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摘 要：有效发挥财政拨款在高等教育事业发展上的宏观调控作用，完善财政拨款方式，强化质量导向，对于我国高等教育事业的长远发展具有深远的战略意义。绩效拨款关注质量、竞争与效益，符合我国当前高等教育发展变革的战略趋向。因此，财政拨款是整个高等教育良好运行和发展的重要保障。我国高等教育财政拨款经历了近50多年的发展，取得了较大的进步，与此同时也存在一些如政府财政压力大、经费筹措渠道狭窄、不利于提高办学质量等问题。通过借鉴国外高等教育财政拨款的成功经验，从拨款法律保障、拨款模式、教育经费筹集等方面提出改革建议。
关键词：高等教育;财政拨款;财政拨款改革
一、我国高校绩效拨款实施的必要性
我国高校绩效拨款的实施具有深刻的历史背景和必要性。一方面，1996年以后我国高等教育的大规模扩招造成高校学生人数激增，而同时国家财政却处于紧缩状况，需求扩大与供给不足的矛盾凸显提高财政供给绩效水平的重要性;另一方面，公共财政思想和市场化思想对高等教育的渗透日益加深，社会公众对高等教育质量的关注和绩效管理思想的介入要求日益增强。根植于这种深刻的历史背景，从我国高校发展以及公共财政拨款的现实需要出发，实施绩效拨款已成为我国拨款政策改革的必然趋势[1]。
二、我国高等教育财政拨款模式
我国高等教育财政拨款模式，最早是采用“基数加发展”模式进行的。这种模式下，当年所获得的经费按照前一年该所高校获得的经费为基数，再结合高校当年发展的状况和建设的需要，确定高校当年所获得的经费总额。这种财政拨款模式易于操作、便于管理，保证高校人员的经费开支，保障高校正常运行发展。但是这种拨款模式一方面由于基数是固定的，无法根据高校发展的实际情况合理调配资金的使用。另一方面由于基数是以高校往年经费支出为基础，如果高校想获得更多经费只能不断增加支出，这样就不利于高校对办学成本的控制，也不利于高校对经费的合理使用。这也是我国高等教育发展初期，财政拨款方面处于起步阶段，需要不断根据高校经费支出情况调整财政拨款的数额，因此也缺乏对经费支配合理性的调控[2]。
三、我国高等教育财政拨款存在的问题
（一）财政拨款方式难以体现公平
我国高等教育财政拨款模式不断随着时代的发展而变化。从开始的“基数加发展”到之后的“综合定额加专项补助”，这些拨款模式共同反映出拨款模式简单，拨款参照标准单一，拨款依据不是十分合理，缺乏多样性评价标准。我国高等教育目前实行计划人数招生，拨款依据也主要由此确定。虽然国家近些年出台了相应政策规范高等教育财政拨款，并且明确提出高校和专业差别也是拨款的依据，但是这些差别并不能准确地区分在办学类型、办学层次等方面产生的办学成本之間的差异。而且对于同一类别的高校通过统一的拨款标准，不合理的情况依旧存在。因为重点高校可以通过申报“专项补助”获得其他高校无法获得的经费，而普通高校只能通过固定的“基本支出预算”获得保障日常教学活动和教师薪酬的经费，这就对一般高校产生了一定的不公平性[3]。
（二）拨款机制不利于提高办学质量
我国高等教育财政拨款方式，依旧以政府为经费的主要承担者，经费由政府到高校单一拨款，其他渠道筹集到的经费数量相对较少。在我国目前的拨款机制下，政府支付给高校财政拨款经费的数额，主要由该所高校计划招生人数的数量决定。而且一些教学成果的评估工作和高校荣誉的评比也与高校学生人数相关，这就造成高校为了能够获得更多的财政拨款，不断地扩大招生规模和校园基础设施规模，从而扩大社会影响力。同时，拨款机制仅仅是以学生人数的单一变量为标准，这就更加激发了高校对于扩大招生规模的积极性。虽然一些高校会扩大校区面积，逐步加强相关配套设施建设，但是部分高校会忽视一项重要问题，就是增加教师人数和提升教学质量，大规模的扩招会造成高校师生比例严重失衡，将有限的教师资源投入到不断扩大的学生规模中，这会直接影响到高校的办学质量。高等教育办学质量的下降必然会影响我国高等教育的整体质量，这会影响财政投入后高等教育的长远发展[4]。
四、改革我国高等教育财政拨款模式的建议
（一）加强对拨款模式的法律保障
法律保障是发达国家高等教育拨款体制的典型特征，国家法制建设对高等教育发展起到关键性作用。但是，我国的相关法律法规仍存在许多不完善的地方，这严重阻碍了我国高等教育事业的蓬勃发展。虽然我国高等教育事业发展迅速，但是财政拨款的力度已经逐渐跟不上发展的速度，这导致财政拨款与高校发展之间矛盾突出，急需转变财政拨款模式。为了确保改革的顺利进行，需要营造良好的财政拨款法律法规环境，将高等教育财政拨款纳入到相关立法计划之中。从法律的角度强化高等教育财政拨款的地位，确保高等教育财政拨款过程中有法可依，使政府对高等教育财政拨款更有法律依据。
（二）改变传统高等教育财政拨款模式
根据当前世界高等教育财政拨款的发展形势，我国现行的高等教育拨款体制已经不能适应当前社会的发展。因此，拨款体制改革势在必行。通过借鉴国外高等教育财政拨款模式的发展方向和成功经验，结合我国国情和发展实际，高等教育财政拨款模式的改革方向应是加强绩效评价与拨款的组合，增强拨款的科学性和透明度，促进公平与效率。首先，高等教育财政拨款标准要构建多元化、多标准参数体系。改变以往仅仅以学生人数为标准的拨款模式，促使拨款标准更加公平合理。其次，建立高校办学质量评价体系。将高校办学成果纳入考核范围，将拨款与评价结果挂钩。通过使用绩效评价体系对拨款数额进行衡量，适当加大对办学质量较好的高校的拨款力度，促进高校办学质量的提升。最后，将保障高校办学的基础经费和绩效提高专项经费分开拨付。基础经费是高校办学的根本保障，是高校各项教学活动正常运行的基石。两项经费分开拨付可以大大提升高等教育财政拨款的透明度，还可以最大限度地发挥社会监督的作用，确保各个高校教育经费的使用在“阳光下运行”。而且将两项经费分开拨付，可以确保有足够的数额用于科研和专项经费，以保证教育经费的质量和使用率[5]。
五、结束语
拨款“中介机构”应独立于政府和高校，同时还应该隶属于政府和教育行政部门，有独立的行政范围，具备独立运行的能力。“中介机构”的成员应该包括政府官员、教育专家、学者等，其主要职能是为政府制订高校整体财政计划，明确各高校使用经费应承担的义务，与评估机构密切配合，将拨款与评估结果挂钩，确保经费使用的效益和效率等。为了确保“中介机构”工作的正常运行，政府相关部门应该尽快对其机构性质、履行职能、机构地位等加以明确规范，为其发展提供良好的社会保障。同时加大其对社会公众的宣传力度，使其接受政府、社会、高校的监督，促使整个拨款过程更加规范与透明。
参考文献：
[1]杨舟.西藏高等教育财政投入研究[J].区域治理.2019（32）.
[2]舒晓飞.福建省高等教育财政支出现状及效果[J].合作经济与科技.2019（10）.
[3]唐宁泽.我国高等教育财政拨款管理模式研究[J].中外企业家.2017（36）.
[4]刘晓凤.地理区域高等教育财政支出与收入分层——内生关系和空间溢出效应[J].高等财经教育研究.2018（02）.
[5]刘晓凤.区域高等教育财政支出的空间分布及其变动特征[J].江汉大学学报（社会科学版）.2018（04）.
（烟台南山学院 山东 烟台 265713）
关键词：高等教育;财政拨款;财政拨款改革
一、我国高校绩效拨款实施的必要性
我国高校绩效拨款的实施具有深刻的历史背景和必要性。一方面，1996年以后我国高等教育的大规模扩招造成高校学生人数激增，而同时国家财政却处于紧缩状况，需求扩大与供给不足的矛盾凸显提高财政供给绩效水平的重要性;另一方面，公共财政思想和市场化思想对高等教育的渗透日益加深，社会公众对高等教育质量的关注和绩效管理思想的介入要求日益增强。根植于这种深刻的历史背景，从我国高校发展以及公共财政拨款的现实需要出发，实施绩效拨款已成为我国拨款政策改革的必然趋势[1]。
二、我国高等教育财政拨款模式
我国高等教育财政拨款模式，最早是采用“基数加发展”模式进行的。这种模式下，当年所获得的经费按照前一年该所高校获得的经费为基数，再结合高校当年发展的状况和建设的需要，确定高校当年所获得的经费总额。这种财政拨款模式易于操作、便于管理，保证高校人员的经费开支，保障高校正常运行发展。但是这种拨款模式一方面由于基数是固定的，无法根据高校发展的实际情况合理调配资金的使用。另一方面由于基数是以高校往年经费支出为基础，如果高校想获得更多经费只能不断增加支出，这样就不利于高校对办学成本的控制，也不利于高校对经费的合理使用。这也是我国高等教育发展初期，财政拨款方面处于起步阶段，需要不断根据高校经费支出情况调整财政拨款的数额，因此也缺乏对经费支配合理性的调控[2]。
三、我国高等教育财政拨款存在的问题
（一）财政拨款方式难以体现公平
我国高等教育财政拨款模式不断随着时代的发展而变化。从开始的“基数加发展”到之后的“综合定额加专项补助”，这些拨款模式共同反映出拨款模式简单，拨款参照标准单一，拨款依据不是十分合理，缺乏多样性评价标准。我国高等教育目前实行计划人数招生，拨款依据也主要由此确定。虽然国家近些年出台了相应政策规范高等教育财政拨款，并且明确提出高校和专业差别也是拨款的依据，但是这些差别并不能准确地区分在办学类型、办学层次等方面产生的办学成本之間的差异。而且对于同一类别的高校通过统一的拨款标准，不合理的情况依旧存在。因为重点高校可以通过申报“专项补助”获得其他高校无法获得的经费，而普通高校只能通过固定的“基本支出预算”获得保障日常教学活动和教师薪酬的经费，这就对一般高校产生了一定的不公平性[3]。
（二）拨款机制不利于提高办学质量
我国高等教育财政拨款方式，依旧以政府为经费的主要承担者，经费由政府到高校单一拨款，其他渠道筹集到的经费数量相对较少。在我国目前的拨款机制下，政府支付给高校财政拨款经费的数额，主要由该所高校计划招生人数的数量决定。而且一些教学成果的评估工作和高校荣誉的评比也与高校学生人数相关，这就造成高校为了能够获得更多的财政拨款，不断地扩大招生规模和校园基础设施规模，从而扩大社会影响力。同时，拨款机制仅仅是以学生人数的单一变量为标准，这就更加激发了高校对于扩大招生规模的积极性。虽然一些高校会扩大校区面积，逐步加强相关配套设施建设，但是部分高校会忽视一项重要问题，就是增加教师人数和提升教学质量，大规模的扩招会造成高校师生比例严重失衡，将有限的教师资源投入到不断扩大的学生规模中，这会直接影响到高校的办学质量。高等教育办学质量的下降必然会影响我国高等教育的整体质量，这会影响财政投入后高等教育的长远发展[4]。
四、改革我国高等教育财政拨款模式的建议
（一）加强对拨款模式的法律保障
法律保障是发达国家高等教育拨款体制的典型特征，国家法制建设对高等教育发展起到关键性作用。但是，我国的相关法律法规仍存在许多不完善的地方，这严重阻碍了我国高等教育事业的蓬勃发展。虽然我国高等教育事业发展迅速，但是财政拨款的力度已经逐渐跟不上发展的速度，这导致财政拨款与高校发展之间矛盾突出，急需转变财政拨款模式。为了确保改革的顺利进行，需要营造良好的财政拨款法律法规环境，将高等教育财政拨款纳入到相关立法计划之中。从法律的角度强化高等教育财政拨款的地位，确保高等教育财政拨款过程中有法可依，使政府对高等教育财政拨款更有法律依据。
（二）改变传统高等教育财政拨款模式
根据当前世界高等教育财政拨款的发展形势，我国现行的高等教育拨款体制已经不能适应当前社会的发展。因此，拨款体制改革势在必行。通过借鉴国外高等教育财政拨款模式的发展方向和成功经验，结合我国国情和发展实际，高等教育财政拨款模式的改革方向应是加强绩效评价与拨款的组合，增强拨款的科学性和透明度，促进公平与效率。首先，高等教育财政拨款标准要构建多元化、多标准参数体系。改变以往仅仅以学生人数为标准的拨款模式，促使拨款标准更加公平合理。其次，建立高校办学质量评价体系。将高校办学成果纳入考核范围，将拨款与评价结果挂钩。通过使用绩效评价体系对拨款数额进行衡量，适当加大对办学质量较好的高校的拨款力度，促进高校办学质量的提升。最后，将保障高校办学的基础经费和绩效提高专项经费分开拨付。基础经费是高校办学的根本保障，是高校各项教学活动正常运行的基石。两项经费分开拨付可以大大提升高等教育财政拨款的透明度，还可以最大限度地发挥社会监督的作用，确保各个高校教育经费的使用在“阳光下运行”。而且将两项经费分开拨付，可以确保有足够的数额用于科研和专项经费，以保证教育经费的质量和使用率[5]。
五、结束语
拨款“中介机构”应独立于政府和高校，同时还应该隶属于政府和教育行政部门，有独立的行政范围，具备独立运行的能力。“中介机构”的成员应该包括政府官员、教育专家、学者等，其主要职能是为政府制订高校整体财政计划，明确各高校使用经费应承担的义务，与评估机构密切配合，将拨款与评估结果挂钩，确保经费使用的效益和效率等。为了确保“中介机构”工作的正常运行，政府相关部门应该尽快对其机构性质、履行职能、机构地位等加以明确规范，为其发展提供良好的社会保障。同时加大其对社会公众的宣传力度，使其接受政府、社会、高校的监督，促使整个拨款过程更加规范与透明。
参考文献：
[1]杨舟.西藏高等教育财政投入研究[J].区域治理.2019（32）.
[2]舒晓飞.福建省高等教育财政支出现状及效果[J].合作经济与科技.2019（10）.
[3]唐宁泽.我国高等教育财政拨款管理模式研究[J].中外企业家.2017（36）.
[4]刘晓凤.地理区域高等教育财政支出与收入分层——内生关系和空间溢出效应[J].高等财经教育研究.2018（02）.
[5]刘晓凤.区域高等教育财政支出的空间分布及其变动特征[J].江汉大学学报（社会科学版）.2018（04）.
（烟台南山学院 山东 烟台 265713）