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摘要：政府预算公开是利国利民的重大举措。近几年随时着政府各项改革的不断推进，预算公开已取得了显著的进展，但仍存在着一些急待解决的的问题。本文分析了预算公开现存在的问题，并探讨相应解决的办法。
关键词：预算公开;存在问题;推进
随着我国社会主义政治建设和经济市场化的不断发展，政府管理法制化程度不断加深，民主决策、政务公开、民主监督等制度日趋完善，社会各界要求“预算公开”的呼声越来越高了。公共财政预算的本质是“政治”，它是政府规划一年财政收支情况、确定支出范围和支出重点、调控宏观经济、促进公共服务均等化的重要手段，它是反映了政府职能和施政方向，是国家治理之根本。财政资金“取之于民”，委托政府管理和使用。将政府预算晒在“阳光下”，一方面,有益于公众,是顺应民心民意之举。使公众能获取有用的信息, 便于做出正确的决策。另一方面,有益于政府,体现了政治的民主性,对于转变政府职能、提升政府公信力、构建服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府具有重要意义。
一、目前政府财政预算公开在制度上、执行上都存在许多是急待解决的问题
1.预算公开面临的最大困难，是预算管理的很多基础性工作还不够完善
目前我国政府单位性质多种，情况复杂。在财政预算管理体制中，一级预算单位大多是行政机关，二级预算单位以事业单位为主，而事业单位的资金来源除预算拨款外，还有事业性收费、事业性经营收入。因此，在部门预算中，既包括一级预算单位本身的支出，还包括其下属事业单位的支出；既包括财政拨款支出，还包括下属单位自己组织事业性收入安排的支出，因此在编报下一年度部门预算时很难做到全面性、完整性。
预算编制手段落后，预算透明度缺乏操作前提。一是政府会计制度改革仍在进行中，权责发生制尚未全面推广，政府会计报告系统不健全。财政部门以拨列支，不能及时、同步追踪预算资金运动全过程，而是依赖于银行、支出单位提供资金使用信息，信息反馈慢、可信度低。并且由于经济、社会发展各项指标的预测时常存在较大的偏差，导致预算编制的基础资料如经济数据、定员定额标准等缺乏科学性和合理性。二是我国预算年度采用的是公历年制，即从每年的1月1日至12月31日，政府新年度的财政活动从公历年初就已经开始，但我国新年度的各级政府预算草案却要等到3月份前后召开的各级人代会通过以后才能逐层批复依法执行。这就意味着在我国每一个预算年度中，有三个月时间政府财政资金按排只能参照以上一年度的支出序时进度“暂拨”，出现预算空档，处于无“法”可依的状态，增大了预算执行的随意性和暗箱操作的可能性，降低了透明度。再者，由于财政预算管理是项十分专业的工作，当前的财政预算报告中存在着大量专业术语，因此即使政府预算公开了，也缺乏专业人士对专业化的数据、表格、账户体系等进行审议以及对公众的说明和解释，否则公众面对着那些琳琳种种的预算也只能是“一头雾水”。
2.政府部门的传统保密思想思想严重，预算公开缺乏透明性
一方面受我国长期封闭政治文化影响，不少政府部门已习惯密而不宣的工作模式，对信息公开较为排斥。另一方面，由于传统官本位意识作祟，服务观念落后, 有些人把自己手中掌握的信息作为一种特权，加之信息公开往往会对部分官员的既有利益格局产生冲击。造成有些政府部门在预算信息公开时往往是被动公开、随意公开或者避重就轻， 形式主义。我国政府财政预算必须经同级人大审查监督,然而事实上, 政府掌控了太多的行政权力，导致人大对政府无法作出有效的硬约束,正是由于没有有效的权力制约, 政府预算公开缺乏透明性，有些部门通过简化财政预算信息的手段以掩盖低效的行政行为，使公眾对大量的财政浪费一无所知。
3.与财政预算公开相关的立法、制度不完善
从立法角度看，制约我国财政预算信息公开制度发展的缺陷主要表现为:首先，信息公开规章制度不完善。现行政府信息公开的法律法规虽然将财政预决算报告纳入政府信息公开范围，但对财政信息公开的详细程度缺乏明确规定，政府部门对此有较大的自由度和随意性，自由裁量权较大。并且《预算法》、《保密法》等立法修订尚未跟进。以致现有的的法律条款的漏洞成了政府部门逃避预算公开义务的挡箭牌。其次，法律法规对财政预算信息公开的主体及相关权责分配的规定欠缺明确: 我国财政预算信息公开制度的缺陷及完善措施欠明确，对逃避义务行为的惩处措施规定弹性较大，惩戒方式不具体，实践中较难操作。再次，财政预算信息公开保障基础的不牢。实践表明，政府部门之所以不愿公开财政预算信息，是因为与信息相对应的公共决策的合理性和合法性得不到制度的保障，进而导致政府部门公信力下降密切相关。正因为此，一些政府部门往往选择保守策略，不公布或者少公布敏感信息。
二、进一步加强推进政府部门预算公开
1.深化预算改革，保证预算公开的准确性和全面性
要完善部门预算报告体系。预算管理专业性比较强，但预算报告是面对的广大人大代表和社会民众，就不应该强调专业性，而应该做到通俗易懂。在公布财政预算信息时要一并公布编制说明，增加图表，加强解释和注释，做好信息的解读。还应借鉴香港政府的做法，在部门预算中介绍各个部门职能，让公众更好地理解政府资预算的目的。同时，可以通过网站、新闻发布会等形式公开预算，方便公众从预算数据的字里行间里解读国家方针政策、政策导向和项目支持重点。让人看不懂的预算报告不是一个好报告，让人看不懂的预算也不是一个好预算。让人大代表看懂预算报告并充分发表审议意见，是一种责任。在预算编制过程中，除了认真听取各部门的意见外，还应该关注民意，了解群众的需求和愿望，使预算编制的过程成为集中民智、反映民意的过程。
2.加强财政预算信息公开制度建设
“政府预算的透明度首先要建立在健全的法律体系下，没有法制化，就无所谓透明度。”一切财政活动必须以法制为基础，即要有健全的法律体系，使得财政活动有法可依，这是依法理财的关键。要顺应推进政府政务公开、打造阳光服务型政府的发展趋势，在法律和国家政策制定过程中，对于财政预算信息，设定“以公开原则，以不公开为例外”为基本原则。凡不涉及国家秘密、个人隐私、商业秘密以及公开后有损社会及公民利益的财政预算信息，原都应当予以公开。要提高预算公开的立法层次，由全国人大制定和颁布政府信息公开法律。在完善现行法律的相关规定中要注意与《保密法》、《预算法》等法规间的衔接。只有在法制层面做好部门预算公开的制度保障，才能更好地平衡不同级别政府以及各部门、公众之间的利益，建立良好的激励约束机制，保证工作的长效开展。
3.加强预算编制的审查、预算执行的监督
要加强人大对部门预算的审查。预算审查是一项专业性、技术性、政策性很强的工作,在实践中由于受到管理体制、技术手段、人员配备等因素的影响,人大常委会还难以进行直接的和有效的审查监督，特别是对那些建设性预算执行情况的监督以及政府实施的资本运作行为的监督。因此可以在人大常委会下设立预算委员会, 聘请相关的专家代表担任预算委员,由他们对庞杂的预算信息进行梳理、分类、评估和简化,并在人大审查预算案时提供咨询。同时要赋予预算委员会实质的否决权和修订权。一方面对预算编制部门报送的预算草案中不合法或不合理的内容在说明理由的前提下建议予以修改,另一方面对预算草案中不法或不合理的地方,但预算编制部门拒绝修改的,预算委员会可以对该预算直接否决。
预算编制的完整性、预算执行的规范性和预算监督的严肃性，是国家预算管理最基本的内涵，也是预算公开的基础。如果公开的预算是不完整的，或者公开的预算没有严格执行，又缺乏严格的监督机制，预算公开就失去了意义。
三、结语
推动预算公开不是目的，最根本的是通过预算公开加强人大对政府预算管理的法律监督和社会的民主监督，促进政府改善预算管理，用好人民赋予的财权。我国的政府预算公开工作是一项长期且艰巨的工作，不仅需要政府部门、社会公众转变观念，相互配合，加强监督，更需要各项制度、立法完善及改革的进一步推进，让预算公开工作有法可依，有章可循，实现预算编制的完整性、预算科目的规范性、预算执行的严肃性和预算监督的有效性。
参考文献：
[1]王雍君:部门预算公开：评述与展望[J].中国财政，2012，（12）.
[2]卢鸿福:预算公开, 人大制度必须跟进[J].人大制度, 2010, (7).
关键词：预算公开;存在问题;推进
随着我国社会主义政治建设和经济市场化的不断发展，政府管理法制化程度不断加深，民主决策、政务公开、民主监督等制度日趋完善，社会各界要求“预算公开”的呼声越来越高了。公共财政预算的本质是“政治”，它是政府规划一年财政收支情况、确定支出范围和支出重点、调控宏观经济、促进公共服务均等化的重要手段，它是反映了政府职能和施政方向，是国家治理之根本。财政资金“取之于民”，委托政府管理和使用。将政府预算晒在“阳光下”，一方面,有益于公众,是顺应民心民意之举。使公众能获取有用的信息, 便于做出正确的决策。另一方面,有益于政府,体现了政治的民主性,对于转变政府职能、提升政府公信力、构建服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府具有重要意义。
一、目前政府财政预算公开在制度上、执行上都存在许多是急待解决的问题
1.预算公开面临的最大困难，是预算管理的很多基础性工作还不够完善
目前我国政府单位性质多种，情况复杂。在财政预算管理体制中，一级预算单位大多是行政机关，二级预算单位以事业单位为主，而事业单位的资金来源除预算拨款外，还有事业性收费、事业性经营收入。因此，在部门预算中，既包括一级预算单位本身的支出，还包括其下属事业单位的支出；既包括财政拨款支出，还包括下属单位自己组织事业性收入安排的支出，因此在编报下一年度部门预算时很难做到全面性、完整性。
预算编制手段落后，预算透明度缺乏操作前提。一是政府会计制度改革仍在进行中，权责发生制尚未全面推广，政府会计报告系统不健全。财政部门以拨列支，不能及时、同步追踪预算资金运动全过程，而是依赖于银行、支出单位提供资金使用信息，信息反馈慢、可信度低。并且由于经济、社会发展各项指标的预测时常存在较大的偏差，导致预算编制的基础资料如经济数据、定员定额标准等缺乏科学性和合理性。二是我国预算年度采用的是公历年制，即从每年的1月1日至12月31日，政府新年度的财政活动从公历年初就已经开始，但我国新年度的各级政府预算草案却要等到3月份前后召开的各级人代会通过以后才能逐层批复依法执行。这就意味着在我国每一个预算年度中，有三个月时间政府财政资金按排只能参照以上一年度的支出序时进度“暂拨”，出现预算空档，处于无“法”可依的状态，增大了预算执行的随意性和暗箱操作的可能性，降低了透明度。再者，由于财政预算管理是项十分专业的工作，当前的财政预算报告中存在着大量专业术语，因此即使政府预算公开了，也缺乏专业人士对专业化的数据、表格、账户体系等进行审议以及对公众的说明和解释，否则公众面对着那些琳琳种种的预算也只能是“一头雾水”。
2.政府部门的传统保密思想思想严重，预算公开缺乏透明性
一方面受我国长期封闭政治文化影响，不少政府部门已习惯密而不宣的工作模式，对信息公开较为排斥。另一方面，由于传统官本位意识作祟，服务观念落后, 有些人把自己手中掌握的信息作为一种特权，加之信息公开往往会对部分官员的既有利益格局产生冲击。造成有些政府部门在预算信息公开时往往是被动公开、随意公开或者避重就轻， 形式主义。我国政府财政预算必须经同级人大审查监督,然而事实上, 政府掌控了太多的行政权力，导致人大对政府无法作出有效的硬约束,正是由于没有有效的权力制约, 政府预算公开缺乏透明性，有些部门通过简化财政预算信息的手段以掩盖低效的行政行为，使公眾对大量的财政浪费一无所知。
3.与财政预算公开相关的立法、制度不完善
从立法角度看，制约我国财政预算信息公开制度发展的缺陷主要表现为:首先，信息公开规章制度不完善。现行政府信息公开的法律法规虽然将财政预决算报告纳入政府信息公开范围，但对财政信息公开的详细程度缺乏明确规定，政府部门对此有较大的自由度和随意性，自由裁量权较大。并且《预算法》、《保密法》等立法修订尚未跟进。以致现有的的法律条款的漏洞成了政府部门逃避预算公开义务的挡箭牌。其次，法律法规对财政预算信息公开的主体及相关权责分配的规定欠缺明确: 我国财政预算信息公开制度的缺陷及完善措施欠明确，对逃避义务行为的惩处措施规定弹性较大，惩戒方式不具体，实践中较难操作。再次，财政预算信息公开保障基础的不牢。实践表明，政府部门之所以不愿公开财政预算信息，是因为与信息相对应的公共决策的合理性和合法性得不到制度的保障，进而导致政府部门公信力下降密切相关。正因为此，一些政府部门往往选择保守策略，不公布或者少公布敏感信息。
二、进一步加强推进政府部门预算公开
1.深化预算改革，保证预算公开的准确性和全面性
要完善部门预算报告体系。预算管理专业性比较强，但预算报告是面对的广大人大代表和社会民众，就不应该强调专业性，而应该做到通俗易懂。在公布财政预算信息时要一并公布编制说明，增加图表，加强解释和注释，做好信息的解读。还应借鉴香港政府的做法，在部门预算中介绍各个部门职能，让公众更好地理解政府资预算的目的。同时，可以通过网站、新闻发布会等形式公开预算，方便公众从预算数据的字里行间里解读国家方针政策、政策导向和项目支持重点。让人看不懂的预算报告不是一个好报告，让人看不懂的预算也不是一个好预算。让人大代表看懂预算报告并充分发表审议意见，是一种责任。在预算编制过程中，除了认真听取各部门的意见外，还应该关注民意，了解群众的需求和愿望，使预算编制的过程成为集中民智、反映民意的过程。
2.加强财政预算信息公开制度建设
“政府预算的透明度首先要建立在健全的法律体系下，没有法制化，就无所谓透明度。”一切财政活动必须以法制为基础，即要有健全的法律体系，使得财政活动有法可依，这是依法理财的关键。要顺应推进政府政务公开、打造阳光服务型政府的发展趋势，在法律和国家政策制定过程中，对于财政预算信息，设定“以公开原则，以不公开为例外”为基本原则。凡不涉及国家秘密、个人隐私、商业秘密以及公开后有损社会及公民利益的财政预算信息，原都应当予以公开。要提高预算公开的立法层次，由全国人大制定和颁布政府信息公开法律。在完善现行法律的相关规定中要注意与《保密法》、《预算法》等法规间的衔接。只有在法制层面做好部门预算公开的制度保障，才能更好地平衡不同级别政府以及各部门、公众之间的利益，建立良好的激励约束机制，保证工作的长效开展。
3.加强预算编制的审查、预算执行的监督
要加强人大对部门预算的审查。预算审查是一项专业性、技术性、政策性很强的工作,在实践中由于受到管理体制、技术手段、人员配备等因素的影响,人大常委会还难以进行直接的和有效的审查监督，特别是对那些建设性预算执行情况的监督以及政府实施的资本运作行为的监督。因此可以在人大常委会下设立预算委员会, 聘请相关的专家代表担任预算委员,由他们对庞杂的预算信息进行梳理、分类、评估和简化,并在人大审查预算案时提供咨询。同时要赋予预算委员会实质的否决权和修订权。一方面对预算编制部门报送的预算草案中不合法或不合理的内容在说明理由的前提下建议予以修改,另一方面对预算草案中不法或不合理的地方,但预算编制部门拒绝修改的,预算委员会可以对该预算直接否决。
预算编制的完整性、预算执行的规范性和预算监督的严肃性，是国家预算管理最基本的内涵，也是预算公开的基础。如果公开的预算是不完整的，或者公开的预算没有严格执行，又缺乏严格的监督机制，预算公开就失去了意义。
三、结语
推动预算公开不是目的，最根本的是通过预算公开加强人大对政府预算管理的法律监督和社会的民主监督，促进政府改善预算管理，用好人民赋予的财权。我国的政府预算公开工作是一项长期且艰巨的工作，不仅需要政府部门、社会公众转变观念，相互配合，加强监督，更需要各项制度、立法完善及改革的进一步推进，让预算公开工作有法可依，有章可循，实现预算编制的完整性、预算科目的规范性、预算执行的严肃性和预算监督的有效性。
参考文献：
[1]王雍君:部门预算公开：评述与展望[J].中国财政，2012，（12）.
[2]卢鸿福:预算公开, 人大制度必须跟进[J].人大制度, 2010, (7).