债券：生产者在生产开始在生产开始之前预先缴纳一笔债券基金，如果它的行为导致了环境污染或者它的污染超过了标准，那么它的这笔债券基金就会被没收，这提高了逃避污染控制的成本。
3.数量配给：可交易污染许可证。可交易污染许可证的方案会在一个地区事先确定排污或排污浓度的总体水平，污染许可证的发放量等于这个总体水平，污染许可证可以在生产者之间相互买卖交易。那些把污染水平控制在许可范围以下的生产者就可以出售他们多余的污染许可证，也可以用多余的许可证来弥补他们的工厂的其他部分的污染。