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【摘 要】党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》要求在“十四五”期间“健全市场体系基础制度，坚持平等准入、公正监管、开放有序、诚信守法，形成高效规范、公平竞争的国内统一市场”，这为“十四五”期间南通市场监管体系建设指明了方向。南通亟需建立优化、协同、高效的市场监管体制，不断提升市场监管效能，更好服务国家高质量发展。
【关键词】市场监管;体制;机制
引言
建立优化协同高效的市场监管体制，是认真贯彻落实中央全面深化改革新要求的重要举措。南通市委、市政府高度重视统一市场监管机制改革，对机构职能进行了优化整合，取得了较为显著的成效。但是，全市上下在执法层级设置等问题上认识仍难以统一，执法标准、人员素质要求等方面仍存在亟待解决的困难。因此，有必要统一全市上下认识，构建市场监管新机制，全面提升市场监管执行能力。
1.当前南通市场监管机制改革存在的问题
（一）优化协同高效机制认识不深入。南通市政府高度重视优化协同高效市场监管机制的建立，颁布了《南通市人民政府关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的实施意见》，但是执行过程中仍然存在一些问题。一是市级统一指挥意识缺乏。全市没有统一的意志，仅仅让基层去试验，出现多种形式并举，致使上下难畅通，左右难协调;二是基层等待观望普遍存在。走一步看三步，走快了怕失误担责，走慢了怕挨批落后。三是行政审批事项争议不断。对于行政审批改革有些部门存在抵触情绪，导致审批监管结合部无人问津，让服务对象不是“最多跑一次”，而是问政多门，反复“跑路”，改革成效在部分服务对象中大打折扣。
（二）市场监管制度规范未统一。一是执法层级设置不统一。针对目前实行的以区县市场监管局执法为主的体制，在实地调研中，如皋市场监管执法队伍设在分局，其他地方在县区一级。两种方式同时并存，各有利弊，不利于全市协调一致的执法协同。二是综合执法机制未统一。下放事项过多，基层人员任务过重，难以“一职多能”。特别是这部分人员所有的福利和组织关系都在乡镇（街道），参与更多的是乡镇（街道）的环境综合整治、动迁拆违、文明城市创建等工作，行政执法处于次要位置，不仅不利于“双随机一公开”监管执法的展开，而且导致街镇一级的行政执法力量实际被弱化和分散。三是综合执法机构未融合。执法的标准、流程、业务平台尚需统一，执法的制服、装备、执法证件尚不一致，一定程度上影响了执法的严肃性、权威性和公信力。而且，执法机构人员编制琳琅满目。
（三）市场监管职能配置不明确。一是市县两级市场监管局与行政审批局的事权划分不明确。全市深入推进行政审批制度改革，但是在实际运行中遇到了一系列问题，而且不同的市场主体登记注册在不同的部门和不同级别的部门，导致了市场准入的第一道环节就出现紊乱，对事后监管带来众多不便。二是部门监管与行政执法职责边界划分不明确。机构改革后，市场监管部门除承担工商、质监、食品、药品、知识产权等职能执法任务外，还要参与创文、创卫、城管、拆迁、环保等地方政府交办的任务，市场监管与属地政府职责边界不清。而且，商务、住建、应急管理、教育等部门和市场监管局也存在职能上的交叉，市场监管与行业主管部门职责边界不清。三是部门监管与行政执法之间职责需进一步明确。总局要求基层综合执法改革要厘清监管和执法的边界，但是在实践中，监管和执法双方互有需求、相互促进。而且，跨部门的执法机构内集中了几个政府职能部门的执法权，这些部门彼此又不存在行政隶属关系，难以形成有效的相互制衡。因此，要厘清彼此的权责边界，建立健全衔接配合机制，更是说起来容易、做起来难。
（四）监管机制运行效率未提升。一是人员队伍不能适应市场监管新要求。机制改革后，监管覆盖面和监管力度不断加大，许多原来按比例检查的项目，现在都改为全覆盖检查，要求执法人员从“单一业务执法”转型为“综合业务执法”。大部分毕业于985、211高校的年轻同志在改制之后，不仅要放弃原有的专业，而且提拔上升空间变窄，无归属感，纷纷申请调出，导致基层人员老龄化现象严重，平均专业素质降低，严重影响执法工作推进。二是监管激励机制不能满足发展需要。市场监管局管理人员形容自己“一手拿枪一手拿香”，既要有过硬的手段、执法要到位;又要规避风险，保佑不出事。而且改革后基层装备、待遇较差，到目前为止，执法人员执法时经常私车公用，无特岗津贴（公安、安监等部门都有），相对于比较完善的约束追责机制，激励全市市场监管人员敢做事、要做事的激励机制还不够完善。三是执法法律法规不能跟上改革新节奏。市场监管执法的依据依然沿用原工商、质检、食药监有关法律法规依据、规章制度，不同的法规设立的执法流程、时限不同，缺乏统一的配套法制保障。加之信息系统不统一，监管执法需要从不同渠道、多个端口登入，甚至多次重复录入监管数据，影响了工作效率。
2.建立优化协同高效的市场监管机制的对策建议
建立优化协同高效的市场监管机制必须树立全市“一盘棋”思想，以规范监管机制实现全市市场监管的人员优化和机制优化，以优化职能配置实现全市市场监管的上下协同、左右协同，以提高运行效率实现全市市场监管的组织高效和执行高效。
（一）提高政治站位。一是服从领导的政治意识。全市上下要站在推进国家治理体系治理能力现代化和为全国探路的高度，认识我市建立优化协同高效市场监管机制的重要性。以新思路新方法适应新形势新要求，制定出台全程监管的实施意见、信息平台运行办法等系列文件，形成全市上下协同优化高效的工作格局。二是提高能力的全局意识。我市应学习好贯彻好党的十九届四中全会精神，鼓励市场监管全体同志不断提升自身能力，大胆创新，建立完善激励机制，激起全局理清工作思路、强化职责分工、主动作为、攻克工作难题、打造精品案例的积极性。三是服务人民的核心意识。以服务人们为宗旨，由分管市長牵头，编办、市场监管局等机构参与，建立协调沟通小组，定期协调处理市场监管过程中的各种问题，进一步明确行政审批和市场监管各自职责，确保老百姓少跑路。 （二）理顺监管机制。一是统一执法层级设置。建议实行市辖区、县市场监管局执法为主的机制，压实县（市、区）市场监管局对综合行政执法工作和队伍建设的责任。二是统一综合执法机制。建议市场监管分局人员关系仍隶属县（市、区）市场监管局，提高基层实际执法力量。建议市监局统一执法文书，梳理、制定和下发统一的《南通市场监督管理局工作手册》。三是统一综合执法装备。建议市市场监管局综合处统一全市市场监管局人员的服装、执法装备、执法证件，提高执法的权威性和公信力。
（三）强化职能优化。一是建立“单窗联办”和“多证合一”制度。建议通过单一窗口接收企业办理相关证照的申请材料，实行相同信息“一次采集、一档管理”，各部门通过材料内部流转及信息传递、完成审批（备案）流程后，证照由“单一窗口”统一发放。二是明确部门监管与行政执法的边界。加强统筹规划，明确市场监管综合执法与农业、交通、住建、城管、环保、商贸等主管部门的权责界限，制定事权清单。推进业务职能整合，健全跨部门跨层级联动执法响应机制，提升共同决策的科学性和执行能效。三是建立规范统一的执法协调机制。建議进一步广泛宣传综合执法部门的性质和职责，出台市场监管部门与综合执法工作配合协作的规范性文件，建立全面规范的协调机制。强化市场监管部门的监管主体意识，确保执法监管的衔接工作责任明确，落实到人，明确执法监管的具体内容和方法，厘清源头监管、后续监管、末端执法的界限。
（四）提高运行效率。一是提升监管队伍素质。建议市市场监管局制定全面系统的培训计划;鼓励和支持基层结合各自实际开展形式多样的内部培训，持续开展业务培训和实战练兵;注意培养年轻干部，在待遇上、职务上给予有能力有专业的年轻人上升通道。二是落实激励免责机制。以市县两级为重心，加强对综合执法工作人力、物力、财力的支持，努力为基层综合执法工作提供坚强保障。建议表彰奖励在综合执法工作中成绩突出的集体和个人。对不作为或乱作为，坚决做到有责必问、追责必严;对于依法行政，勇于担当尽职的，落实省市场监管局的《市场监督管理行政执法人员履职尽职免责办法》。三是建设综合监管平台。建议学习浦东新区的市场监管经验，建立“六个双”综合监管平台，即“双告之、双反馈、双跟踪、双随机、双评估、双公示”，实现信息的全域共享，推动“信息数据多跑路，企业群众少跑腿”;充分利用“大数据”思维协助监管工作，使科学的数据分析结果成为监管工作的有效参考。
参考文献
[1]刘涛.数字时代的“简平治理”——评《“最多跑一次”改革：浙江经验，中国方案》[J].社会科学文摘，2019（10）：120.
[2]包国宪，张蕊.基于整体政府的中国行政审批制度改革研究[J].中国行政管理，2018（05）：28-32.
[3]郁建兴.“最多跑一次”改革：浙江经验，中国方案[M].北京：中国人民大学出版社，2019.
[4]朱光磊 .构建行政审批局：相对集中行政许可权改革的探索[M]. 北京：中国社会科学出版社，2017.
基金项目：南通社科基金项目（编号：2020BNT027），课题组：高申荣，童霞，杨蕊蕊。
作者简介：高申荣（1972.08-），男，汉族，江苏如皋人，博士研究生，副教授，研究方向为市场监管。
南通大学 江苏南通 226007
【关键词】市场监管;体制;机制
引言
建立优化协同高效的市场监管体制，是认真贯彻落实中央全面深化改革新要求的重要举措。南通市委、市政府高度重视统一市场监管机制改革，对机构职能进行了优化整合，取得了较为显著的成效。但是，全市上下在执法层级设置等问题上认识仍难以统一，执法标准、人员素质要求等方面仍存在亟待解决的困难。因此，有必要统一全市上下认识，构建市场监管新机制，全面提升市场监管执行能力。
1.当前南通市场监管机制改革存在的问题
（一）优化协同高效机制认识不深入。南通市政府高度重视优化协同高效市场监管机制的建立，颁布了《南通市人民政府关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的实施意见》，但是执行过程中仍然存在一些问题。一是市级统一指挥意识缺乏。全市没有统一的意志，仅仅让基层去试验，出现多种形式并举，致使上下难畅通，左右难协调;二是基层等待观望普遍存在。走一步看三步，走快了怕失误担责，走慢了怕挨批落后。三是行政审批事项争议不断。对于行政审批改革有些部门存在抵触情绪，导致审批监管结合部无人问津，让服务对象不是“最多跑一次”，而是问政多门，反复“跑路”，改革成效在部分服务对象中大打折扣。
（二）市场监管制度规范未统一。一是执法层级设置不统一。针对目前实行的以区县市场监管局执法为主的体制，在实地调研中，如皋市场监管执法队伍设在分局，其他地方在县区一级。两种方式同时并存，各有利弊，不利于全市协调一致的执法协同。二是综合执法机制未统一。下放事项过多，基层人员任务过重，难以“一职多能”。特别是这部分人员所有的福利和组织关系都在乡镇（街道），参与更多的是乡镇（街道）的环境综合整治、动迁拆违、文明城市创建等工作，行政执法处于次要位置，不仅不利于“双随机一公开”监管执法的展开，而且导致街镇一级的行政执法力量实际被弱化和分散。三是综合执法机构未融合。执法的标准、流程、业务平台尚需统一，执法的制服、装备、执法证件尚不一致，一定程度上影响了执法的严肃性、权威性和公信力。而且，执法机构人员编制琳琅满目。
（三）市场监管职能配置不明确。一是市县两级市场监管局与行政审批局的事权划分不明确。全市深入推进行政审批制度改革，但是在实际运行中遇到了一系列问题，而且不同的市场主体登记注册在不同的部门和不同级别的部门，导致了市场准入的第一道环节就出现紊乱，对事后监管带来众多不便。二是部门监管与行政执法职责边界划分不明确。机构改革后，市场监管部门除承担工商、质监、食品、药品、知识产权等职能执法任务外，还要参与创文、创卫、城管、拆迁、环保等地方政府交办的任务，市场监管与属地政府职责边界不清。而且，商务、住建、应急管理、教育等部门和市场监管局也存在职能上的交叉，市场监管与行业主管部门职责边界不清。三是部门监管与行政执法之间职责需进一步明确。总局要求基层综合执法改革要厘清监管和执法的边界，但是在实践中，监管和执法双方互有需求、相互促进。而且，跨部门的执法机构内集中了几个政府职能部门的执法权，这些部门彼此又不存在行政隶属关系，难以形成有效的相互制衡。因此，要厘清彼此的权责边界，建立健全衔接配合机制，更是说起来容易、做起来难。
（四）监管机制运行效率未提升。一是人员队伍不能适应市场监管新要求。机制改革后，监管覆盖面和监管力度不断加大，许多原来按比例检查的项目，现在都改为全覆盖检查，要求执法人员从“单一业务执法”转型为“综合业务执法”。大部分毕业于985、211高校的年轻同志在改制之后，不仅要放弃原有的专业，而且提拔上升空间变窄，无归属感，纷纷申请调出，导致基层人员老龄化现象严重，平均专业素质降低，严重影响执法工作推进。二是监管激励机制不能满足发展需要。市场监管局管理人员形容自己“一手拿枪一手拿香”，既要有过硬的手段、执法要到位;又要规避风险，保佑不出事。而且改革后基层装备、待遇较差，到目前为止，执法人员执法时经常私车公用，无特岗津贴（公安、安监等部门都有），相对于比较完善的约束追责机制，激励全市市场监管人员敢做事、要做事的激励机制还不够完善。三是执法法律法规不能跟上改革新节奏。市场监管执法的依据依然沿用原工商、质检、食药监有关法律法规依据、规章制度，不同的法规设立的执法流程、时限不同，缺乏统一的配套法制保障。加之信息系统不统一，监管执法需要从不同渠道、多个端口登入，甚至多次重复录入监管数据，影响了工作效率。
2.建立优化协同高效的市场监管机制的对策建议
建立优化协同高效的市场监管机制必须树立全市“一盘棋”思想，以规范监管机制实现全市市场监管的人员优化和机制优化，以优化职能配置实现全市市场监管的上下协同、左右协同，以提高运行效率实现全市市场监管的组织高效和执行高效。
（一）提高政治站位。一是服从领导的政治意识。全市上下要站在推进国家治理体系治理能力现代化和为全国探路的高度，认识我市建立优化协同高效市场监管机制的重要性。以新思路新方法适应新形势新要求，制定出台全程监管的实施意见、信息平台运行办法等系列文件，形成全市上下协同优化高效的工作格局。二是提高能力的全局意识。我市应学习好贯彻好党的十九届四中全会精神，鼓励市场监管全体同志不断提升自身能力，大胆创新，建立完善激励机制，激起全局理清工作思路、强化职责分工、主动作为、攻克工作难题、打造精品案例的积极性。三是服务人民的核心意识。以服务人们为宗旨，由分管市長牵头，编办、市场监管局等机构参与，建立协调沟通小组，定期协调处理市场监管过程中的各种问题，进一步明确行政审批和市场监管各自职责，确保老百姓少跑路。 （二）理顺监管机制。一是统一执法层级设置。建议实行市辖区、县市场监管局执法为主的机制，压实县（市、区）市场监管局对综合行政执法工作和队伍建设的责任。二是统一综合执法机制。建议市场监管分局人员关系仍隶属县（市、区）市场监管局，提高基层实际执法力量。建议市监局统一执法文书，梳理、制定和下发统一的《南通市场监督管理局工作手册》。三是统一综合执法装备。建议市市场监管局综合处统一全市市场监管局人员的服装、执法装备、执法证件，提高执法的权威性和公信力。
（三）强化职能优化。一是建立“单窗联办”和“多证合一”制度。建议通过单一窗口接收企业办理相关证照的申请材料，实行相同信息“一次采集、一档管理”，各部门通过材料内部流转及信息传递、完成审批（备案）流程后，证照由“单一窗口”统一发放。二是明确部门监管与行政执法的边界。加强统筹规划，明确市场监管综合执法与农业、交通、住建、城管、环保、商贸等主管部门的权责界限，制定事权清单。推进业务职能整合，健全跨部门跨层级联动执法响应机制，提升共同决策的科学性和执行能效。三是建立规范统一的执法协调机制。建議进一步广泛宣传综合执法部门的性质和职责，出台市场监管部门与综合执法工作配合协作的规范性文件，建立全面规范的协调机制。强化市场监管部门的监管主体意识，确保执法监管的衔接工作责任明确，落实到人，明确执法监管的具体内容和方法，厘清源头监管、后续监管、末端执法的界限。
（四）提高运行效率。一是提升监管队伍素质。建议市市场监管局制定全面系统的培训计划;鼓励和支持基层结合各自实际开展形式多样的内部培训，持续开展业务培训和实战练兵;注意培养年轻干部，在待遇上、职务上给予有能力有专业的年轻人上升通道。二是落实激励免责机制。以市县两级为重心，加强对综合执法工作人力、物力、财力的支持，努力为基层综合执法工作提供坚强保障。建议表彰奖励在综合执法工作中成绩突出的集体和个人。对不作为或乱作为，坚决做到有责必问、追责必严;对于依法行政，勇于担当尽职的，落实省市场监管局的《市场监督管理行政执法人员履职尽职免责办法》。三是建设综合监管平台。建议学习浦东新区的市场监管经验，建立“六个双”综合监管平台，即“双告之、双反馈、双跟踪、双随机、双评估、双公示”，实现信息的全域共享，推动“信息数据多跑路，企业群众少跑腿”;充分利用“大数据”思维协助监管工作，使科学的数据分析结果成为监管工作的有效参考。
参考文献
[1]刘涛.数字时代的“简平治理”——评《“最多跑一次”改革：浙江经验，中国方案》[J].社会科学文摘，2019（10）：120.
[2]包国宪，张蕊.基于整体政府的中国行政审批制度改革研究[J].中国行政管理，2018（05）：28-32.
[3]郁建兴.“最多跑一次”改革：浙江经验，中国方案[M].北京：中国人民大学出版社，2019.
[4]朱光磊 .构建行政审批局：相对集中行政许可权改革的探索[M]. 北京：中国社会科学出版社，2017.
基金项目：南通社科基金项目（编号：2020BNT027），课题组：高申荣，童霞，杨蕊蕊。
作者简介：高申荣（1972.08-），男，汉族，江苏如皋人，博士研究生，副教授，研究方向为市场监管。
南通大学 江苏南通 226007