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【摘 要】 习近平总书记提出的新常态的重大战略判断，深刻揭示了中国经济发展阶段的新变化，充分展现了中央深刻洞察国内外大势，准确把握经济发展大局的战略眼光和决策水平。目前我国经济发展已进入新常态。新常态给我们带来的机遇和挑战并存，我们既要认识了解，更要主动适应。国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划基于城乡空间布局的衔接与协调，是合理布局城乡空间，有效配置土地资源，促进土地节约集约利用，提高政府行政效能的有效手段之一，我们要大力进行城市资源规划整合工作，推动城市的迅速发展，走上一个新高度！
【关键词】 规划管理；资源整合；三规融合；城市新常态
引言
当前我国的空间规划体系存在着城市规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划之间缺乏有效的衔接，其他的各级、各类规划名目繁多，在同一城市空间上，往往多个政府部门的规划引导和控制要求并存，但由于彼此之间缺乏协调甚至相互冲突，不但难以形成对城市综合调控的统筹合力，甚至导致了开发管理上的混乱和建设成本的增加。2012年时任国务院副总理的李克强同志在《推进城镇化需要深入研究的重大问题》中明确提出：“在市县层面，要探索经济社会发展规划、城乡规划、土地规划相结合实现三规合一，以便更好地把各方面工作统筹起来”。本文对三规合一的规划编制管理工作与实施机制进行一个探索。
一、“三规融合”提出的社会背景及各自特点
1社会背景
当前社会存在多规并存，规划内容重叠、协调不够、实施分割和指导混乱等现象。三规的制定的方向、主体、时效性都不相同。城市总体规划时效性一般为20年，为更好地适应城市发展的需要，基本每5年进行一次总规修编。土地利用时效约15年，基本每1年可对其基本农田保护情况进行修编。三规不能实施其根本性的推动城市发展的意义，在一定程度上造成了城市发展的滞后性。从社会经济发展考虑，以产业、人口、城市相协调为规划目标，将国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划统筹考虑。
2当前社会发展规划特点
我国的经济与社会发展规划具有指导性、宏观性、战略性和政策性等特点。以国家为主体，研究国家范围内的经济运行以及国外因素对本国经济的影响，做出全局性的判定和对策，维护国家利益和全局稳定，以利于国家的长远发展。通过对有关国民经济的各种总量分析和猜测，研究宏观经济总量的综合平衡。发展战略决定了规划的出发点和依据，规划则是发展战略的具体化和表现形式。
3城乡规划
城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。按照城乡规划法的要求，城乡规划应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。
4土地利用总体规划
土地利用总体规划的目标是规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。然而由于只考虑土地的天然界线，不考虑土地与城市发展的关系，基本农田保护区的设置犬牙交错，导致城镇布局结构不完整，基础设施难以实施，如河源市各城镇总体规划与土地利用总体规划叠加后，规划建设用地与农田存在布局冲突的地区面积达54.49km，且集中在城镇布局的次中心至边缘地带。
二、“三规融合”的难点
1各级部门衔接不好
国民经济和社会发展规划、城市规划和土地利用总体规划均为法定规划，由于规划主体、技术标准和编制办法、实施手段和监督机制的不同，以及各部门规划期限、规划目标的差异，导致各规划中涉及空间资源利用的内容不协调、表达方式不一致，甚至互相矛盾等问题经常出现。
2部门之间合作不密切
三规的“分立”甚至“冲突”，导致了开发管理的混乱、建设成本的增加，消弱了各自的严肃性和权威性，往往成为冲击城市整体形态和空间结构的突出因素，三规的“分立”不适合城市科学发展的要求，亟需开展“三规合一”的工作。由于三规出自不同的部门、部门之间的利益分割和权力范围是“三规合一”的最大障碍，领导的重视加上高位统筹在一定程度上可有效地推动三规融合的进程。
3规划管理的技术问题
难以预测规划区域的人口变化，由于城市建设用地规划的重要依据是人口规模的发展情况，而在城市中流动人口和暂住人口非常多，难以进行准确的估计，如果在进行指标评定时，受到各种主观因素的影响，脱离了本规划区的发展实际，导致规划不符合当地的发展。基础数据的采集比较困难，其准确性也难以得到保证，特别是土地质量、土地权属以及社会经济发展指标等准确数据的获取比较困难，无法依据其进行动态的分析预测。城市规划主要是实体建设布局规划，土地利用规划的核心是耕地保护。由于规划理念、规划期限、规划方法、规划思路和规划主管部门不同，在实际操作中这两个规划时常发生摩擦，需要付出极大的耐心进行协调。
4规划管理工作存在的问题
在规划管理过程中常常受到行政干预的影响，若想让土地利用的规划顺利得到有关部门的审批，规划者往往按照上级的规划指标对预测模型进行修正，以达到上级的要求，从而出现不符合实际的规划。而且受到以前计划经济的影响，缺乏对经济、社会发展所引起的土地供需关系的变化以及区域化的差异性等因素的预测，没有以市场化导向进行土地利用规划的编制，使得规划者不能很好地对土地的经济运行进行正确的预测，导致规划期用地量不能符合现实发展情况。
三、“三规融合”规划管理工作内容
1强化规划管理工作
对于三规融合可以尝试跨部门的规划组织、建立统一协调的法律、专业复合和选择先行先试的措施。习书记在会议上提出“严格划定城市开发的边界、永久基本农田和生态保护红线，强化规划约束性”。通过划定三条红线，可有效控制城市无序蔓延，倒逼土地利用和城市发展效率提高；确保实有耕地和基本农田面积基本确定，促进最严格耕地保护制度的落实；保障生态用地总量“只增加、不減少”，守住生态安全底线，形成生产、生活、生态空间的合理布局。 2管理工作实施方案
以城市规划实际管理工作为例，实施三规融合工作，首先应建立“一张图、一个信息平台、一个运行实施方案”的工作思路。“一张图”：制定相关技术标准，形成三规合一的控制线规划图，提出控制线监控和动态维护规则。城镇建设用地是指在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，为实施城镇规划占用土地，既包括城镇住宅和公共建筑用地，也包括工矿仓储用地、商服用地和其他特殊用地等。基本农田保护是指根据一定时期人口和国民经济发展对农产品的需求，以及对建设用地的预测，而对长期不得占用的耕地，依法实行保护的一项土地行政措施。基本农田保护的对象是：国务院有关主管部门和县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油和名、优、特、新农产品生产基地；高产、稳产田和有良好的水利与水土保持设施的耕地以及经过治理；改造和正在实施改造计划的中低产田；大中城市蔬菜生产基地；农业科研、教学试验田；省级以上人民政府确定的其他农业生产基地。“一个信息平台”：建设实现国土、发改、规划三部门间信息共享和审批信息实时联动的信息管理平台，为政府领导决策提供依据和落实政策决策。“一个运行实施方案”：构建由市政府统筹、多部门参与的协调咨询工作机制，制定一套部门间互相协作的管理流程，保障“三规合一”进入政府部门常态化管理，设定和规范修改过程和动态更新维护，保障规划实施。
3管理工作做好控制
规划应在现有法律框架下，根据各部门对空间要素的规划管治要求制定相应的管治措施，作为未来规划实施过程中各部门进行相应规划管理的接口。为使新增加的用地指标用到将来最需要发展的地区，并起到保护生态安全的作用，对应土地利用情况划定建成区控制线（已建区）、生态区控制线（禁建区）、规划建设区控制线（适建区）和远景预留区控制线（限建区）四條控制线进行管治，实现发展规划目标、城乡规划坐标和土地规划指标的相互衔接。
结束语
随着国家发改委试图将城市规划和土地利用规划作为专项规划纳入发展规划体系的努力的告吹，说明在我国当前行政体制下，要真正实现一个规划“一统天下”并不现实，而且现阶段这种“分割”的规划体制在一定程度上、一定条件下还有其存在的必要性与合理性。但对具体城市而言，一个城市只有一个空间，一个空间应该统一规划，这是统筹指导城市发展的需要，也是探索“三规合一”城乡总体规划的意义所在。
参考文献：
[1]广东省城乡规划设计研究院.广州市萝岗区“三规合一”总体规划（2012-2020）[R].2013.
[2]解晓南，于春，程俊军等.生态型城市用地布局的优化[J].城市环境与城市生态，2013（6）.
[3]王俊，何正国.“三规合一”基础地理信息平台研究与实践──以云浮市“三规合一”地理信息平台建设为例[J].城市规划.2011（S1）.
【关键词】 规划管理；资源整合；三规融合；城市新常态
引言
当前我国的空间规划体系存在着城市规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划之间缺乏有效的衔接，其他的各级、各类规划名目繁多，在同一城市空间上，往往多个政府部门的规划引导和控制要求并存，但由于彼此之间缺乏协调甚至相互冲突，不但难以形成对城市综合调控的统筹合力，甚至导致了开发管理上的混乱和建设成本的增加。2012年时任国务院副总理的李克强同志在《推进城镇化需要深入研究的重大问题》中明确提出：“在市县层面，要探索经济社会发展规划、城乡规划、土地规划相结合实现三规合一，以便更好地把各方面工作统筹起来”。本文对三规合一的规划编制管理工作与实施机制进行一个探索。
一、“三规融合”提出的社会背景及各自特点
1社会背景
当前社会存在多规并存，规划内容重叠、协调不够、实施分割和指导混乱等现象。三规的制定的方向、主体、时效性都不相同。城市总体规划时效性一般为20年，为更好地适应城市发展的需要，基本每5年进行一次总规修编。土地利用时效约15年，基本每1年可对其基本农田保护情况进行修编。三规不能实施其根本性的推动城市发展的意义，在一定程度上造成了城市发展的滞后性。从社会经济发展考虑，以产业、人口、城市相协调为规划目标，将国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划统筹考虑。
2当前社会发展规划特点
我国的经济与社会发展规划具有指导性、宏观性、战略性和政策性等特点。以国家为主体，研究国家范围内的经济运行以及国外因素对本国经济的影响，做出全局性的判定和对策，维护国家利益和全局稳定，以利于国家的长远发展。通过对有关国民经济的各种总量分析和猜测，研究宏观经济总量的综合平衡。发展战略决定了规划的出发点和依据，规划则是发展战略的具体化和表现形式。
3城乡规划
城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。按照城乡规划法的要求，城乡规划应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。
4土地利用总体规划
土地利用总体规划的目标是规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。然而由于只考虑土地的天然界线，不考虑土地与城市发展的关系，基本农田保护区的设置犬牙交错，导致城镇布局结构不完整，基础设施难以实施，如河源市各城镇总体规划与土地利用总体规划叠加后，规划建设用地与农田存在布局冲突的地区面积达54.49km，且集中在城镇布局的次中心至边缘地带。
二、“三规融合”的难点
1各级部门衔接不好
国民经济和社会发展规划、城市规划和土地利用总体规划均为法定规划，由于规划主体、技术标准和编制办法、实施手段和监督机制的不同，以及各部门规划期限、规划目标的差异，导致各规划中涉及空间资源利用的内容不协调、表达方式不一致，甚至互相矛盾等问题经常出现。
2部门之间合作不密切
三规的“分立”甚至“冲突”，导致了开发管理的混乱、建设成本的增加，消弱了各自的严肃性和权威性，往往成为冲击城市整体形态和空间结构的突出因素，三规的“分立”不适合城市科学发展的要求，亟需开展“三规合一”的工作。由于三规出自不同的部门、部门之间的利益分割和权力范围是“三规合一”的最大障碍，领导的重视加上高位统筹在一定程度上可有效地推动三规融合的进程。
3规划管理的技术问题
难以预测规划区域的人口变化，由于城市建设用地规划的重要依据是人口规模的发展情况，而在城市中流动人口和暂住人口非常多，难以进行准确的估计，如果在进行指标评定时，受到各种主观因素的影响，脱离了本规划区的发展实际，导致规划不符合当地的发展。基础数据的采集比较困难，其准确性也难以得到保证，特别是土地质量、土地权属以及社会经济发展指标等准确数据的获取比较困难，无法依据其进行动态的分析预测。城市规划主要是实体建设布局规划，土地利用规划的核心是耕地保护。由于规划理念、规划期限、规划方法、规划思路和规划主管部门不同，在实际操作中这两个规划时常发生摩擦，需要付出极大的耐心进行协调。
4规划管理工作存在的问题
在规划管理过程中常常受到行政干预的影响，若想让土地利用的规划顺利得到有关部门的审批，规划者往往按照上级的规划指标对预测模型进行修正，以达到上级的要求，从而出现不符合实际的规划。而且受到以前计划经济的影响，缺乏对经济、社会发展所引起的土地供需关系的变化以及区域化的差异性等因素的预测，没有以市场化导向进行土地利用规划的编制，使得规划者不能很好地对土地的经济运行进行正确的预测，导致规划期用地量不能符合现实发展情况。
三、“三规融合”规划管理工作内容
1强化规划管理工作
对于三规融合可以尝试跨部门的规划组织、建立统一协调的法律、专业复合和选择先行先试的措施。习书记在会议上提出“严格划定城市开发的边界、永久基本农田和生态保护红线，强化规划约束性”。通过划定三条红线，可有效控制城市无序蔓延，倒逼土地利用和城市发展效率提高；确保实有耕地和基本农田面积基本确定，促进最严格耕地保护制度的落实；保障生态用地总量“只增加、不減少”，守住生态安全底线，形成生产、生活、生态空间的合理布局。 2管理工作实施方案
以城市规划实际管理工作为例，实施三规融合工作，首先应建立“一张图、一个信息平台、一个运行实施方案”的工作思路。“一张图”：制定相关技术标准，形成三规合一的控制线规划图，提出控制线监控和动态维护规则。城镇建设用地是指在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，为实施城镇规划占用土地，既包括城镇住宅和公共建筑用地，也包括工矿仓储用地、商服用地和其他特殊用地等。基本农田保护是指根据一定时期人口和国民经济发展对农产品的需求，以及对建设用地的预测，而对长期不得占用的耕地，依法实行保护的一项土地行政措施。基本农田保护的对象是：国务院有关主管部门和县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油和名、优、特、新农产品生产基地；高产、稳产田和有良好的水利与水土保持设施的耕地以及经过治理；改造和正在实施改造计划的中低产田；大中城市蔬菜生产基地；农业科研、教学试验田；省级以上人民政府确定的其他农业生产基地。“一个信息平台”：建设实现国土、发改、规划三部门间信息共享和审批信息实时联动的信息管理平台，为政府领导决策提供依据和落实政策决策。“一个运行实施方案”：构建由市政府统筹、多部门参与的协调咨询工作机制，制定一套部门间互相协作的管理流程，保障“三规合一”进入政府部门常态化管理，设定和规范修改过程和动态更新维护，保障规划实施。
3管理工作做好控制
规划应在现有法律框架下，根据各部门对空间要素的规划管治要求制定相应的管治措施，作为未来规划实施过程中各部门进行相应规划管理的接口。为使新增加的用地指标用到将来最需要发展的地区，并起到保护生态安全的作用，对应土地利用情况划定建成区控制线（已建区）、生态区控制线（禁建区）、规划建设区控制线（适建区）和远景预留区控制线（限建区）四條控制线进行管治，实现发展规划目标、城乡规划坐标和土地规划指标的相互衔接。
结束语
随着国家发改委试图将城市规划和土地利用规划作为专项规划纳入发展规划体系的努力的告吹，说明在我国当前行政体制下，要真正实现一个规划“一统天下”并不现实，而且现阶段这种“分割”的规划体制在一定程度上、一定条件下还有其存在的必要性与合理性。但对具体城市而言，一个城市只有一个空间，一个空间应该统一规划，这是统筹指导城市发展的需要，也是探索“三规合一”城乡总体规划的意义所在。
参考文献：
[1]广东省城乡规划设计研究院.广州市萝岗区“三规合一”总体规划（2012-2020）[R].2013.
[2]解晓南，于春，程俊军等.生态型城市用地布局的优化[J].城市环境与城市生态，2013（6）.
[3]王俊，何正国.“三规合一”基础地理信息平台研究与实践──以云浮市“三规合一”地理信息平台建设为例[J].城市规划.2011（S1）.