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摘要：大数据时代对政府管理服务提出了变革的要求，同时也为创新政府管理服务提供了巨大的发展机遇。国内外纷纷加强“智慧城市”、“智慧服务”建设，促进政府管理服务转轨升级。但还存在理念革新与动力机制不足、综合性平台层次较低、基础数据库整合不够、政府管理服务方式老旧、协同共治机制欠缺等问题。需要通过转换治理理念、提供基础技术支撑、推进“智慧整合”、提供个性化和精准化服务、扩大社会参与和自助服务来加以完善。
关键词：大数据；政府管理服务；智慧服务；公共服务精准化
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1008-7168（2016）05-0018-08
大数据是指大量、高速、复杂、变化不定的数据，需要用先进的方法和技术实现信息的收集、存储、分配、管理和分析。大数据时代的到来，最初促进了商业领域的变革，而今其凌厉的攻势席卷了政府管理的全领域，对政府管理的理念、结构、体制、流程、方式均提出了颠覆性的挑战，同时又为政府管理的根本性变革提供了前所未有的机遇。如何及时顺应大数据时代发展趋势，充分挖掘大数据的潜能，利用大数据的新技术、新方法鼎新政府管理与服务，从整体上提升政府管理与服务的质量、水平和效率，促进经济社会的发展，是时代赋予我们的新课题。
一、大数据时代政府管理服务创新面临的环境
大数据具有体量大、类型多和速度快等显著特征。这些特征将决定政府在大数据业务和整个大数据生态系统中收集、分析、管理、存储及分配数据的方式，大数据对于创新政府管理与服务既是挑战也是机遇[1]。
（一）从政府管理服务的外部环境看，大数据重塑了政府管理生态
大数据正以迅捷的速度在企业、社会组织中得到广泛应用，政府管理对象也已经搭上了大数据的快车。公众、企业、社会组织对政府管理不断提出新的多样化要求，大数据重塑了政府管理的基本生态，政府管理生态的变化倒逼着政府转型与革新。大数据时代政府管理面临的新挑战主要包括公众参与的“悖论”、数据治理的瓶颈、可用数据匮乏的“尴尬”、数据开放的权衡、“被质疑”的政府公信力、数据驱动力不足等[2]。具体而言，政府管理服务面临三大主要挑战。一是对海量数据的快速处理能力的挑战。大数据时代产生了海量的管理信息，对不断产生的海量管理信息进行快速、准确而有效的捕捉、甄别、分类、筛选、流转、处理、反馈，是政府在这一时代面临的第一位也是最直接的挑战。政府必须主动适应变化了的要求，通过新型信息技术和智能技术，建立起庞大的数据库，并创造快速处理与交换海量数据的硬件设施、支持软件与网络平台。二是对政府与公众互动能力的挑战。在大数据时代，公众需求日益多样化、信息传递速度激增、公众网络化的参政愿望增强，特别是通过政民互动系统参与管理服务的要求越来越高，必须建立灵活高效的电子政务平台与政民网络交互机制[3]。三是对如何及时有效地整合与调动各类资源能力的挑战。在原有体制机制下，“信息孤岛”、部门分割、资源分散和浪费现象严重，需要对部门化、分散化的管理服务资源进行及时有效整合，也是政府面临的重大挑战。政府只有不断创新管理服务方式，依托大数据工具与手段建立有效的整合机制，实现信息共享、供需匹配与资源整合，才能更好地满足各类群体的服务需求。
（二）从政府管理服务对外部的回应看，大数据时代提出了更多的要求
大数据已经带来了企业的急剧转型、社会的飞速进步，社会对政府提出了更多更高的要求。概括而言，政府管理至少要满足“六化”的要求，实现“六种政府”。
一是政府管理便捷化。在大数据时代，数据是信息的载体、知识的源泉，也是效率的基础。大数据带来了人们对办事便捷、服务便捷的新期望，政府必然要顺应形势，实行精兵简政、优化服务流程、下放管理权限，实现本地化服务和公民自助性服务。政府还可以借助整合的数据库，通过人口细分和定制政策，使政府行动能够快速有效地满足企业和社会的需求，提高工作效率和公众满意度，真正实现“高效政府”。
二是公共服务精准化。在大数据时代到来之前，政府往往追求标准化服务，政府服务往往在统一化、“一刀切”的标准之下，有意无意忽视公民个性化、差异化需求，也无法通过弹性的机制使服务能够满足不同人群的多样化需求，公共服务的“锚向性”不足、精准性欠缺。在大数据时代，“大数据”的价值在于提高决策科学化与管理精细化水平[4]。政府管理有可能迈进“循数管理”的时代，公共决策趋于“社会化”，社会参与从“象征性”到“实质性”，社会危机治理“去危机化”[2]；逐渐形成适应大数据分布的平权性治理结构，强调民意辩论与协商共识，且互联网与云计算将促进彻底的多数决策，这为提高决策科学化与管理精细化的水平提供了技术可能[5]。因此，在大数据时代，对数据的处理和匹配达到了新的阶段，公共服务也将呈现开放化、推送化、个性化特征，这将彻底改变公共服务方式，真正实现“需求导向型政府”。
三是政府管理低成本化。在大数据时代，电子政务的进一步发展具有降低政府管理成本、推动政府管理现代化、增强公众的参与程度、变革政府组织决策方式等作用，还可以促进政府职能从“管理型”向“治理型”转化[6]。大数据时代信息和数据的共建共享、管理资源的优化与整合，可以大大避免原先的重复建设、资源错配、闲置浪费等问题，还可以通过公民和企业的自助服务大大降低政府管理成本，从而真正实现“廉价政府”。
四是政府过程透明化。在大数据时代，公民对于政府管理中的政务公开、政府掌握的非涉密数据的开放具有强烈的期待，对于政府办事流程中的各环节都有强烈的知情意愿。顺应时代的要求，美国在“数据治国”口号下以“数据开放”驱动政府管理创新。奥巴马签署的《开放透明政府备忘录》提出利用电子政府更大程度地开放政府档案，更加重视主动公开工作；并提出以数据开放为手段，驱动政府公共服务创新[7]。通过数据开放，可以有效缓解政府管理过程中的信息不对称带来的官僚作风、暗箱操作等问题，真正实现“透明政府”。 五是公共参与有效化。在大数据背景下，社会组织、民间机构和公众在国家治理中扮演着重要角色。各方参与者具有强烈的参与欲，公众不再满足于官方自上而下的“喂信息”，社会组织可以通过现代化技术手段满足公众信息需要，并构建公众与政府的交流平台[8]。因此，公众希望政府管理界面更加清晰，更容易借助电子政务平台实现与政府的互动，并且可以在网上实现需求表达、决策投票、事务办理等，真正实现“参与型政府”。
六是公共治理协同化。在大数据时代，政府部门分割、各自为政的现象也可以得到解决。公共服务云平台能加强服务部门之间的沟通与协调，解决信息资源建设过程中横向“信息孤岛”和纵向“网站内容雷同”的问题，使分散的信息资源得到有效整合[9]，从而真正实现“协同政府”。
（三）从政府管理服务的技术支持看，大数据提供了全新的信息技术支撑
政府管理服务的技术支撑随着信息技术的发展而不断发展，从自动办公到电子政务再到管理数据库和以云计算、物联网为支撑的大数据时代，大致经历了四个阶段。第一阶段是盛行于20世纪90年代的自动办公的广泛使用。此时，技术辅助性特征非常明显，主要用于支撑分散分离的办公场所和办公机构。第二阶段是20世纪90年代末期和21世纪初期电子政务的推行。借助互联网对管理信息进行处理，开始实现政府从内部信息流转向外部事务进行处理的阶段，网上信息查询、网上事务办理、网上申请、网上审批、网上咨询拓展了政府管理与办事的空间，政府的办事效率得以大力提升。第三阶段是管理数据库的建立和应用。政府各机构各系统各部门纷纷建立管理数据库，便于查询、管理、更新，减少重复劳动，提高办事的精确性和效率。但此阶段的数据库在建设和使用方面都处于地区分割或者部门分割的状态，还未能形成互联互通、共建共享的格局。第四阶段是如今的云计算、物联网、智能技术等智能技术的应用。这些技术支持大数据的快速处理和运转，从管理需求的捕捉、管理信息的筛选、管理过程中管理者与管理对象的互动、管理信息及资源的优化整合、政府基础信息数据库的共建与共享等方面大力改善和提升，实现管理理念的彻底转型、管理者身份与角色的转变以及管理方式的鼎新，促进政府管理实质性跃升。
（四）从促进政府管理整体性变革看，大数据时代提供了巨大发展机遇
在原先的技术条件之下，信息资源的交互与共享存在困难，部门协作存在瓶颈，管理信息平台缺乏整合，往往导致分散管理、多头管理、重复管理，管理政策难以统一，管理信息不能互通，管理资源难以整合。云计算、物联网、互联网、智能技术的支撑，使得对海量庞杂信息的处理变得简便，使得对信息的捕捉、收集、甄别、过滤、筛选、分类、整理、自动归集并及时传递、反馈、响应得以可能。云计算还可以提供一种交互性服务平台，广大公众在平台上接受跨部门、跨领域的政务服务，而且可以按照政府规定或者不同类型用户的差异化需求事先设定好服务配送实现方式和要求，为政府精准服务提供了可能。因此，对政府管理流程再造、信息数据平台整合、跨部门资源共享与协作、电子政务升级等都提供了巨大的发展机遇，政府管理由分散性革新为整合性具有了现实的技术条件。在大数据时代，由于有了快速的数据处理技术、多元参与的决策机制、实时互动的信息平台，公共服务的精准化供给才真正具备了解决的可能性。
二、大数据时代政府管理服务创新的前期探索及面临的主要问题
随着大数据时代的迫近，发达国家已经敏锐地感受到政府管理服务方式变革的紧迫性，率先开始了“智慧国”、“智慧城市”和“智慧服务”的建设。美国、欧洲、新加坡、马来西亚等地纷纷利用新技术、新方法开展政务云服务建设，完善电子政务平台，实现政府管理革新。我国上海、杭州、宁波、广州、沈阳、南京等地也及时紧跟大数据时代发展趋势，纷纷加强“智慧城市”、“智慧服务”建设，促进政府管理服务转轨升级。
（一）大数据时代政府管理服务创新的前期探索及主要成效：以杭州为例
杭州在智慧城市建设的过程中，在智慧医疗、智慧城管、智慧交通等部分智慧服务领域已经率先进行了探索，政府管理方式发生了质的变化，政府管理创新取得了一定的实效。
1.坚持民生导向，提供均等化的公共服务。一方面，智慧城市中信息要素主导公共资源的配置和使用，改变了以往公共服务中存在的“信息不对称”现象。市民能够充分获取所需信息、全面掌握服务流程，确保均等享有医疗、教育、交通等公共服务的权利。另一方面，杭州大力推行智慧养老建设，推进智慧社区建设和智能家居的应用，使公共服务细致入微，切实解决市民的生活问题，如数字化、网络化、智能化的生活环境有助于解决城市人口老龄化和家庭空巢化的问题。
2.借助信息新技术，推进政府管理效率跃升。杭州在智慧城市建设中，借助新技术平台，打造高效政府。在智慧城管建设上，依托“贴心城管”，推动政府和市民实现城市管理问题的双向沟通，形成“政府引导、市民自治、全民共管”的智慧城市管理模式，大大提升了管理效率。实行智慧医疗后，现在只要一张市民卡，挂号、付费、结算都很方便，使病人在医院停留的时间至少缩短1小时以上，有效缓解了群众“看病烦”的问题。
3.实施需求管理，促使政府公共服务转型。杭州在智慧医疗、智慧交通、智慧城管等建设的基础上，在更多的领域率先推行智慧服务，对传统公共服务供给中的部门分割与分散供给进行数据整合，通过交互平台实现公共服务需求的有效表达和需求信息的有效捕捉、处理，形成公共服务的信息整合系统，从而通过整合部门资源实现公共服务的有效供给。“智慧城管”不仅提供了杭州城市管理的多项公共服务，而且提供给市民一个快速参与城市管理的渠道。政府公共服务由原有的“供给管理”逐步实行“需求管理”，管理更具针对性和有效性。智慧城市为企业和市民提供了便捷、低廉的信息交互手段，使企业供给与市场需求有效对接成为可能，智慧技术的渗透也极大降低了产品和服务的成本，使市民享有多元化的消费选择权。 4.整合多方资源，形成精准化的城市管理。杭州在智慧城市建设中，借助物联网技术融合城市中散布的资源、信息和组织，通过公共部门的信息共享、沟通互动、无缝链接、协同服务形成综合的管理服务体系，使政府和社会公众全面感知并掌控城市的运行状况，及时反馈外界变化和市民需求，提供主动、高效、精细的服务。智慧城市使“碎片化”的公共管理和公共服务得以有效整合，有助于快速反应、整体推进，为社会和市民提供一体化、精准化的全方位社会管理与服务。
5.加强制度建设，促进产业发展协同共进。杭州电子商务和信息产业发达，拥有世界上最大的电商交易平台和最大的电商交易数据库，已经积累的海量数据是分析把握经济社会需求的宝贵资源，这既是杭州多年来坚持实行政府管理服务转型与产业发展协同共进思路的结果，也是杭州进一步实现政府管理服务创新的基础和方向。杭州通过制度建设形成了政府引导和规划、市场主动参与的格局。充分发挥市场配置资源的决定性作用，坚持市场导向、企业主体、政府引导，完善产学研一体化的区域创新体系。市政府提出大力推进智慧经济，建设智能化、信息化、网络化的智慧城市，确立信息产业发展和智慧城市建设的发展战略，支持信息产业集群发展和信息产业链延伸。2014年7月15日，杭州市委十一届七次全体（扩大）会议审议通过了《关于加快发展信息经济的若干意见》，明确了未来几年在信息基础设施方面的主攻目标；同时提出，要建成国际电子商务中心，基本建成全国云计算和大数据产业中心、物联网产业中心、互联网金融创新中心、智慧物流中心、数字内容产业中心等六大中心，形成完善配套的信息基础设施。
（二）大数据时代政府管理服务面临的主要问题
1.政府管理服务创新所需的理念革新与动力机制还不能适应大数据时代的要求。政府包管一切的思想、封闭式保密性管理思想、通过局部代替全局进行决策的工作方法以及被动式管理习惯等传统的惯性思维和管理理念阻碍政府管理创新。需改革以抽样数据代替全体数据、以局部现实代替总体现实的思维定式和工作方法，树立起全数据管理的理念；需打破政府只能提供“标准化”服务的思路，树立起差异化、个性化需求也能得以满足的理念；需打破必须对数据进行“结构化”才能加以利用的思路，树立起海量的“非结构化数据”直接加以利用的理念；需打破传统管理中的“单一”、“单向”治理的桎梏，树立起“多元协同治理”的理念；还需打破数据封闭的思路，树立起“数据开放与共享”的理念。
面对大数据，政府及其部门还存在对硬技术升级的认同感强而对于软服务的理念转轨和能力提升认识不充分、动力机制缺失的问题。如在智慧城市建设中，应当解决城市化发展过程中带来的发展困境和挑战，包括生态失衡、交通阻塞、能源危机、城市安全、数字差距等。这些问题通常被认为是管理死结，存在难以克服的技术困境，因此比较多地依赖于技术的突破，希冀于全新的技术支撑下的全新解决方案。诚然，依靠智慧城市的四大体系，即无所不在的感知体系、高速通畅的信息传输体系、大体量的计算体系、丰富的智慧应用体系，通过绿色、泛在和协同的综合应对方案，政府管理具有了空前的协同和动员的可能性。但在目前政府部门利益分割还十分严重的情况下，从地方本位、部门本位出发的惯性依然严重，施政理念上还难以适应大数据时代的要求。政府创新往往处于被动变革和被环境倒逼的窘境，而缺乏挖掘体制机制潜能、创新政府管理服务方式的变革动力以主动适应大数据时代的要求。
2.基础性综合性平台还不能满足大数据时代政府管理服务的需求。在大数据时代，政府及各部门需要加强信息建设和数据管理、建设部门内部信息平台，使政府管理尽可能利用数字化的便利提高管理效率。尽管我国已经建立起各层次、各系统的政府审批平台、管理信息平台、政府网络平台等，但这些平台要么限于区级或者街道层面，层次比较低，要么互不通用，资源分散、重复浪费。因此，应当在前期推行智慧医疗、智慧交通、智慧城管以及其他各部门实行智慧政务的探索和试验基础上，建立一个至少覆盖全市区范围的基础性综合性信息平台和政务平台，以便于各部门在这一平台之上实现公共服务的供给，市民在这一平台之上满足服务需求，实现供需的有效结合。这一平台必须是一个泛在的网络平台，实现在智慧技术支持下的跨越时空的物与物、人与物、人与人的网络数字信息联系，使各类资源的效能达到最大化和最优化，进而提高市民生活和工作的便捷度。
3.政府基础数据库还缺乏整合，信息资源的部门分割现象在一定程度上仍然存在。在政府管理中，各系统、各部门、各层级建立了各自的数据库，如综治、公安、劳动、社保、民政、市场监管、税务、环保、教育、医疗卫生、城管等，以满足自身业务管理之需。但这些数据库标准不统一、技术不兼容、共享性不足，仍存在较为严重的“信息孤岛”问题。而“信息孤岛”问题实质上是政府部门分割在信息领域中的一种表现，它使得各个部门、各个行业信息化建设分散，不能把信息化数据系统更好地连接起来以发挥综合效应。在建立基础性综合性平台后，信息资源的部门分割问题就得提上解决的议程。
4.政府管理服务方式仍然老旧，存在一些难以突破的瓶颈。尽管通过引入流程再造、限时办结等机制并强化公共服务绩效评估，政府管理的内部绩效水平得以提高；尽管通过公共服务需求调查和需求表达、实行公共服务供给优先排序、调整公共服务内容和水平，政府公共服务供需错位现象得到缓解；但仍然存在一些难以突破的瓶颈。信息沟通与管理依旧遵循“科层制”路径与方式，信息交叉涌现与扁平传递难以得到观念认同与技术支持，政府管理服务的供需失衡难以从根本上得到解决。管理的单一主体性与单向作用性依然成为主要的管理方式，政府与管理对象之间多主体的协同共治与多方向的协调机制尚难建立。政府管理服务难以摆脱单一化、被动式困境，前馈式、预警式管理服务较少出现，精细化、个性化服务难以实现满足。
5.政府管理服务的多元性、开放性与共享性不足，缺乏协同共治的机制。尽管在一些领域通过建立协调小组尝试“跨部门合作”的平台和机制，但由于存在部门利益差异以及考核上的竞争性，政府各部门之间的合作往往囿于浅层合作或者为满足一时的领导要求，而不是实质性整合，各部门推进跨部门合作的动力与可持续性难以保证。尽管各层级、各部门建立起了相关的信息平台和管理数据库，但这些数据库各自为政、互不连通甚至互相矛盾，存在严重的“信息孤岛”、“部门行政”现象，信息难以共享，公共服务资源难以整合。此外，政府在信息开放与管理上依旧陷入封闭半封闭的逻辑怪圈，在数据透明开放与公共信息为公众共享方面依然难以迈出实质性步伐，社会共治和公众参与依然面临严重的“信息不对称”问题，社会监督依然存在巨大的“数字鸿沟”。 三、大数据时代创新政府管理服务的应对之策
为更好地适应大数据时代的新挑战和新机遇，需要从转换管理理念、加强技术支持、完善整合机制、提供精准服务、扩大社会参与和自助服务等方面创新政府管理服务。
（一）政府及其部门实行理念转换，增强政府管理服务转型的动力
在大数据时代，不仅需要信息技术的更新，而且需要理念的更新，政府尚需进行一场“理念革命”。首先是全数据管理理念。即所有数据都具有管理运用价值，即使数据未经过结构化处理、呈现出非结构化状态，仍然可以运用；在数据处理与分析中不是通过数据的过滤和选择来证明因果关系，而是寻求数据间可能的相关关系。政府所能获得和提供的数据更加原始、更加真实，而且在相关信息技术支撑之下政府决策过程日益高效且更具有可考证性，由不确定因素所带来的决策结果的风险性大为降低。此外，人们在认识、分析、思考和解决问题时，都有可能进行多重“关联”，如人与人之间的关联、物与物之间的关联、人与物之间的关联、历史时间的关联、地理空间位置的关联等，以寻求数据之间的相关性。大数据所分析的是极端个人化的数据，这些个人化信息以形态各异的形式，分散在不同的时间段、地理位置和网站平台。因此，需要进行深度、实时的分析，深入地挖掘事物及现象所呈现出来的看似不相关的数据，进而找出数据间可能存在的规律。其次是多元协同治理理念。大数据时代将带来组织边界的模糊以及政府与非政府组织、社会公众之间的协同与互动。现代治理所面临的问题更具复杂性，任何单一的治理主体都可能避免不了陷入“信息缺失”的困境，且 “部门分割”、“管理分治”、“信息孤岛”极大地妨碍了整体治理的绩效。需打破传统管理中的“单一”、“单向”管理的桎梏，树立起“多元协同治理”理念，建立起具有统合与整合功能的社会多元协同共治的平台与机制，这样才可能面对现代社会中的种种治理难题。同时，需要民主参与的平台，让公众真正成为治理参与的主体。例如，美国通过“我们人民”（We the People）网站的上线，为公民提供合法表达诉求的平台，可以更近距离地听到公众的声音，民主的和公众参与式的治理具有了操作性改进。最后是数据开放与共享理念。大数据时代最明显的特征就是开放。欧盟科学数据的开放战略志在打破体系内二十多个国家的数据分界线，实现数据世界的一体化。美国与印度联合开发公共数据OGLP平台，希望可以将其免费、无条件地移植到世界各国或组织，国家边界模糊化。无论是美国提出的“开放政府”战略，还是规模不断扩大的世界“开放联盟”组织，世界各国政府的开放意识在强化。国内外智慧政务的实践也表明，只有实行政务数据的开放与共享，才能充分调动整个社会多方面的资源，实现治理的优化。
（二）尽早建立“智慧平台”与信息资源库，为政府管理服务创新提供基础技术支撑
近年来，杭州大力加强智慧城市建设规划，在网络基础设施及数据库建设方面不断推进。杭州于2011年11月编制了“智慧城市总体规划”，现已拥有大容量程控交换、光纤通信、数据通信、卫星通信、无线通信等多种技术手段的立体化现代通信网络；互联网出口带宽1247G，宽带接入用户301万户，家庭带宽普遍已达4M；杭州还是全国首个免费WiFi全覆盖城市，拥有全球最大的电子商务平台和全国最大的民营网络支付平台，信息基础设施相对完备。“十二五”期间，杭州又提出新增杭州政务云平台、城市公共信息平台、综合应急指挥中心（平台）三大综合平台，并新增市民服务、城市管理、交通出行、企业服务、卫生保健、网上办事、重要信息系统云平台备份数据库七大综合数据库。
在现有基础上，关键是将原有的政务数据平台整合升级为市级层面的综合性政务云服务平台，并建立覆盖广泛、信息完备的公共信息资源库。因此，“十三五”期间，应重点围绕国家云计算服务创新发展试点示范城市，再依托阿里云计算等技术，推动“下一代互联网+云计算平台”智慧云基础设施建设，增加杭州互联网数据中心与国家骨干网的互联网带宽，建成国际一流、国内领先的云平台。在此平台之上，将大数据分析和决策这一智慧城市的“大脑”，与各个部门的“信息孤岛”进行有效连接和整合。首先，重点推进平台整合升级。要抓住国家云计算服务创新发展试点示范城市建设的契机，依托阿里云计算等技术，增加杭州互联网数据中心与国家骨干网的互联带宽，建成国际一流、国内领先的综合性政务云服务平台。其次，继续开发数据层。一方面，完善全市人口、法人单位、城市空间地理信息、社会经济统计指标四大基础数据库。另一方面，不断建立和完善教育、卫生、社保、交通、环保、企业信用管理、证照系统等专题数据库，通过云服务平台进行政务信息交换和资源整合，提升政府公共服务平台信息化智慧化水平。再次，加强共享服务层的功能。主要是提供统计分析、综合查询、分布式Web应用服务、电子地图展示等功能建设。最后，在应用层加强各区、各部门开展综合共享、跨部门协同、决策支持等应用工作。
（三）极力推进“智慧整合”，建立跨部门信息共享和业务协同的工作机制，打破原有的行政分割、部门分治的管理困境
在“十三五”期间，应在智慧产业发展和智慧城市建设的基础上，针对“信息孤岛”、“部门行政”问题，实施全面的“智慧整合”，推进信息共享与资源整合。针对数据库建设中标准不统一、技术不兼容、信息难共享的问题，需要做好三件事。一是标准化。在技术上要实现行业标准的统一与规范。针对标准规范的缺失，要建立统一的信息化架构标准，把原先各部门、各组织制定的不统一、不协调的信息化标准进行统一，对各部门已有的信息化成果进行最大限度的整合或者转换，进而形成完整、统一的城市信息化的标准体系。二是共享化。要真正实现城市经济和社会管理各要素间的整合转型，以信息集群为基础，实现跨系统应用集成、跨部门信息共享、跨网络融合互通，体现政府反应的即时性和适时性，提高管理的灵敏度。三是畅通化。打通部门之间的信息藩篱，通过相应节点实现信息的互通与共享。在管理上，构建“跨部门、贯上下”的合作机制——横向上与同级各部门之间保持密切融合的业务合作关系，纵向上与政府其他级别的部门之间甚至省市之间建立持续贯通的沟通合作关系，以此打破原有的行政分割、管理分治的管理困境。 （四）广泛推行“智慧服务”，为社会提供“适销对路”的个性化和精准化的服务
在智慧医疗、智慧城管、智慧交通等领域，进一步加强便民惠民的改进，比如将现有的三级诊疗系统与医疗数据库结合起来，发挥各自的功能，使医疗服务更加便捷化、更具可达性。此外，还应将智慧服务向养老、社保、环保等更多的领域推广。一方面，在智慧服务建设中必须坚持以人为本、民生优先。这样既可以充分体察并反馈市民的感受，本着界面简单化、操作“傻瓜”化、功能人性化的建设目标简化智慧项目的使用，又可以引导市民认识和使用智慧项目。另一方面，在所有智慧服务中，都要借助于新一代的物联网、云计算、决策分析优化等智慧技术，充分发挥智慧技术的支撑作用。通过感知化、物联化、智能化的方式感测、分析、整合各项关键信息，从而对包括民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的各种需求做出智能的响应。因此，利用云服务通过云平台实现公共服务需求的有效表达和需求信息的有效捕捉、处理，对公民个人的偏好和需求做出实时预判，整合并调配跨区域跨部门跨层级的资源，随时随地为公民提供规模化可移植或个性化不可复制的服务[10]，提高需求瞄准性和公共服务精准化，从而实现公共服务供需的“无缝对接”。
（五）扩大管理服务过程中的社会参与和自助服务，由“单治”走向“共治”、由“他治”走向“自治”
一方面，变革传统的管理服务模式，建立互动、高效的社会参与机制，由“单治”走向“共治”。大数据与互联网、微信、微博等新媒体的深度融合可以突破时间空间的限制，从更深层次、更广领域促进政府与民众之间的互动，形成多元主体共同参与的“协同共治”格局。在智慧服务、智慧制造业和智慧商业等项目建设过程中，通过招标投标、服务外包或者公益创投等方式，让企业或社会组织最大限度地参与进来，发挥各主体的能动性和参与的积极性。另一方面，创设公民自治的平台和机制，由“他治”走向“自治”。对于“标配式”公共服务，进一步优化管理服务流程，将标准化、流程化的事务办理置于交互式政务管理服务平台，民众可以通过服务平台实现自助办理、自助服务。对于“选择性”公共服务，可以将供选择的服务种类、项目、水平、费用标准、享受资格等置于网络上，由服务接受方根据自己的意愿和条件，实现“自助选餐式”服务。例如，建设“智慧交通”不应只是方便交通管理部门的单向度管理，而应本着每个人都是交通秩序维护者的建设理念，借助智慧技术将市民纳入交通管理体系，开放路况、气象等动态信息，以便出行者根据天气突变、道路拥堵和停车位情况，自行决定是否出行和出行方式。
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关键词：大数据；政府管理服务；智慧服务；公共服务精准化
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大数据是指大量、高速、复杂、变化不定的数据，需要用先进的方法和技术实现信息的收集、存储、分配、管理和分析。大数据时代的到来，最初促进了商业领域的变革，而今其凌厉的攻势席卷了政府管理的全领域，对政府管理的理念、结构、体制、流程、方式均提出了颠覆性的挑战，同时又为政府管理的根本性变革提供了前所未有的机遇。如何及时顺应大数据时代发展趋势，充分挖掘大数据的潜能，利用大数据的新技术、新方法鼎新政府管理与服务，从整体上提升政府管理与服务的质量、水平和效率，促进经济社会的发展，是时代赋予我们的新课题。
一、大数据时代政府管理服务创新面临的环境
大数据具有体量大、类型多和速度快等显著特征。这些特征将决定政府在大数据业务和整个大数据生态系统中收集、分析、管理、存储及分配数据的方式，大数据对于创新政府管理与服务既是挑战也是机遇[1]。
（一）从政府管理服务的外部环境看，大数据重塑了政府管理生态
大数据正以迅捷的速度在企业、社会组织中得到广泛应用，政府管理对象也已经搭上了大数据的快车。公众、企业、社会组织对政府管理不断提出新的多样化要求，大数据重塑了政府管理的基本生态，政府管理生态的变化倒逼着政府转型与革新。大数据时代政府管理面临的新挑战主要包括公众参与的“悖论”、数据治理的瓶颈、可用数据匮乏的“尴尬”、数据开放的权衡、“被质疑”的政府公信力、数据驱动力不足等[2]。具体而言，政府管理服务面临三大主要挑战。一是对海量数据的快速处理能力的挑战。大数据时代产生了海量的管理信息，对不断产生的海量管理信息进行快速、准确而有效的捕捉、甄别、分类、筛选、流转、处理、反馈，是政府在这一时代面临的第一位也是最直接的挑战。政府必须主动适应变化了的要求，通过新型信息技术和智能技术，建立起庞大的数据库，并创造快速处理与交换海量数据的硬件设施、支持软件与网络平台。二是对政府与公众互动能力的挑战。在大数据时代，公众需求日益多样化、信息传递速度激增、公众网络化的参政愿望增强，特别是通过政民互动系统参与管理服务的要求越来越高，必须建立灵活高效的电子政务平台与政民网络交互机制[3]。三是对如何及时有效地整合与调动各类资源能力的挑战。在原有体制机制下，“信息孤岛”、部门分割、资源分散和浪费现象严重，需要对部门化、分散化的管理服务资源进行及时有效整合，也是政府面临的重大挑战。政府只有不断创新管理服务方式，依托大数据工具与手段建立有效的整合机制，实现信息共享、供需匹配与资源整合，才能更好地满足各类群体的服务需求。
（二）从政府管理服务对外部的回应看，大数据时代提出了更多的要求
大数据已经带来了企业的急剧转型、社会的飞速进步，社会对政府提出了更多更高的要求。概括而言，政府管理至少要满足“六化”的要求，实现“六种政府”。
一是政府管理便捷化。在大数据时代，数据是信息的载体、知识的源泉，也是效率的基础。大数据带来了人们对办事便捷、服务便捷的新期望，政府必然要顺应形势，实行精兵简政、优化服务流程、下放管理权限，实现本地化服务和公民自助性服务。政府还可以借助整合的数据库，通过人口细分和定制政策，使政府行动能够快速有效地满足企业和社会的需求，提高工作效率和公众满意度，真正实现“高效政府”。
二是公共服务精准化。在大数据时代到来之前，政府往往追求标准化服务，政府服务往往在统一化、“一刀切”的标准之下，有意无意忽视公民个性化、差异化需求，也无法通过弹性的机制使服务能够满足不同人群的多样化需求，公共服务的“锚向性”不足、精准性欠缺。在大数据时代，“大数据”的价值在于提高决策科学化与管理精细化水平[4]。政府管理有可能迈进“循数管理”的时代，公共决策趋于“社会化”，社会参与从“象征性”到“实质性”，社会危机治理“去危机化”[2]；逐渐形成适应大数据分布的平权性治理结构，强调民意辩论与协商共识，且互联网与云计算将促进彻底的多数决策，这为提高决策科学化与管理精细化的水平提供了技术可能[5]。因此，在大数据时代，对数据的处理和匹配达到了新的阶段，公共服务也将呈现开放化、推送化、个性化特征，这将彻底改变公共服务方式，真正实现“需求导向型政府”。
三是政府管理低成本化。在大数据时代，电子政务的进一步发展具有降低政府管理成本、推动政府管理现代化、增强公众的参与程度、变革政府组织决策方式等作用，还可以促进政府职能从“管理型”向“治理型”转化[6]。大数据时代信息和数据的共建共享、管理资源的优化与整合，可以大大避免原先的重复建设、资源错配、闲置浪费等问题，还可以通过公民和企业的自助服务大大降低政府管理成本，从而真正实现“廉价政府”。
四是政府过程透明化。在大数据时代，公民对于政府管理中的政务公开、政府掌握的非涉密数据的开放具有强烈的期待，对于政府办事流程中的各环节都有强烈的知情意愿。顺应时代的要求，美国在“数据治国”口号下以“数据开放”驱动政府管理创新。奥巴马签署的《开放透明政府备忘录》提出利用电子政府更大程度地开放政府档案，更加重视主动公开工作；并提出以数据开放为手段，驱动政府公共服务创新[7]。通过数据开放，可以有效缓解政府管理过程中的信息不对称带来的官僚作风、暗箱操作等问题，真正实现“透明政府”。 五是公共参与有效化。在大数据背景下，社会组织、民间机构和公众在国家治理中扮演着重要角色。各方参与者具有强烈的参与欲，公众不再满足于官方自上而下的“喂信息”，社会组织可以通过现代化技术手段满足公众信息需要，并构建公众与政府的交流平台[8]。因此，公众希望政府管理界面更加清晰，更容易借助电子政务平台实现与政府的互动，并且可以在网上实现需求表达、决策投票、事务办理等，真正实现“参与型政府”。
六是公共治理协同化。在大数据时代，政府部门分割、各自为政的现象也可以得到解决。公共服务云平台能加强服务部门之间的沟通与协调，解决信息资源建设过程中横向“信息孤岛”和纵向“网站内容雷同”的问题，使分散的信息资源得到有效整合[9]，从而真正实现“协同政府”。
（三）从政府管理服务的技术支持看，大数据提供了全新的信息技术支撑
政府管理服务的技术支撑随着信息技术的发展而不断发展，从自动办公到电子政务再到管理数据库和以云计算、物联网为支撑的大数据时代，大致经历了四个阶段。第一阶段是盛行于20世纪90年代的自动办公的广泛使用。此时，技术辅助性特征非常明显，主要用于支撑分散分离的办公场所和办公机构。第二阶段是20世纪90年代末期和21世纪初期电子政务的推行。借助互联网对管理信息进行处理，开始实现政府从内部信息流转向外部事务进行处理的阶段，网上信息查询、网上事务办理、网上申请、网上审批、网上咨询拓展了政府管理与办事的空间，政府的办事效率得以大力提升。第三阶段是管理数据库的建立和应用。政府各机构各系统各部门纷纷建立管理数据库，便于查询、管理、更新，减少重复劳动，提高办事的精确性和效率。但此阶段的数据库在建设和使用方面都处于地区分割或者部门分割的状态，还未能形成互联互通、共建共享的格局。第四阶段是如今的云计算、物联网、智能技术等智能技术的应用。这些技术支持大数据的快速处理和运转，从管理需求的捕捉、管理信息的筛选、管理过程中管理者与管理对象的互动、管理信息及资源的优化整合、政府基础信息数据库的共建与共享等方面大力改善和提升，实现管理理念的彻底转型、管理者身份与角色的转变以及管理方式的鼎新，促进政府管理实质性跃升。
（四）从促进政府管理整体性变革看，大数据时代提供了巨大发展机遇
在原先的技术条件之下，信息资源的交互与共享存在困难，部门协作存在瓶颈，管理信息平台缺乏整合，往往导致分散管理、多头管理、重复管理，管理政策难以统一，管理信息不能互通，管理资源难以整合。云计算、物联网、互联网、智能技术的支撑，使得对海量庞杂信息的处理变得简便，使得对信息的捕捉、收集、甄别、过滤、筛选、分类、整理、自动归集并及时传递、反馈、响应得以可能。云计算还可以提供一种交互性服务平台，广大公众在平台上接受跨部门、跨领域的政务服务，而且可以按照政府规定或者不同类型用户的差异化需求事先设定好服务配送实现方式和要求，为政府精准服务提供了可能。因此，对政府管理流程再造、信息数据平台整合、跨部门资源共享与协作、电子政务升级等都提供了巨大的发展机遇，政府管理由分散性革新为整合性具有了现实的技术条件。在大数据时代，由于有了快速的数据处理技术、多元参与的决策机制、实时互动的信息平台，公共服务的精准化供给才真正具备了解决的可能性。
二、大数据时代政府管理服务创新的前期探索及面临的主要问题
随着大数据时代的迫近，发达国家已经敏锐地感受到政府管理服务方式变革的紧迫性，率先开始了“智慧国”、“智慧城市”和“智慧服务”的建设。美国、欧洲、新加坡、马来西亚等地纷纷利用新技术、新方法开展政务云服务建设，完善电子政务平台，实现政府管理革新。我国上海、杭州、宁波、广州、沈阳、南京等地也及时紧跟大数据时代发展趋势，纷纷加强“智慧城市”、“智慧服务”建设，促进政府管理服务转轨升级。
（一）大数据时代政府管理服务创新的前期探索及主要成效：以杭州为例
杭州在智慧城市建设的过程中，在智慧医疗、智慧城管、智慧交通等部分智慧服务领域已经率先进行了探索，政府管理方式发生了质的变化，政府管理创新取得了一定的实效。
1.坚持民生导向，提供均等化的公共服务。一方面，智慧城市中信息要素主导公共资源的配置和使用，改变了以往公共服务中存在的“信息不对称”现象。市民能够充分获取所需信息、全面掌握服务流程，确保均等享有医疗、教育、交通等公共服务的权利。另一方面，杭州大力推行智慧养老建设，推进智慧社区建设和智能家居的应用，使公共服务细致入微，切实解决市民的生活问题，如数字化、网络化、智能化的生活环境有助于解决城市人口老龄化和家庭空巢化的问题。
2.借助信息新技术，推进政府管理效率跃升。杭州在智慧城市建设中，借助新技术平台，打造高效政府。在智慧城管建设上，依托“贴心城管”，推动政府和市民实现城市管理问题的双向沟通，形成“政府引导、市民自治、全民共管”的智慧城市管理模式，大大提升了管理效率。实行智慧医疗后，现在只要一张市民卡，挂号、付费、结算都很方便，使病人在医院停留的时间至少缩短1小时以上，有效缓解了群众“看病烦”的问题。
3.实施需求管理，促使政府公共服务转型。杭州在智慧医疗、智慧交通、智慧城管等建设的基础上，在更多的领域率先推行智慧服务，对传统公共服务供给中的部门分割与分散供给进行数据整合，通过交互平台实现公共服务需求的有效表达和需求信息的有效捕捉、处理，形成公共服务的信息整合系统，从而通过整合部门资源实现公共服务的有效供给。“智慧城管”不仅提供了杭州城市管理的多项公共服务，而且提供给市民一个快速参与城市管理的渠道。政府公共服务由原有的“供给管理”逐步实行“需求管理”，管理更具针对性和有效性。智慧城市为企业和市民提供了便捷、低廉的信息交互手段，使企业供给与市场需求有效对接成为可能，智慧技术的渗透也极大降低了产品和服务的成本，使市民享有多元化的消费选择权。 4.整合多方资源，形成精准化的城市管理。杭州在智慧城市建设中，借助物联网技术融合城市中散布的资源、信息和组织，通过公共部门的信息共享、沟通互动、无缝链接、协同服务形成综合的管理服务体系，使政府和社会公众全面感知并掌控城市的运行状况，及时反馈外界变化和市民需求，提供主动、高效、精细的服务。智慧城市使“碎片化”的公共管理和公共服务得以有效整合，有助于快速反应、整体推进，为社会和市民提供一体化、精准化的全方位社会管理与服务。
5.加强制度建设，促进产业发展协同共进。杭州电子商务和信息产业发达，拥有世界上最大的电商交易平台和最大的电商交易数据库，已经积累的海量数据是分析把握经济社会需求的宝贵资源，这既是杭州多年来坚持实行政府管理服务转型与产业发展协同共进思路的结果，也是杭州进一步实现政府管理服务创新的基础和方向。杭州通过制度建设形成了政府引导和规划、市场主动参与的格局。充分发挥市场配置资源的决定性作用，坚持市场导向、企业主体、政府引导，完善产学研一体化的区域创新体系。市政府提出大力推进智慧经济，建设智能化、信息化、网络化的智慧城市，确立信息产业发展和智慧城市建设的发展战略，支持信息产业集群发展和信息产业链延伸。2014年7月15日，杭州市委十一届七次全体（扩大）会议审议通过了《关于加快发展信息经济的若干意见》，明确了未来几年在信息基础设施方面的主攻目标；同时提出，要建成国际电子商务中心，基本建成全国云计算和大数据产业中心、物联网产业中心、互联网金融创新中心、智慧物流中心、数字内容产业中心等六大中心，形成完善配套的信息基础设施。
（二）大数据时代政府管理服务面临的主要问题
1.政府管理服务创新所需的理念革新与动力机制还不能适应大数据时代的要求。政府包管一切的思想、封闭式保密性管理思想、通过局部代替全局进行决策的工作方法以及被动式管理习惯等传统的惯性思维和管理理念阻碍政府管理创新。需改革以抽样数据代替全体数据、以局部现实代替总体现实的思维定式和工作方法，树立起全数据管理的理念；需打破政府只能提供“标准化”服务的思路，树立起差异化、个性化需求也能得以满足的理念；需打破必须对数据进行“结构化”才能加以利用的思路，树立起海量的“非结构化数据”直接加以利用的理念；需打破传统管理中的“单一”、“单向”治理的桎梏，树立起“多元协同治理”的理念；还需打破数据封闭的思路，树立起“数据开放与共享”的理念。
面对大数据，政府及其部门还存在对硬技术升级的认同感强而对于软服务的理念转轨和能力提升认识不充分、动力机制缺失的问题。如在智慧城市建设中，应当解决城市化发展过程中带来的发展困境和挑战，包括生态失衡、交通阻塞、能源危机、城市安全、数字差距等。这些问题通常被认为是管理死结，存在难以克服的技术困境，因此比较多地依赖于技术的突破，希冀于全新的技术支撑下的全新解决方案。诚然，依靠智慧城市的四大体系，即无所不在的感知体系、高速通畅的信息传输体系、大体量的计算体系、丰富的智慧应用体系，通过绿色、泛在和协同的综合应对方案，政府管理具有了空前的协同和动员的可能性。但在目前政府部门利益分割还十分严重的情况下，从地方本位、部门本位出发的惯性依然严重，施政理念上还难以适应大数据时代的要求。政府创新往往处于被动变革和被环境倒逼的窘境，而缺乏挖掘体制机制潜能、创新政府管理服务方式的变革动力以主动适应大数据时代的要求。
2.基础性综合性平台还不能满足大数据时代政府管理服务的需求。在大数据时代，政府及各部门需要加强信息建设和数据管理、建设部门内部信息平台，使政府管理尽可能利用数字化的便利提高管理效率。尽管我国已经建立起各层次、各系统的政府审批平台、管理信息平台、政府网络平台等，但这些平台要么限于区级或者街道层面，层次比较低，要么互不通用，资源分散、重复浪费。因此，应当在前期推行智慧医疗、智慧交通、智慧城管以及其他各部门实行智慧政务的探索和试验基础上，建立一个至少覆盖全市区范围的基础性综合性信息平台和政务平台，以便于各部门在这一平台之上实现公共服务的供给，市民在这一平台之上满足服务需求，实现供需的有效结合。这一平台必须是一个泛在的网络平台，实现在智慧技术支持下的跨越时空的物与物、人与物、人与人的网络数字信息联系，使各类资源的效能达到最大化和最优化，进而提高市民生活和工作的便捷度。
3.政府基础数据库还缺乏整合，信息资源的部门分割现象在一定程度上仍然存在。在政府管理中，各系统、各部门、各层级建立了各自的数据库，如综治、公安、劳动、社保、民政、市场监管、税务、环保、教育、医疗卫生、城管等，以满足自身业务管理之需。但这些数据库标准不统一、技术不兼容、共享性不足，仍存在较为严重的“信息孤岛”问题。而“信息孤岛”问题实质上是政府部门分割在信息领域中的一种表现，它使得各个部门、各个行业信息化建设分散，不能把信息化数据系统更好地连接起来以发挥综合效应。在建立基础性综合性平台后，信息资源的部门分割问题就得提上解决的议程。
4.政府管理服务方式仍然老旧，存在一些难以突破的瓶颈。尽管通过引入流程再造、限时办结等机制并强化公共服务绩效评估，政府管理的内部绩效水平得以提高；尽管通过公共服务需求调查和需求表达、实行公共服务供给优先排序、调整公共服务内容和水平，政府公共服务供需错位现象得到缓解；但仍然存在一些难以突破的瓶颈。信息沟通与管理依旧遵循“科层制”路径与方式，信息交叉涌现与扁平传递难以得到观念认同与技术支持，政府管理服务的供需失衡难以从根本上得到解决。管理的单一主体性与单向作用性依然成为主要的管理方式，政府与管理对象之间多主体的协同共治与多方向的协调机制尚难建立。政府管理服务难以摆脱单一化、被动式困境，前馈式、预警式管理服务较少出现，精细化、个性化服务难以实现满足。
5.政府管理服务的多元性、开放性与共享性不足，缺乏协同共治的机制。尽管在一些领域通过建立协调小组尝试“跨部门合作”的平台和机制，但由于存在部门利益差异以及考核上的竞争性，政府各部门之间的合作往往囿于浅层合作或者为满足一时的领导要求，而不是实质性整合，各部门推进跨部门合作的动力与可持续性难以保证。尽管各层级、各部门建立起了相关的信息平台和管理数据库，但这些数据库各自为政、互不连通甚至互相矛盾，存在严重的“信息孤岛”、“部门行政”现象，信息难以共享，公共服务资源难以整合。此外，政府在信息开放与管理上依旧陷入封闭半封闭的逻辑怪圈，在数据透明开放与公共信息为公众共享方面依然难以迈出实质性步伐，社会共治和公众参与依然面临严重的“信息不对称”问题，社会监督依然存在巨大的“数字鸿沟”。 三、大数据时代创新政府管理服务的应对之策
为更好地适应大数据时代的新挑战和新机遇，需要从转换管理理念、加强技术支持、完善整合机制、提供精准服务、扩大社会参与和自助服务等方面创新政府管理服务。
（一）政府及其部门实行理念转换，增强政府管理服务转型的动力
在大数据时代，不仅需要信息技术的更新，而且需要理念的更新，政府尚需进行一场“理念革命”。首先是全数据管理理念。即所有数据都具有管理运用价值，即使数据未经过结构化处理、呈现出非结构化状态，仍然可以运用；在数据处理与分析中不是通过数据的过滤和选择来证明因果关系，而是寻求数据间可能的相关关系。政府所能获得和提供的数据更加原始、更加真实，而且在相关信息技术支撑之下政府决策过程日益高效且更具有可考证性，由不确定因素所带来的决策结果的风险性大为降低。此外，人们在认识、分析、思考和解决问题时，都有可能进行多重“关联”，如人与人之间的关联、物与物之间的关联、人与物之间的关联、历史时间的关联、地理空间位置的关联等，以寻求数据之间的相关性。大数据所分析的是极端个人化的数据，这些个人化信息以形态各异的形式，分散在不同的时间段、地理位置和网站平台。因此，需要进行深度、实时的分析，深入地挖掘事物及现象所呈现出来的看似不相关的数据，进而找出数据间可能存在的规律。其次是多元协同治理理念。大数据时代将带来组织边界的模糊以及政府与非政府组织、社会公众之间的协同与互动。现代治理所面临的问题更具复杂性，任何单一的治理主体都可能避免不了陷入“信息缺失”的困境，且 “部门分割”、“管理分治”、“信息孤岛”极大地妨碍了整体治理的绩效。需打破传统管理中的“单一”、“单向”管理的桎梏，树立起“多元协同治理”理念，建立起具有统合与整合功能的社会多元协同共治的平台与机制，这样才可能面对现代社会中的种种治理难题。同时，需要民主参与的平台，让公众真正成为治理参与的主体。例如，美国通过“我们人民”（We the People）网站的上线，为公民提供合法表达诉求的平台，可以更近距离地听到公众的声音，民主的和公众参与式的治理具有了操作性改进。最后是数据开放与共享理念。大数据时代最明显的特征就是开放。欧盟科学数据的开放战略志在打破体系内二十多个国家的数据分界线，实现数据世界的一体化。美国与印度联合开发公共数据OGLP平台，希望可以将其免费、无条件地移植到世界各国或组织，国家边界模糊化。无论是美国提出的“开放政府”战略，还是规模不断扩大的世界“开放联盟”组织，世界各国政府的开放意识在强化。国内外智慧政务的实践也表明，只有实行政务数据的开放与共享，才能充分调动整个社会多方面的资源，实现治理的优化。
（二）尽早建立“智慧平台”与信息资源库，为政府管理服务创新提供基础技术支撑
近年来，杭州大力加强智慧城市建设规划，在网络基础设施及数据库建设方面不断推进。杭州于2011年11月编制了“智慧城市总体规划”，现已拥有大容量程控交换、光纤通信、数据通信、卫星通信、无线通信等多种技术手段的立体化现代通信网络；互联网出口带宽1247G，宽带接入用户301万户，家庭带宽普遍已达4M；杭州还是全国首个免费WiFi全覆盖城市，拥有全球最大的电子商务平台和全国最大的民营网络支付平台，信息基础设施相对完备。“十二五”期间，杭州又提出新增杭州政务云平台、城市公共信息平台、综合应急指挥中心（平台）三大综合平台，并新增市民服务、城市管理、交通出行、企业服务、卫生保健、网上办事、重要信息系统云平台备份数据库七大综合数据库。
在现有基础上，关键是将原有的政务数据平台整合升级为市级层面的综合性政务云服务平台，并建立覆盖广泛、信息完备的公共信息资源库。因此，“十三五”期间，应重点围绕国家云计算服务创新发展试点示范城市，再依托阿里云计算等技术，推动“下一代互联网+云计算平台”智慧云基础设施建设，增加杭州互联网数据中心与国家骨干网的互联网带宽，建成国际一流、国内领先的云平台。在此平台之上，将大数据分析和决策这一智慧城市的“大脑”，与各个部门的“信息孤岛”进行有效连接和整合。首先，重点推进平台整合升级。要抓住国家云计算服务创新发展试点示范城市建设的契机，依托阿里云计算等技术，增加杭州互联网数据中心与国家骨干网的互联带宽，建成国际一流、国内领先的综合性政务云服务平台。其次，继续开发数据层。一方面，完善全市人口、法人单位、城市空间地理信息、社会经济统计指标四大基础数据库。另一方面，不断建立和完善教育、卫生、社保、交通、环保、企业信用管理、证照系统等专题数据库，通过云服务平台进行政务信息交换和资源整合，提升政府公共服务平台信息化智慧化水平。再次，加强共享服务层的功能。主要是提供统计分析、综合查询、分布式Web应用服务、电子地图展示等功能建设。最后，在应用层加强各区、各部门开展综合共享、跨部门协同、决策支持等应用工作。
（三）极力推进“智慧整合”，建立跨部门信息共享和业务协同的工作机制，打破原有的行政分割、部门分治的管理困境
在“十三五”期间，应在智慧产业发展和智慧城市建设的基础上，针对“信息孤岛”、“部门行政”问题，实施全面的“智慧整合”，推进信息共享与资源整合。针对数据库建设中标准不统一、技术不兼容、信息难共享的问题，需要做好三件事。一是标准化。在技术上要实现行业标准的统一与规范。针对标准规范的缺失，要建立统一的信息化架构标准，把原先各部门、各组织制定的不统一、不协调的信息化标准进行统一，对各部门已有的信息化成果进行最大限度的整合或者转换，进而形成完整、统一的城市信息化的标准体系。二是共享化。要真正实现城市经济和社会管理各要素间的整合转型，以信息集群为基础，实现跨系统应用集成、跨部门信息共享、跨网络融合互通，体现政府反应的即时性和适时性，提高管理的灵敏度。三是畅通化。打通部门之间的信息藩篱，通过相应节点实现信息的互通与共享。在管理上，构建“跨部门、贯上下”的合作机制——横向上与同级各部门之间保持密切融合的业务合作关系，纵向上与政府其他级别的部门之间甚至省市之间建立持续贯通的沟通合作关系，以此打破原有的行政分割、管理分治的管理困境。 （四）广泛推行“智慧服务”，为社会提供“适销对路”的个性化和精准化的服务
在智慧医疗、智慧城管、智慧交通等领域，进一步加强便民惠民的改进，比如将现有的三级诊疗系统与医疗数据库结合起来，发挥各自的功能，使医疗服务更加便捷化、更具可达性。此外，还应将智慧服务向养老、社保、环保等更多的领域推广。一方面，在智慧服务建设中必须坚持以人为本、民生优先。这样既可以充分体察并反馈市民的感受，本着界面简单化、操作“傻瓜”化、功能人性化的建设目标简化智慧项目的使用，又可以引导市民认识和使用智慧项目。另一方面，在所有智慧服务中，都要借助于新一代的物联网、云计算、决策分析优化等智慧技术，充分发挥智慧技术的支撑作用。通过感知化、物联化、智能化的方式感测、分析、整合各项关键信息，从而对包括民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的各种需求做出智能的响应。因此，利用云服务通过云平台实现公共服务需求的有效表达和需求信息的有效捕捉、处理，对公民个人的偏好和需求做出实时预判，整合并调配跨区域跨部门跨层级的资源，随时随地为公民提供规模化可移植或个性化不可复制的服务[10]，提高需求瞄准性和公共服务精准化，从而实现公共服务供需的“无缝对接”。
（五）扩大管理服务过程中的社会参与和自助服务，由“单治”走向“共治”、由“他治”走向“自治”
一方面，变革传统的管理服务模式，建立互动、高效的社会参与机制，由“单治”走向“共治”。大数据与互联网、微信、微博等新媒体的深度融合可以突破时间空间的限制，从更深层次、更广领域促进政府与民众之间的互动，形成多元主体共同参与的“协同共治”格局。在智慧服务、智慧制造业和智慧商业等项目建设过程中，通过招标投标、服务外包或者公益创投等方式，让企业或社会组织最大限度地参与进来，发挥各主体的能动性和参与的积极性。另一方面，创设公民自治的平台和机制，由“他治”走向“自治”。对于“标配式”公共服务，进一步优化管理服务流程，将标准化、流程化的事务办理置于交互式政务管理服务平台，民众可以通过服务平台实现自助办理、自助服务。对于“选择性”公共服务，可以将供选择的服务种类、项目、水平、费用标准、享受资格等置于网络上，由服务接受方根据自己的意愿和条件，实现“自助选餐式”服务。例如，建设“智慧交通”不应只是方便交通管理部门的单向度管理，而应本着每个人都是交通秩序维护者的建设理念，借助智慧技术将市民纳入交通管理体系，开放路况、气象等动态信息，以便出行者根据天气突变、道路拥堵和停车位情况，自行决定是否出行和出行方式。
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