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一、法治的基本定义
法治，从本质意义上说，就是“法律的帝国”。法治是历史的。自现代社会以来，法治告诉我们，“…社会是一个权利的社会，这意味着除了其他事务之外，这些社会是被一种刚性的、无所不在的法律框架连接起来的，其中最为突出的是那些赋予、界定和保护权利的法律。”
那么，就行业组织而言，在重申权利的重要性时又要以批判的视角来审视它，因为在一个人们崇尚“成为自我、自我选择”的权利世界，没有比批判更能实现这种“选择”的权利的真实手段了。此处的批判就是要合理的限制；在一定意义上说,合理的限制也是一种保障。因此，鉴于其自治性、非营利性、公益性等特征以及行使的规章制定权、管理权、处罚权等自治权（现实中，它是公权与私权的暗合），笔者采用“规制”（依日本学者植草益的译义，广义是指积极诱导和消极压抑两方面）而不用“管制”，因为规制兼顾了行业组织的权力与权利、他律与自律或者说是法治与自治，甚至在公法与私法之间的平衡，并且这种规制体现了我国社会主义国家的核心价值——民主法治、自由平等、公平正义。
二、法治与平衡论
当然，社会进步的观念是与法治相互促进的。在公共行政突破传统行政法疆域的同时又给我们提出法治观念的要求——平衡论。即使平衡论认为，无论哪种行政法理论，贯穿在行政法的核心矛盾是行政权与相对人权利之间的矛盾，但是摈弃了管理论的和控权论的缺点，主张“行政法关系的各方主体都是能动的、扩张的，又有两重性。双方既对立又合作，是行政法发展的根本原因。行政法对双方主体既要加以制约，又要加以激励。”对于蓬勃兴起的行业组织而言，平衡论更适于解释其在行政法中的独特地位。同时认为，现代行政法的作用不仅划分政府与公民的界限并维持它们之间的各自领地，以使公民具有不受政府干扰的自由发展空间，它还强调政府与公民之间的合作与协调，并期望通过这种积极的互动来实现对政府的制约和对公民的保护，从而达到政府与公民权利义务的理想的平衡状态，即社会自治与行政法治的良性互动。
三、规制原则
1.法治原则。法治是人类社会稳定发展的前提，法治原则是保障社会秩序、社会民主的有力武器，是行政法治的一条最为基本的、核心的普适性原则。对于正处于转型时期的中国，基于行业组织的公共行政行为，法治原则对其的具体要求表现在：(1)行业组织必须由宪法和法律加以规范;(2)行业组织的公共行政行为应当确保国家与社会的良性互动;(3)权责一致性。在奉行法治原则的今天，责任行政已经成为现代行政的主要内容之一，它要求行业组织必须对自己行使公共权力的行为承担相应的责任。
2.公开透明原则。运作透明是维持行业组织正当合法性运行的前提。而信息公开，提交各种不同的报告是行业组织接受公众、政府的监督，实现行业组织运作透明度机制的基本工具，包括活动、收入与支出、税赋优惠等。“信息公开的重要性在于透过公共课责以维护公共利益与他人权益，藉由信息的公开化与透明化，让民众了解与认清哪些组织真正在为公益服务?哪些组织假借非营利组织名义从事违法之事?”这既利于行业组织获得公众的信任与支持而得到良性发展，又利于政府对行业组织的管理。
3.救济原则。在行业组织的管理过程中，不可避免地会涉及到其成员的利益，这时就应该让其成员有一定的救济途径来维护自己的利益。
4.规制与自治相结合原则。从作为公共行政主体的角度而言，为消除公共权力对公民权利的威胁，保护公民的合法权益，我们必须对行业组织进行相应的规制，从而达到使其依法进行公共管理、维护公民的合法权益的目的；从作为国家与社会、政府与公民之间的中介而言，中国正处于社会转型当中，利益主体的多元化和利益关系的复杂性，更加需要行业组织发挥作用，以帮助政府建立起民主的管理机制，因此必须为其保留适当的自治权。
四、法治与自治
“自律是行为主体的自我约束，他律是外部力量对行为主体的监督和制约”；“自律的形成有赖于他律”，于是，在自律与他律的调整机制下，由行业组织的自治性等特点所决定，国家对社会自治的调控必须限制在一定的度:即政府对行业组织的法律规制以不损害行业组织的自治性为前提，即达到结社自由与管制的平衡。也就是说，法治与自治并不互相排斥，两者是辩证统一的：自治的边界应是法治；法治下的自治更使行业组织健康、和谐地发展。
1.立法方面。从我国行业组织立法现状看，立法严重滞后于现实需要，并且立法位阶低，没有形成统一的行业组织制度；立法指导思想存在偏差；法律内容和技术上的缺陷。所以，在行业组织立法时，应注意的问题就是合理配置政府、组织与会员三者之间的权利义务，以及界定行业组织在行使行业公共管理权力时属于行政主体。这既尊重公民结社自由权并落到实处，又对行业组织的成立和运作采取宽容态度，使不同的行业组织的个性在法律范围内尽显张扬，并应建立从高到低位阶的统一的有关行业组织法体系。
2.行政方面。肯定行业组织的行政主体地位并不是意味着取消对他的管制。因此，强化政府依法对行业组织的行政管理活动，对于我国的行业组织发展也是十分必要的。
依我国《社会团体登记管理条例》第35条规定，注册登记是我国规定的一条硬性要求。第6条第1款明确规定，国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。在社会团体成立之后，登记管理机关和业务主管单位都有权对社团的日常业务活动进行监督管理。
从我国现实情况看，这种双重管理体制不利于行业组织的发展，应设立专门管理机关管理，减少政府对行业组织的直接干预、具体管理；调整行政规制的范围和方式；强调对行业组织的章程的事前审查，加强对行业组织行为的事后监督和制约；建立信用、收费与流向、绩效评估等信息披露制、会计审计公开制、财税资助减免激励制度等。
3.司法方面。司法是人权保障的最后的一道防线。进行司法规制首先要解决的问题是行业组织的何种行为可纳入行政诉讼受案范围以保障人权。
美国法院在理解行政行为时主要是从实用主义态度出发的，判断某一组织的某个行为是否属于司法审查的受案范围，是由该行为所行使的权力性质来决定的。而在大陆法系，行业组织是被当作一种行政主体——公法人纳入行政法调整范围的。随着行政手段的多样化以及公法私法化的趋势，大陆法国家的行政主体概念就不再局限于公法人范畴，对美国的做法也有所借鉴。
基于我国的文化、法律制度和法治进程，我们认为，应从前者过渡到后者。因此，在我国，要对行业组织进行规制，首先是判断行业组织的行为是否依据一种公共权力，其管理的对象是否是社会公共事务。其次，基于人权的保障，有必要对行业组织的内部规章作定性分析。这既是对行业组织自治权的尊重，又是从内部对其进行规制。在此涉及两个问题：
第一、制定程序。行业组织社会公权力行使的主要依据即为行业组织成员以契约的形式所达成的行业组织章程，因而行业组织章程被喻为行业组织的“宪法”。但是根据 “米歇尔”规律，内部规章对人权的侵害是隐性的，却是很大的。我国目前关于行业组織的法律法规甚至行业组织章程制定过程并未做出具体明确的规定。为此，应严格加强其规章制定的程序：借鉴法律起草，起草委员会启动起草、公告、听证与建议；报送有关机关审批。
第二、法律拘束力。随着社会结社涌现，法律之外的社会规则占据了越来越重要的地位。那么，这些内部规则规章的法律拘束力如何？现代国家的法律常常明确地承认一些社团的规范是有效的。在德国，根据特别权力关系，行业组织的内部规则作为行政法的渊源之一，直接具有法定强制力；在法国，同业公会具有制定规章的权力，而且这些内部规则的制定受到政府不同程度的监督。其中，有的行业制定的规则，需要得到批准才能生效，有的规则只要呈报政府有关部门备案，没有受到反对时就生效。而在美国，有些非政府组织的内部规则只具有指导意义，它必须在得到官方的确认后才具有法律效力。在我国一般认为，尽管非政府公共管理组织的内部规则对其成员有一定的强制性和约束力，但它仅仅是基于契约而产生的一种规范力量，要具有法定效力，则还必须经过一定的途径（确认、批准、备案、批转和批复）获得。
由此看来，这些内部规则规章要具有法定效力，需要国家法律，也可能是政府的决议，它们在事先或事后对行业内部规则予以授权或确认，使其获得法律效力。因此，以宪政角度看，如果当这些内部规则通过不同途径获得法定效力后，行业组织依据这些规定进行的管理行为，本质上是运用公共权力对其内部成员进行的法律规制活动，应当受到行政法的调整。
总之，法治已深入人心；但同时法治又是历史的。行政法规制下的行业组织扮演其公私混合体角色，在法治下尽自治，自治中显法治。
参考文献:
[1]弗里德曼[美]：选择的共和国[M].高鸿钧等译.清华大学出版社2005年版, p2
[2]罗豪才：序—行政法的核心与理论模式.载于甘文著:《行政与法律的一般原理》2002年版
[3]谢晖：法学范畴的矛盾思辨[M].济南:山东人民出版社, 1999.P285、286、288
[4]江明修、陈定铭:“我国基金会之问题与健全之道”，收于江明修主编:《第三部门:经营策略与社会参与》[M].台北:智胜出版社，1990年版, P215-267
[5]周志忍、陈庆云：自律与他律—非政府公共管理组织监督机制个案研究[M].浙江人民出版，1999年版, P273
法治，从本质意义上说，就是“法律的帝国”。法治是历史的。自现代社会以来，法治告诉我们，“…社会是一个权利的社会，这意味着除了其他事务之外，这些社会是被一种刚性的、无所不在的法律框架连接起来的，其中最为突出的是那些赋予、界定和保护权利的法律。”
那么，就行业组织而言，在重申权利的重要性时又要以批判的视角来审视它，因为在一个人们崇尚“成为自我、自我选择”的权利世界，没有比批判更能实现这种“选择”的权利的真实手段了。此处的批判就是要合理的限制；在一定意义上说,合理的限制也是一种保障。因此，鉴于其自治性、非营利性、公益性等特征以及行使的规章制定权、管理权、处罚权等自治权（现实中，它是公权与私权的暗合），笔者采用“规制”（依日本学者植草益的译义，广义是指积极诱导和消极压抑两方面）而不用“管制”，因为规制兼顾了行业组织的权力与权利、他律与自律或者说是法治与自治，甚至在公法与私法之间的平衡，并且这种规制体现了我国社会主义国家的核心价值——民主法治、自由平等、公平正义。
二、法治与平衡论
当然，社会进步的观念是与法治相互促进的。在公共行政突破传统行政法疆域的同时又给我们提出法治观念的要求——平衡论。即使平衡论认为，无论哪种行政法理论，贯穿在行政法的核心矛盾是行政权与相对人权利之间的矛盾，但是摈弃了管理论的和控权论的缺点，主张“行政法关系的各方主体都是能动的、扩张的，又有两重性。双方既对立又合作，是行政法发展的根本原因。行政法对双方主体既要加以制约，又要加以激励。”对于蓬勃兴起的行业组织而言，平衡论更适于解释其在行政法中的独特地位。同时认为，现代行政法的作用不仅划分政府与公民的界限并维持它们之间的各自领地，以使公民具有不受政府干扰的自由发展空间，它还强调政府与公民之间的合作与协调，并期望通过这种积极的互动来实现对政府的制约和对公民的保护，从而达到政府与公民权利义务的理想的平衡状态，即社会自治与行政法治的良性互动。
三、规制原则
1.法治原则。法治是人类社会稳定发展的前提，法治原则是保障社会秩序、社会民主的有力武器，是行政法治的一条最为基本的、核心的普适性原则。对于正处于转型时期的中国，基于行业组织的公共行政行为，法治原则对其的具体要求表现在：(1)行业组织必须由宪法和法律加以规范;(2)行业组织的公共行政行为应当确保国家与社会的良性互动;(3)权责一致性。在奉行法治原则的今天，责任行政已经成为现代行政的主要内容之一，它要求行业组织必须对自己行使公共权力的行为承担相应的责任。
2.公开透明原则。运作透明是维持行业组织正当合法性运行的前提。而信息公开，提交各种不同的报告是行业组织接受公众、政府的监督，实现行业组织运作透明度机制的基本工具，包括活动、收入与支出、税赋优惠等。“信息公开的重要性在于透过公共课责以维护公共利益与他人权益，藉由信息的公开化与透明化，让民众了解与认清哪些组织真正在为公益服务?哪些组织假借非营利组织名义从事违法之事?”这既利于行业组织获得公众的信任与支持而得到良性发展，又利于政府对行业组织的管理。
3.救济原则。在行业组织的管理过程中，不可避免地会涉及到其成员的利益，这时就应该让其成员有一定的救济途径来维护自己的利益。
4.规制与自治相结合原则。从作为公共行政主体的角度而言，为消除公共权力对公民权利的威胁，保护公民的合法权益，我们必须对行业组织进行相应的规制，从而达到使其依法进行公共管理、维护公民的合法权益的目的；从作为国家与社会、政府与公民之间的中介而言，中国正处于社会转型当中，利益主体的多元化和利益关系的复杂性，更加需要行业组织发挥作用，以帮助政府建立起民主的管理机制，因此必须为其保留适当的自治权。
四、法治与自治
“自律是行为主体的自我约束，他律是外部力量对行为主体的监督和制约”；“自律的形成有赖于他律”，于是，在自律与他律的调整机制下，由行业组织的自治性等特点所决定，国家对社会自治的调控必须限制在一定的度:即政府对行业组织的法律规制以不损害行业组织的自治性为前提，即达到结社自由与管制的平衡。也就是说，法治与自治并不互相排斥，两者是辩证统一的：自治的边界应是法治；法治下的自治更使行业组织健康、和谐地发展。
1.立法方面。从我国行业组织立法现状看，立法严重滞后于现实需要，并且立法位阶低，没有形成统一的行业组织制度；立法指导思想存在偏差；法律内容和技术上的缺陷。所以，在行业组织立法时，应注意的问题就是合理配置政府、组织与会员三者之间的权利义务，以及界定行业组织在行使行业公共管理权力时属于行政主体。这既尊重公民结社自由权并落到实处，又对行业组织的成立和运作采取宽容态度，使不同的行业组织的个性在法律范围内尽显张扬，并应建立从高到低位阶的统一的有关行业组织法体系。
2.行政方面。肯定行业组织的行政主体地位并不是意味着取消对他的管制。因此，强化政府依法对行业组织的行政管理活动，对于我国的行业组织发展也是十分必要的。
依我国《社会团体登记管理条例》第35条规定，注册登记是我国规定的一条硬性要求。第6条第1款明确规定，国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。在社会团体成立之后，登记管理机关和业务主管单位都有权对社团的日常业务活动进行监督管理。
从我国现实情况看，这种双重管理体制不利于行业组织的发展，应设立专门管理机关管理，减少政府对行业组织的直接干预、具体管理；调整行政规制的范围和方式；强调对行业组织的章程的事前审查，加强对行业组织行为的事后监督和制约；建立信用、收费与流向、绩效评估等信息披露制、会计审计公开制、财税资助减免激励制度等。
3.司法方面。司法是人权保障的最后的一道防线。进行司法规制首先要解决的问题是行业组织的何种行为可纳入行政诉讼受案范围以保障人权。
美国法院在理解行政行为时主要是从实用主义态度出发的，判断某一组织的某个行为是否属于司法审查的受案范围，是由该行为所行使的权力性质来决定的。而在大陆法系，行业组织是被当作一种行政主体——公法人纳入行政法调整范围的。随着行政手段的多样化以及公法私法化的趋势，大陆法国家的行政主体概念就不再局限于公法人范畴，对美国的做法也有所借鉴。
基于我国的文化、法律制度和法治进程，我们认为，应从前者过渡到后者。因此，在我国，要对行业组织进行规制，首先是判断行业组织的行为是否依据一种公共权力，其管理的对象是否是社会公共事务。其次，基于人权的保障，有必要对行业组织的内部规章作定性分析。这既是对行业组织自治权的尊重，又是从内部对其进行规制。在此涉及两个问题：
第一、制定程序。行业组织社会公权力行使的主要依据即为行业组织成员以契约的形式所达成的行业组织章程，因而行业组织章程被喻为行业组织的“宪法”。但是根据 “米歇尔”规律，内部规章对人权的侵害是隐性的，却是很大的。我国目前关于行业组織的法律法规甚至行业组织章程制定过程并未做出具体明确的规定。为此，应严格加强其规章制定的程序：借鉴法律起草，起草委员会启动起草、公告、听证与建议；报送有关机关审批。
第二、法律拘束力。随着社会结社涌现，法律之外的社会规则占据了越来越重要的地位。那么，这些内部规则规章的法律拘束力如何？现代国家的法律常常明确地承认一些社团的规范是有效的。在德国，根据特别权力关系，行业组织的内部规则作为行政法的渊源之一，直接具有法定强制力；在法国，同业公会具有制定规章的权力，而且这些内部规则的制定受到政府不同程度的监督。其中，有的行业制定的规则，需要得到批准才能生效，有的规则只要呈报政府有关部门备案，没有受到反对时就生效。而在美国，有些非政府组织的内部规则只具有指导意义，它必须在得到官方的确认后才具有法律效力。在我国一般认为，尽管非政府公共管理组织的内部规则对其成员有一定的强制性和约束力，但它仅仅是基于契约而产生的一种规范力量，要具有法定效力，则还必须经过一定的途径（确认、批准、备案、批转和批复）获得。
由此看来，这些内部规则规章要具有法定效力，需要国家法律，也可能是政府的决议，它们在事先或事后对行业内部规则予以授权或确认，使其获得法律效力。因此，以宪政角度看，如果当这些内部规则通过不同途径获得法定效力后，行业组织依据这些规定进行的管理行为，本质上是运用公共权力对其内部成员进行的法律规制活动，应当受到行政法的调整。
总之，法治已深入人心；但同时法治又是历史的。行政法规制下的行业组织扮演其公私混合体角色，在法治下尽自治，自治中显法治。
参考文献:
[1]弗里德曼[美]：选择的共和国[M].高鸿钧等译.清华大学出版社2005年版, p2
[2]罗豪才：序—行政法的核心与理论模式.载于甘文著:《行政与法律的一般原理》2002年版
[3]谢晖：法学范畴的矛盾思辨[M].济南:山东人民出版社, 1999.P285、286、288
[4]江明修、陈定铭:“我国基金会之问题与健全之道”，收于江明修主编:《第三部门:经营策略与社会参与》[M].台北:智胜出版社，1990年版, P215-267
[5]周志忍、陈庆云：自律与他律—非政府公共管理组织监督机制个案研究[M].浙江人民出版，1999年版, P273