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2013年年底,中组部下发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》(以下简称《通知》)。这一《通知》对解决政绩考核中存在的一些问题,扭转实际工作中片面追求GDP增长的倾向,将起到积极的推动作用。但应当引起重视的是,多年来的实践一再证明,地方工作导向的偏误,绝不是一纸文件就能解决的。笔者认为,克服现行政绩考核制度的弊端,必须以贯彻落实中组部的《通知》精神为契机,以转变政治压力型领导体制和领导方式为落脚点,努力在以下几个方面寻求突破:
其一,摆脱“一味加强”的思维定式,逐步减轻政绩考核对下级的政治压力,让民主、法治成为引导和制约官员行为的主要因素。
30年来,从中央到地方的各级组织部门,对政绩考核工作的改进和完善尽了很大努力,也取得了一些成效,但总体上并没有达到预期目标,其中一个重要原因是没有摆脱自上而下全面管控的路径依赖。上级领导机关不断向上集中权力,向下施加压力,致使考核内容越来越庞杂、考核程序越来越繁琐,而实际作用却越来越孱弱。还有一个原因不能忽略:即社会治理和行政管理工作的评价具有难以量化和效果滞后的特点,以分数体现的考核结果当然难免失真。
现在,我们通常面临着两难选择——如果弱化政绩考核,上级对下级的激励和约束力度就可能减弱,在监督缺位、法治不彰的现实环境下,政令不畅的问题可能日趋严重;如果继续依靠自上而下的政治压力来强化管控,则难以革除下级片面对上负责、官僚主义和形式主义等体制性弊端。这既需权衡利弊,更需另辟蹊径。上级对下级的政绩考核不能完全取消,但也不应迷信考核的威力和作用,不应扩张其层级和领域。
从时代发展的客观要求上看,应努力创造条件,让四种力量发挥更大的作用:一是人大方面(包括常委会和人民代表)。宪法和法律赋予的权力应该在选举、任免、管理、监督政府官员方面充分体现出来。二是司法机关。政府的涉法行为,特别是环境保障、行政执法、社会保障等事项,应由司法机关依法监督,约束官员行为,保障公民权利。三是新闻媒体。创造宽松的舆论环境,让包括网络在内的新闻媒体履行监督职能成为常态,以促使公共权力在阳光下运行。四是民间组织。按照党的十八届三中全会提出的要求,创新社会治理体制,大力提高民众的组织化程度,建立官民互动机制,提高政府的治理绩效。笔者认为,为避免政绩考核泛化和破坏基层自治制度,应明令取消对村级“两委”(党支部委员会和村民委员会)及城镇社区组织的政绩考核。
其二,在调整考核指标的同时,尽快解决“几项经济指标定乾坤”的问题,努力使考核结果接近被考核对象的工作实际。
在确定指标时,应充分考虑两大要素:一是政府不应该是全能的,党委更不应包揽一切。党和政府领导体制改革的一个重大取向是转变职能,构建小政府、大社会的治理格局。不能把所有现代化建设的任务都列为党委和政府的考核内容,更不能随意签订责任状。二是政绩考核不是万能的。有些工作虽然应由政府承担或与政府关系密切,但凡事都要有个轻重缓急。如果考核项目过多过细,必然导致形式主义的泛滥。所以,考核指标的调整,不能只做“加法”(即增加一些有关科学发展的项目和权重),还应该做好“减法”,使考核项目控制在二三十项以内(包括子项目)。
为防止考核结果偏离指标设计的初衷,可以试行两种办法:一是除统计部门法定数据以外,不搞量化计分,也不计总分,不排名次。二是制定各项经济发展指标得分的最高限额,防止GDP 增长“一俊遮百丑”和分差过大;增加社会发展指标的得分权重,并通过严格考评,力求拉开档次,杜绝“全满分”。同时,按照中组部的要求,搞好对政绩的综合分析。
其三,降低考核工作频率,提高考核工作质量。
2006年,笔者曾被组织上派到某市进行换届考核工作。考核组成员以组工干部为主,还包括统计综合、经济管理部门的业务骨干。在两个多月的时间里,尽管我们下了很大功夫分析党政两个班子的特点和作用,也注意对个人与整体、显绩与潜绩、成效与成本等各种要素的辩证分析,但是,由于该市的权力运行与其他地方一样,透明度有限,加之考核组掌握的资料有限,考核组成员的阅历和综合分析能力有限,参与考核的干部群众虽然表面态度积极,但实际上很少有人愿意说真话。由于种种主客观条件的限制,最后形成的考核报告和以往相比差别不大,并没有准确反映考核对象的真实状况。近年来,虽然组织部门的人力有所增加,干部素质有所提高,但要对其下属单位领导班子及其成员进行一年一度的政绩综合分析,恐怕也难以胜任。另外,当期的工作绩效往往需要三五年后才能显现。
基于以上经历和思考,笔者认为,应按照中组部的要求,“精简各类专项业务工作考核,取消名目繁多、导向不正确的考核,防止考核过多过滥、‘一票否决’泛化和基层迎考迎评负担沉重的现象”。同时,应对组织部门牵头的“主体考核”频率进行大幅度调整。为了尊重党代会、人代会的选举结果,应大幅度减少对干部的届中调整。对党政干部的政绩考核,应由每年一次改为一届(五年)一次。在考核程序和具体方法上,应从各地实际出发,不搞“一刀切”;应注意简便易行,不能不计成本;应坚持严格的结果问责追究制度,避免因过分重视形式完美而掩盖或忽略内容、结果上的偏误。
其四,改变组织部门单打独斗的现状,努力形成多元化的考评工作体系。
对地方党政领导班子和领导干部的管理制约,不能过度依赖政绩考核,而应发挥其他渠道的作用。就政绩考核本身而言,也应努力实现主体多元化。
要让人大常委会在政府及其成员的业绩评估中体现“权力机关”的地位。党委确定的考核指标和办法,应该征得人大常委会的同意;对于人大常委会组织的视察和对政府成员的评议,党委及其组织部门应派人参加,把视察和评议结果作为考评的法定依据;重要考核活动,特别是任期综合考核评价活动,必须有人大常委会工作人员参加,也可以试行对政府的评估由人大常委会按统一方案组织实施,党委组织部门参与。
要真心实意、循序渐进地扩大干部考核中的民主,让更多的普通百姓切实参与到党政领导班子绩效评估中来。特别是民意调查,不能为了迎合上级的要求走过场。要精心设计问卷内容,适度扩大参与范围,营造民众表达真实意愿的环境,力求取得实际效果。如果委托第三方机构评估政府绩效,要注意同党委组织部门的考评结果相衔接。也就是说,要形成党委领导,组织部门牵头,人大常委会、政府及有关部门共同参与,下级干部和广大群众能够充分表达意愿的考核评估体制。
其一,摆脱“一味加强”的思维定式,逐步减轻政绩考核对下级的政治压力,让民主、法治成为引导和制约官员行为的主要因素。
30年来,从中央到地方的各级组织部门,对政绩考核工作的改进和完善尽了很大努力,也取得了一些成效,但总体上并没有达到预期目标,其中一个重要原因是没有摆脱自上而下全面管控的路径依赖。上级领导机关不断向上集中权力,向下施加压力,致使考核内容越来越庞杂、考核程序越来越繁琐,而实际作用却越来越孱弱。还有一个原因不能忽略:即社会治理和行政管理工作的评价具有难以量化和效果滞后的特点,以分数体现的考核结果当然难免失真。
现在,我们通常面临着两难选择——如果弱化政绩考核,上级对下级的激励和约束力度就可能减弱,在监督缺位、法治不彰的现实环境下,政令不畅的问题可能日趋严重;如果继续依靠自上而下的政治压力来强化管控,则难以革除下级片面对上负责、官僚主义和形式主义等体制性弊端。这既需权衡利弊,更需另辟蹊径。上级对下级的政绩考核不能完全取消,但也不应迷信考核的威力和作用,不应扩张其层级和领域。
从时代发展的客观要求上看,应努力创造条件,让四种力量发挥更大的作用:一是人大方面(包括常委会和人民代表)。宪法和法律赋予的权力应该在选举、任免、管理、监督政府官员方面充分体现出来。二是司法机关。政府的涉法行为,特别是环境保障、行政执法、社会保障等事项,应由司法机关依法监督,约束官员行为,保障公民权利。三是新闻媒体。创造宽松的舆论环境,让包括网络在内的新闻媒体履行监督职能成为常态,以促使公共权力在阳光下运行。四是民间组织。按照党的十八届三中全会提出的要求,创新社会治理体制,大力提高民众的组织化程度,建立官民互动机制,提高政府的治理绩效。笔者认为,为避免政绩考核泛化和破坏基层自治制度,应明令取消对村级“两委”(党支部委员会和村民委员会)及城镇社区组织的政绩考核。
其二,在调整考核指标的同时,尽快解决“几项经济指标定乾坤”的问题,努力使考核结果接近被考核对象的工作实际。
在确定指标时,应充分考虑两大要素:一是政府不应该是全能的,党委更不应包揽一切。党和政府领导体制改革的一个重大取向是转变职能,构建小政府、大社会的治理格局。不能把所有现代化建设的任务都列为党委和政府的考核内容,更不能随意签订责任状。二是政绩考核不是万能的。有些工作虽然应由政府承担或与政府关系密切,但凡事都要有个轻重缓急。如果考核项目过多过细,必然导致形式主义的泛滥。所以,考核指标的调整,不能只做“加法”(即增加一些有关科学发展的项目和权重),还应该做好“减法”,使考核项目控制在二三十项以内(包括子项目)。
为防止考核结果偏离指标设计的初衷,可以试行两种办法:一是除统计部门法定数据以外,不搞量化计分,也不计总分,不排名次。二是制定各项经济发展指标得分的最高限额,防止GDP 增长“一俊遮百丑”和分差过大;增加社会发展指标的得分权重,并通过严格考评,力求拉开档次,杜绝“全满分”。同时,按照中组部的要求,搞好对政绩的综合分析。
其三,降低考核工作频率,提高考核工作质量。
2006年,笔者曾被组织上派到某市进行换届考核工作。考核组成员以组工干部为主,还包括统计综合、经济管理部门的业务骨干。在两个多月的时间里,尽管我们下了很大功夫分析党政两个班子的特点和作用,也注意对个人与整体、显绩与潜绩、成效与成本等各种要素的辩证分析,但是,由于该市的权力运行与其他地方一样,透明度有限,加之考核组掌握的资料有限,考核组成员的阅历和综合分析能力有限,参与考核的干部群众虽然表面态度积极,但实际上很少有人愿意说真话。由于种种主客观条件的限制,最后形成的考核报告和以往相比差别不大,并没有准确反映考核对象的真实状况。近年来,虽然组织部门的人力有所增加,干部素质有所提高,但要对其下属单位领导班子及其成员进行一年一度的政绩综合分析,恐怕也难以胜任。另外,当期的工作绩效往往需要三五年后才能显现。
基于以上经历和思考,笔者认为,应按照中组部的要求,“精简各类专项业务工作考核,取消名目繁多、导向不正确的考核,防止考核过多过滥、‘一票否决’泛化和基层迎考迎评负担沉重的现象”。同时,应对组织部门牵头的“主体考核”频率进行大幅度调整。为了尊重党代会、人代会的选举结果,应大幅度减少对干部的届中调整。对党政干部的政绩考核,应由每年一次改为一届(五年)一次。在考核程序和具体方法上,应从各地实际出发,不搞“一刀切”;应注意简便易行,不能不计成本;应坚持严格的结果问责追究制度,避免因过分重视形式完美而掩盖或忽略内容、结果上的偏误。
其四,改变组织部门单打独斗的现状,努力形成多元化的考评工作体系。
对地方党政领导班子和领导干部的管理制约,不能过度依赖政绩考核,而应发挥其他渠道的作用。就政绩考核本身而言,也应努力实现主体多元化。
要让人大常委会在政府及其成员的业绩评估中体现“权力机关”的地位。党委确定的考核指标和办法,应该征得人大常委会的同意;对于人大常委会组织的视察和对政府成员的评议,党委及其组织部门应派人参加,把视察和评议结果作为考评的法定依据;重要考核活动,特别是任期综合考核评价活动,必须有人大常委会工作人员参加,也可以试行对政府的评估由人大常委会按统一方案组织实施,党委组织部门参与。
要真心实意、循序渐进地扩大干部考核中的民主,让更多的普通百姓切实参与到党政领导班子绩效评估中来。特别是民意调查,不能为了迎合上级的要求走过场。要精心设计问卷内容,适度扩大参与范围,营造民众表达真实意愿的环境,力求取得实际效果。如果委托第三方机构评估政府绩效,要注意同党委组织部门的考评结果相衔接。也就是说,要形成党委领导,组织部门牵头,人大常委会、政府及有关部门共同参与,下级干部和广大群众能够充分表达意愿的考核评估体制。