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摘 要：在我国畜禽养殖业不断发展的过程中，其所产生的各种污染物也是农业面源污染的重要组成部分。2013年10月8日国务院发布了《畜禽规模养殖污染防治条例》，但是在缺乏污染处理技术和资金、相关法律缺位和基层环境管理体制不健全以及环保意识有待提高的情况下，从法律层面防治畜禽养殖污染是法治中国的应有之义。
关键词：畜禽养殖污染；农业面源污染；法律规制
中图分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）26-0091-02
作者简介：胡明凤，女，山东师范大学法学院，2013级环境与资源保护法学专业，研究方向：环境法基础理论研究。
一、畜禽养殖业污染风险及原因探究
（一）畜禽养殖业的环境污染风险
在我国，超过八成的集约型养殖场未配备污染处理设施，而是将未处理的畜禽排泄物直接排放到环境中。畜禽养殖场产生的这些污水、粪便和恶臭气体等，会造成严重的环境问题，其危害主要表现为：
一是污染水体。经过水循环运动，含有丰富污染物质却未经处理的污水流进自然水域，使得各类污染物质大量滋生，致使水质恶化。不仅如此，降解畜禽养殖业污染物质中的有机物和繁衍水生生物的过程中会大量耗损水体的溶解氧，这易导致水体“富营养化”。
二是污染空气。大气具有一定的环境自净能力，当畜禽养殖产生的过量危害物质使得该资金能力无能为力时，就会导致空气污染。
三是传播病菌。畜禽粪便里包含很多病原微生物、寄生虫卵及孳生蚊蝇，易招致环境中病原种类增多，大量滋生病原菌和寄生虫，很有可能导致传染病，若是人畜一起发生疫情，则是灾难性危害。
四是危害农田生态环境。一旦畜禽粪便中包含有蛋白质、脂肪、糖等有机质排放量增加，微生物来不及进行降解而产生无氧腐解，将会产生畜禽粪便大量涌进环境，其中的蛋白质、脂肪和糖等有机质的排放速度超过了微生物降解能力，土壤质量下降的恶果也随之而来。
（二）问题分析
1.污染处理技术薄弱和资金不足。畜禽粪便处理技术和设施的成本较高，养殖户不愿支付该环境成本。国家就畜禽养殖污染防治技术的扶持力度亟待增强，相关企业研发此类污染防治设备和技术的积极性也不高。治污成本高、政策扶植不足和技术开发研究落后造成了畜禽养殖污染防治的现实困境。
2.相关法律缺位。长期以来，城市区域是我国环境污染防治的重点所在，对于城市点源污染可以采取源头治理和集中治理的有效举措。对于农业面源污染防治存在很多现实困境，当前除调整畜禽污染问题专门立法的《畜禽规模养殖污染防治条例》和《畜禽污染防治管理办法》外，对畜禽养殖业污染防治方面仍存在大量法律空白，考虑到该污染源分散、不确定性、难取证等特性，有效的激励性措施（比如环境补贴）和合理的环境外部成本内部化举措不应缺位。
3.环境管理体制不健全。在中央，防治畜禽养殖污染涉及职能部门，在缺乏有效协调机制的情况下，按各自职权运行规则运作的农业、环境保护和卫生等多个部门，易使得有些问题解决放缓或有些规定落实不妥。在地方，一般是由所在的县级环保部门行使环境保护职权，而基层环保部门普遍存在环保技术水平低、环保资金和环保专业人员缺口大的问题，无法有效应对工业污染和较为特殊农业面源污染。
4.环境保护意识和能力需增强。在城市作为环境污染防治工作重心的今天，农村环境的自净能力和自我恢复能力正面临严峻挑战，农民也遭受着各种污染物的环境危害威胁。农民维权意识和维权能力相对较弱，在侵权行为发生时，受传统乡土观念的影响其维权积极性较低，且面对强大的环境加害主体时又不能负担较大的维权成本来维护自己的合法权益。
二、畜禽养殖业污染防治理论基础和国外经验
（一）理论基础
1.可持续发展理论
可持续发展理论谋求人与自然和谐相处，谋求代内公平和代际公平的一致。在工业点源污染取得重大成效后，农业面源污染已成为我国重要的污染形式，但尚未引起足够重视，其中畜禽养殖污染作为农业面源污染的重要组成部分，建设环境友好型社会和生态文明，防治畜禽养殖污染是题中之义。
2.环境外部性理论
由于治理畜禽养殖产生的污染物需要花费很高成本，养殖者谋求利润最大化，一般不主动承担“内部环境成本”，而选择把污染物直接排入环境。将污染物直接排入环境导致农村的水体、土壤、大气等受到污染，即畜禽养殖产生的“外部环境成本”。养殖者将污染物排入环境，虽然“节省” 了治理污染的私人成本，却转嫁给社会负担成本。
（二）国外经验①
1.美国
美国按污染源的性质，将污染源分为点源性污染和非点源性污染，设立专门的非点源性污染防治管理部门。为防治点源性畜禽养殖污染，美国在1977年的清洁水法里将工厂化养殖业列为点源性污染，须获得国家污染减排系统排放许可，若是超过一定规模的畜禽养殖场还需报批取得环境许可，并严格执行国家环境政策法案。
对于较大规模的养殖场可以采取点源防治的方法，采取源头防治、达标排放，并且大型养殖场负担环境成本的能力也相对较强。但是，目前我国的畜禽养殖业仍以散养为主，这也是此类污染防治的难题所在。在难以确定具体污染源和污染物具体排放情况的困境下，借鉴美国的非点源污染防治措施具有重要意义。
三、我国畜禽养殖业污染防治对策探讨
（一）健全农业面源污染防治法律体系
立足于我国农业面源污染防治的现状，明确农业面源污染所包含的污染种类，如畜禽养殖污染、农业化学品污染，准确界定农业、环境保护、卫生等部门的行政职责以及环境加害主体、被侵害主体和普通居民的相关权利义务规则，还有此类环境诉讼的相关规定，逐步健全具有中国特色的农村环境保护法律体系和法律制度体系，为健全农村综合生态系统管理，为建设生态文明提供有力的法制保障。② 就畜禽养殖污染防治法律制度而言，一方面，要完善针对规模化养殖场和新建、改建、扩建规模化畜禽养殖场（小区）建设项目的环境影响评价制度和“三同时”制度，此类环境污染预防制度的有效施行可以畜禽养殖不会污染区域环境。另一方面，要建立针对小型养殖企业和散养户的畜禽养殖非点源污染防治法律制度，重点从环境外部成本内部化和政府环境补贴两个方面着手该问题。
（二）改革环境管理体制
以大部门制作为环境管理体制构建的整体思路，同时对各部门科学分工并明确各自职能，改良跨部门合作的协调机制，建立多元化的环境管理机制。③该机制应明确由环境保护部门主管畜禽养殖污染防治问题，并承担相应的职责，由农业部门、卫生部门予以协助，改变以往由社会和其他公众来承担畜禽养殖外部环境成本的做法，协调好畜禽养殖与环境保护的关系，明确畜禽养殖污染防治规划、污染源减排统计、监测和考核主体及运行规则。
要明确基层环境保护部门的行政职责，改变其重工业污染轻农业污染，重视城市污染忽视农村污染的权力资源分配方式，隐藏其后的是当前基层环境保护资源的有效性和错误的“唯经济论”政绩观，所以更重要的是切实建立起我国的绿色 GDP考核指标体系。
（三）完善环境诉讼援助制度
当前，公民还不能成为我国环境公益诉讼的主体，为切实保障公民的环境权益，在修订现行的《法律援助条例》过程中应涵盖我国农村环境诉讼，尽快构建我国涉农法律援助制度。改变我国多环境污染侵权少环境污染诉讼的现状，平衡环境诉讼各方当事人的诉讼能力，进而改变公民谈环境诉讼色变的尴尬境地，提升公民诉诸法律手段应对环境污染侵害纠纷的积极性，推进法治中国的建设进程。
[ 注 释 ]
①周俊玲.发达国家养殖业污染的防治对策与启示[J].世界农业，2006（8）.
②蔡守秋，吴贤静.农村环境保护法治建设的成就、问题和改进[J].当代法学，2009，23（1）：69.
③何晓燕.我国农村环境污染问题及治理研究[D].中南林业科技大学，2012.
[ 参 考 文 献 ]
[1]蔡守秋，吴贤静.农村环境保护法治建设的成就、问题和改进[J].当代法学，2009.
[2]楼平.畜禽养殖环境污染调研报告.中国环境年鉴[M].北京：中国环境科学出版社，2000.
[3]马永喜.规模化畜禽养殖废弃物处理的技术经济优化研究[D].浙江大学，2010.
[4]徐祥民.中国环境资源法学评论：2006年卷[M].北京：人民出版社，2007.
关键词：畜禽养殖污染；农业面源污染；法律规制
中图分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）26-0091-02
作者简介：胡明凤，女，山东师范大学法学院，2013级环境与资源保护法学专业，研究方向：环境法基础理论研究。
一、畜禽养殖业污染风险及原因探究
（一）畜禽养殖业的环境污染风险
在我国，超过八成的集约型养殖场未配备污染处理设施，而是将未处理的畜禽排泄物直接排放到环境中。畜禽养殖场产生的这些污水、粪便和恶臭气体等，会造成严重的环境问题，其危害主要表现为：
一是污染水体。经过水循环运动，含有丰富污染物质却未经处理的污水流进自然水域，使得各类污染物质大量滋生，致使水质恶化。不仅如此，降解畜禽养殖业污染物质中的有机物和繁衍水生生物的过程中会大量耗损水体的溶解氧，这易导致水体“富营养化”。
二是污染空气。大气具有一定的环境自净能力，当畜禽养殖产生的过量危害物质使得该资金能力无能为力时，就会导致空气污染。
三是传播病菌。畜禽粪便里包含很多病原微生物、寄生虫卵及孳生蚊蝇，易招致环境中病原种类增多，大量滋生病原菌和寄生虫，很有可能导致传染病，若是人畜一起发生疫情，则是灾难性危害。
四是危害农田生态环境。一旦畜禽粪便中包含有蛋白质、脂肪、糖等有机质排放量增加，微生物来不及进行降解而产生无氧腐解，将会产生畜禽粪便大量涌进环境，其中的蛋白质、脂肪和糖等有机质的排放速度超过了微生物降解能力，土壤质量下降的恶果也随之而来。
（二）问题分析
1.污染处理技术薄弱和资金不足。畜禽粪便处理技术和设施的成本较高，养殖户不愿支付该环境成本。国家就畜禽养殖污染防治技术的扶持力度亟待增强，相关企业研发此类污染防治设备和技术的积极性也不高。治污成本高、政策扶植不足和技术开发研究落后造成了畜禽养殖污染防治的现实困境。
2.相关法律缺位。长期以来，城市区域是我国环境污染防治的重点所在，对于城市点源污染可以采取源头治理和集中治理的有效举措。对于农业面源污染防治存在很多现实困境，当前除调整畜禽污染问题专门立法的《畜禽规模养殖污染防治条例》和《畜禽污染防治管理办法》外，对畜禽养殖业污染防治方面仍存在大量法律空白，考虑到该污染源分散、不确定性、难取证等特性，有效的激励性措施（比如环境补贴）和合理的环境外部成本内部化举措不应缺位。
3.环境管理体制不健全。在中央，防治畜禽养殖污染涉及职能部门，在缺乏有效协调机制的情况下，按各自职权运行规则运作的农业、环境保护和卫生等多个部门，易使得有些问题解决放缓或有些规定落实不妥。在地方，一般是由所在的县级环保部门行使环境保护职权，而基层环保部门普遍存在环保技术水平低、环保资金和环保专业人员缺口大的问题，无法有效应对工业污染和较为特殊农业面源污染。
4.环境保护意识和能力需增强。在城市作为环境污染防治工作重心的今天，农村环境的自净能力和自我恢复能力正面临严峻挑战，农民也遭受着各种污染物的环境危害威胁。农民维权意识和维权能力相对较弱，在侵权行为发生时，受传统乡土观念的影响其维权积极性较低，且面对强大的环境加害主体时又不能负担较大的维权成本来维护自己的合法权益。
二、畜禽养殖业污染防治理论基础和国外经验
（一）理论基础
1.可持续发展理论
可持续发展理论谋求人与自然和谐相处，谋求代内公平和代际公平的一致。在工业点源污染取得重大成效后，农业面源污染已成为我国重要的污染形式，但尚未引起足够重视，其中畜禽养殖污染作为农业面源污染的重要组成部分，建设环境友好型社会和生态文明，防治畜禽养殖污染是题中之义。
2.环境外部性理论
由于治理畜禽养殖产生的污染物需要花费很高成本，养殖者谋求利润最大化，一般不主动承担“内部环境成本”，而选择把污染物直接排入环境。将污染物直接排入环境导致农村的水体、土壤、大气等受到污染，即畜禽养殖产生的“外部环境成本”。养殖者将污染物排入环境，虽然“节省” 了治理污染的私人成本，却转嫁给社会负担成本。
（二）国外经验①
1.美国
美国按污染源的性质，将污染源分为点源性污染和非点源性污染，设立专门的非点源性污染防治管理部门。为防治点源性畜禽养殖污染，美国在1977年的清洁水法里将工厂化养殖业列为点源性污染，须获得国家污染减排系统排放许可，若是超过一定规模的畜禽养殖场还需报批取得环境许可，并严格执行国家环境政策法案。
对于较大规模的养殖场可以采取点源防治的方法，采取源头防治、达标排放，并且大型养殖场负担环境成本的能力也相对较强。但是，目前我国的畜禽养殖业仍以散养为主，这也是此类污染防治的难题所在。在难以确定具体污染源和污染物具体排放情况的困境下，借鉴美国的非点源污染防治措施具有重要意义。
三、我国畜禽养殖业污染防治对策探讨
（一）健全农业面源污染防治法律体系
立足于我国农业面源污染防治的现状，明确农业面源污染所包含的污染种类，如畜禽养殖污染、农业化学品污染，准确界定农业、环境保护、卫生等部门的行政职责以及环境加害主体、被侵害主体和普通居民的相关权利义务规则，还有此类环境诉讼的相关规定，逐步健全具有中国特色的农村环境保护法律体系和法律制度体系，为健全农村综合生态系统管理，为建设生态文明提供有力的法制保障。② 就畜禽养殖污染防治法律制度而言，一方面，要完善针对规模化养殖场和新建、改建、扩建规模化畜禽养殖场（小区）建设项目的环境影响评价制度和“三同时”制度，此类环境污染预防制度的有效施行可以畜禽养殖不会污染区域环境。另一方面，要建立针对小型养殖企业和散养户的畜禽养殖非点源污染防治法律制度，重点从环境外部成本内部化和政府环境补贴两个方面着手该问题。
（二）改革环境管理体制
以大部门制作为环境管理体制构建的整体思路，同时对各部门科学分工并明确各自职能，改良跨部门合作的协调机制，建立多元化的环境管理机制。③该机制应明确由环境保护部门主管畜禽养殖污染防治问题，并承担相应的职责，由农业部门、卫生部门予以协助，改变以往由社会和其他公众来承担畜禽养殖外部环境成本的做法，协调好畜禽养殖与环境保护的关系，明确畜禽养殖污染防治规划、污染源减排统计、监测和考核主体及运行规则。
要明确基层环境保护部门的行政职责，改变其重工业污染轻农业污染，重视城市污染忽视农村污染的权力资源分配方式，隐藏其后的是当前基层环境保护资源的有效性和错误的“唯经济论”政绩观，所以更重要的是切实建立起我国的绿色 GDP考核指标体系。
（三）完善环境诉讼援助制度
当前，公民还不能成为我国环境公益诉讼的主体，为切实保障公民的环境权益，在修订现行的《法律援助条例》过程中应涵盖我国农村环境诉讼，尽快构建我国涉农法律援助制度。改变我国多环境污染侵权少环境污染诉讼的现状，平衡环境诉讼各方当事人的诉讼能力，进而改变公民谈环境诉讼色变的尴尬境地，提升公民诉诸法律手段应对环境污染侵害纠纷的积极性，推进法治中国的建设进程。
[ 注 释 ]
①周俊玲.发达国家养殖业污染的防治对策与启示[J].世界农业，2006（8）.
②蔡守秋，吴贤静.农村环境保护法治建设的成就、问题和改进[J].当代法学，2009，23（1）：69.
③何晓燕.我国农村环境污染问题及治理研究[D].中南林业科技大学，2012.
[ 参 考 文 献 ]
[1]蔡守秋，吴贤静.农村环境保护法治建设的成就、问题和改进[J].当代法学，2009.
[2]楼平.畜禽养殖环境污染调研报告.中国环境年鉴[M].北京：中国环境科学出版社，2000.
[3]马永喜.规模化畜禽养殖废弃物处理的技术经济优化研究[D].浙江大学，2010.
[4]徐祥民.中国环境资源法学评论：2006年卷[M].北京：人民出版社，2007.