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为了规范我国地方政府现行收费管理,必须建立起全面的收费管理制度。如何优化地方政府收费的制度设计,深入分析政府收费中的制约因素,已经成为当前一段时期必须解决的问题。
地方政府收费制度构建中的路径依赖分析
制度经济学中的路径依赖理论是指,人们一旦选择进入某一路径(无论是“好”的还是“坏”的)就可能对这种路径产生依赖。某一路径的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。人们过去作出的选择决定了他们现在及未来的可能选择。好的路径会起到正反馈的作用,通过惯性和冲力,产生“棘轮效应”而进入良性循环;不好的路径会起到负反馈的作用,就如恶性循环,可能会被锁定在某种低层次状态下。路径依赖理论最重要的价值在于强调历史和时间在制度构建中的重要作用,而不是“历史决定一切”和“路径唯一”,实际上是,路径决定范围,而期间的过程还可以有很多的选择。因此,在地方政府收费制度的重构过程中,必须而且能够避免路径依赖起到负反馈的作用。
具体到地方政府收费制度的设计,由于政府收费直接涉及到职能部门、单位和个人的利益,这种旨在打破利益格局的体制创新,必然会遇到来自方方面面的阻力和意想不到的困难。因此,在选择更加科学合理的管理模式中,必须充分考虑下面几个方面的历史因素对地方政府收费制度构建产生的现实约束,这有利于减少改革的阻力,降低改革成本。
必须充分考虑地方政府收费制度构建对现行各级政府、政府各部门的职能配置格局的路径依赖。由于收费资金的取得与政府提供公共服务的性质及其相应的方法相联系,各级政府、政府各部门的职责与权限的划分,本质上是对提供公共产品责任的划分,因而,地方政府收费制度的变革,实际上就是对现行的管理职责和权限的重新划分,因此,改革往往会触及已经形成的既得利益。这样,虽然如何在改革目标与既得利益的约束之间选择适宜的路径属于改革的策略问题,但这往往使得改革呈现出路径依赖的特征。
地方政府收费制度构建往往受现行的财政管理体制的约束。政府收费是政府财政收入的组成部分,因而,它的体制构建必然受制于地方财政管理体制。一方面,预算管理权限集中与分散程度就制约着政府收费管理的集中与分散程度,如实行高度集中的预算体制,政府收费的管理相应地会比较集中,反之则相对分散。另一方面,财政体制中的既得利益因素往往制约地方政府收费制度改革的路径,如将政府收费纳入全部预算管理,只会增大地方政府的人均财力,并不会增加地方政府太多的可用财力,不利于地方政府保持其既得利益,因此,政府收费制度设计中,必须充分考虑这一情况。
地方政府收费制度的构建对现行收费制度的路径依赖。任何改革都是在现有的基础上进行的,都是以克服或消除现行做法中的弊端为目标的。因此,现行政府收费制度是改革的起点和基础,正因为如此,现行的收费制度决定了改革或创新的路径。另一方面,从具体实施层面上,如果改革要触及既得利益,且利益关系错综复杂,改革往往选择一种渐进的方式,而不是“休克”式的改革,因为那样做将付出极大的改革成本,并有可能导致社会不稳定,其成败也难以预料。因此,在具体实施层面上,现行地方政府收费管理制度对于改革路径的选择也具有重要的制约作用。
收费制度构建中激励与约束的平衡分析
激励机制是制度经济学的一个重要研究问题,也是制度构建中的一个重要组成部分。因为在任何有效的制度中,激励必须是长期稳定的。这种长期和稳定的激励只能靠制度来维持,而不是靠临时决策和权力。就我国目前的地方收费现状来看,约束机制在某种程度上来说比激励机制更为重要。过去,我国地方政府收费之所以过多过滥,是收费制度中约束机制缺失的直接结果。因此,在地方政府收费制度的重构过程中,必须建立约束、激励及其二者制衡、协调机制,熨平约束机制或激励机制单独运行所产生的峰谷,避免畸轻畸重所带来的负面影响,实现政府收费管理的均衡、协调发展。
在地方政府收费制度的重建过程中,首先要建立激励机制。收费单位或收费使用部门在收支挂钩的条件下,由于直接利益的激励,政府收费规模是不会减少的。但在实行收支两条线,收支脱钩和综合财政预算管理后,由于政府收费的非稳定性、非普遍性和征收的灵活性,征管不到位就可能转化为一种权力租金,从而诱发寻租行为与权钱交易,将政府收费资金转移或非法减免,增加局部群体或个人利益,导致政府收费不能应收尽收。
为此,在制度重构的过程中,需要从政府收费资金取得的总规模上进行设计,在对执收执罚单位或部门进行量化考核的基础上,对完成预算的政府收费项目,除给予一定的征收成本补偿,还要给予适当奖励,补偿或奖励均在预算内安排。同时,加大监督检查力度,对执收执罚的部门或单位,增加对征收结果的跟踪检查,重点是检查有无乱收等方面,以确保政府收费超收部分是恰当的、可靠和合法的,从而建立政府收费的激励机制。
为了促进激励机制有效发挥作用,给予征收主体以利益的驱动,调动其积极性,实现政府收费应收尽收。同时,应充分考虑激励机制所产生的负效应,需要构建一个对征收主体的权力、行政自由度等的约束体系,形成一个稳定而又严格的约束机制。因此,要找到约束与激励的均衡点。从地方政府收费征收的管理过程看,这个目标值,应在对收费项目和可能征收率之间进行精确测量和计算后产生。因此,应充分认识合理约束与激励之间的辩证统一关系,健全约束与激励的制衡机制,从机制上避开二者的冲突点,寻求目标的平衡点。
制度运行的社会负担问题再认识
制度运行的社会负担就是指在制度运行的过程中对社会产生的负面影响,制度运行对社会产生的负面影响越小,制度运行成本就越小,制度就越有效率。因此,在地方政府收费制度重建的过程中,必须考虑以下三个问题:
一是地方政府收费的取得,应不对社会产生较大负担,在社会可承受能力范围内。比如,地方政府收费标准制定是否科学合理,在一定程度上超出标准效应的本身,这不仅因为标准包含了成本补偿原则和非盈利原则,更主要的在于标准的社会性、合理性,也就是说,标准的确定是否充分考虑了能被社会接受的因素,是否真正考虑了缴费群体的经济承受能力等,这些恰恰是标准能够得到有效执行的重要因素之一。
二是地方政府收费的征收和管理,必须严格依法进行,切实从源头上治理乱收费、乱罚款和乱摊派等问题,减轻企业和农民负担,优化社会发展环境。
三是建立科学、合理的地方政府收费资金分配制度,统筹安排政府收费资金,促进经济建设和社会各项事业、城市和农村、经济富裕地区和贫困地区都能快速、健康、协调发展。
(作者系东北财经大学财政税务学院)
地方政府收费制度构建中的路径依赖分析
制度经济学中的路径依赖理论是指,人们一旦选择进入某一路径(无论是“好”的还是“坏”的)就可能对这种路径产生依赖。某一路径的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。人们过去作出的选择决定了他们现在及未来的可能选择。好的路径会起到正反馈的作用,通过惯性和冲力,产生“棘轮效应”而进入良性循环;不好的路径会起到负反馈的作用,就如恶性循环,可能会被锁定在某种低层次状态下。路径依赖理论最重要的价值在于强调历史和时间在制度构建中的重要作用,而不是“历史决定一切”和“路径唯一”,实际上是,路径决定范围,而期间的过程还可以有很多的选择。因此,在地方政府收费制度的重构过程中,必须而且能够避免路径依赖起到负反馈的作用。
具体到地方政府收费制度的设计,由于政府收费直接涉及到职能部门、单位和个人的利益,这种旨在打破利益格局的体制创新,必然会遇到来自方方面面的阻力和意想不到的困难。因此,在选择更加科学合理的管理模式中,必须充分考虑下面几个方面的历史因素对地方政府收费制度构建产生的现实约束,这有利于减少改革的阻力,降低改革成本。
必须充分考虑地方政府收费制度构建对现行各级政府、政府各部门的职能配置格局的路径依赖。由于收费资金的取得与政府提供公共服务的性质及其相应的方法相联系,各级政府、政府各部门的职责与权限的划分,本质上是对提供公共产品责任的划分,因而,地方政府收费制度的变革,实际上就是对现行的管理职责和权限的重新划分,因此,改革往往会触及已经形成的既得利益。这样,虽然如何在改革目标与既得利益的约束之间选择适宜的路径属于改革的策略问题,但这往往使得改革呈现出路径依赖的特征。
地方政府收费制度构建往往受现行的财政管理体制的约束。政府收费是政府财政收入的组成部分,因而,它的体制构建必然受制于地方财政管理体制。一方面,预算管理权限集中与分散程度就制约着政府收费管理的集中与分散程度,如实行高度集中的预算体制,政府收费的管理相应地会比较集中,反之则相对分散。另一方面,财政体制中的既得利益因素往往制约地方政府收费制度改革的路径,如将政府收费纳入全部预算管理,只会增大地方政府的人均财力,并不会增加地方政府太多的可用财力,不利于地方政府保持其既得利益,因此,政府收费制度设计中,必须充分考虑这一情况。
地方政府收费制度的构建对现行收费制度的路径依赖。任何改革都是在现有的基础上进行的,都是以克服或消除现行做法中的弊端为目标的。因此,现行政府收费制度是改革的起点和基础,正因为如此,现行的收费制度决定了改革或创新的路径。另一方面,从具体实施层面上,如果改革要触及既得利益,且利益关系错综复杂,改革往往选择一种渐进的方式,而不是“休克”式的改革,因为那样做将付出极大的改革成本,并有可能导致社会不稳定,其成败也难以预料。因此,在具体实施层面上,现行地方政府收费管理制度对于改革路径的选择也具有重要的制约作用。
收费制度构建中激励与约束的平衡分析
激励机制是制度经济学的一个重要研究问题,也是制度构建中的一个重要组成部分。因为在任何有效的制度中,激励必须是长期稳定的。这种长期和稳定的激励只能靠制度来维持,而不是靠临时决策和权力。就我国目前的地方收费现状来看,约束机制在某种程度上来说比激励机制更为重要。过去,我国地方政府收费之所以过多过滥,是收费制度中约束机制缺失的直接结果。因此,在地方政府收费制度的重构过程中,必须建立约束、激励及其二者制衡、协调机制,熨平约束机制或激励机制单独运行所产生的峰谷,避免畸轻畸重所带来的负面影响,实现政府收费管理的均衡、协调发展。
在地方政府收费制度的重建过程中,首先要建立激励机制。收费单位或收费使用部门在收支挂钩的条件下,由于直接利益的激励,政府收费规模是不会减少的。但在实行收支两条线,收支脱钩和综合财政预算管理后,由于政府收费的非稳定性、非普遍性和征收的灵活性,征管不到位就可能转化为一种权力租金,从而诱发寻租行为与权钱交易,将政府收费资金转移或非法减免,增加局部群体或个人利益,导致政府收费不能应收尽收。
为此,在制度重构的过程中,需要从政府收费资金取得的总规模上进行设计,在对执收执罚单位或部门进行量化考核的基础上,对完成预算的政府收费项目,除给予一定的征收成本补偿,还要给予适当奖励,补偿或奖励均在预算内安排。同时,加大监督检查力度,对执收执罚的部门或单位,增加对征收结果的跟踪检查,重点是检查有无乱收等方面,以确保政府收费超收部分是恰当的、可靠和合法的,从而建立政府收费的激励机制。
为了促进激励机制有效发挥作用,给予征收主体以利益的驱动,调动其积极性,实现政府收费应收尽收。同时,应充分考虑激励机制所产生的负效应,需要构建一个对征收主体的权力、行政自由度等的约束体系,形成一个稳定而又严格的约束机制。因此,要找到约束与激励的均衡点。从地方政府收费征收的管理过程看,这个目标值,应在对收费项目和可能征收率之间进行精确测量和计算后产生。因此,应充分认识合理约束与激励之间的辩证统一关系,健全约束与激励的制衡机制,从机制上避开二者的冲突点,寻求目标的平衡点。
制度运行的社会负担问题再认识
制度运行的社会负担就是指在制度运行的过程中对社会产生的负面影响,制度运行对社会产生的负面影响越小,制度运行成本就越小,制度就越有效率。因此,在地方政府收费制度重建的过程中,必须考虑以下三个问题:
一是地方政府收费的取得,应不对社会产生较大负担,在社会可承受能力范围内。比如,地方政府收费标准制定是否科学合理,在一定程度上超出标准效应的本身,这不仅因为标准包含了成本补偿原则和非盈利原则,更主要的在于标准的社会性、合理性,也就是说,标准的确定是否充分考虑了能被社会接受的因素,是否真正考虑了缴费群体的经济承受能力等,这些恰恰是标准能够得到有效执行的重要因素之一。
二是地方政府收费的征收和管理,必须严格依法进行,切实从源头上治理乱收费、乱罚款和乱摊派等问题,减轻企业和农民负担,优化社会发展环境。
三是建立科学、合理的地方政府收费资金分配制度,统筹安排政府收费资金,促进经济建设和社会各项事业、城市和农村、经济富裕地区和贫困地区都能快速、健康、协调发展。
(作者系东北财经大学财政税务学院)