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摘要随着以“三鹿奶粉事件”为典型的食品安全问题的出现,我国在食品安全领域实行的分段式监管模式的问题突显,食品安全监管的有效性成为我们十分关注的问题。本文试着从明晰我国食品安全监管的含义入手,分析我国食品安全监管存在的主要问题,并以新颁布的《食品安全法》为基点提出一定的解决思路。
关键词食品安全 监管模式 食品安全法
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-256-01
近期《小康》杂志关于饮食指数调查的几个数据结果显示:在食品安全信心方面,96.6%的受访者担心自己买到不安全的食品;在奶制品的消费信心方面,由于受到去年 “三聚氰胺事件”的影响,只有19.8%的受访者愿意“相信政府的监管,继续购买”。从这些调查结果我们可以看出我国在食品安全及其监管领域存在着严重的问题,那么这些问题的根源在哪里,应该怎么解决,笔者将逐一进行分析。
一、基本概念分析
要理清食品安全监管的问题出在哪里,首先必须对食品安全以及食品安全监管的含义有一个清晰的界定:
何谓食品安全,《中华人民共和国食品安全法》将其定义为“食品无毒、无害,符合应当有的营养要求,对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。可见,食品安全以对食品食用者的保护为根本出发点,包括与食品问题相关的一切领域的安全状态。
那么监管又是指什么呢,首先需要澄清的是,本文所涉及的监管是指政府监管。关于什么是政府监管,我国有的学者将其定义为“政府行政机构根据法律授权,采用特殊的行政手段或准立法、准司法手段,对企业、消费者等行政相对人的行为实施直接控制的活动。”笔者认为监管是行政主体干预市场经济活动的经济行政行为之一,政府监管行为的主体主要是行政机关,而监管行为是一种重要的行政行为。
综上,食品安全监管可定义为:行政主体为确保食品安全,以法律为依据,采取特定的行政行为或准立法、准司法行为,对微观经济主体在食品种植、养殖、生产、加工、销售、消费等一系列环节的经济行为进行的控制或干预。
二、食品安全监管模式及主要问题
根据2004年国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》所确立的“全国统一领导,地方政府负责,部门指导协调,各方联合行动”的指导思想,我国实行的是分散式食品安全监管模式。在这种模式下,食品安全监管按照一个监管环节由一个部门监管的原则,采取分段监管为主、品种监管为辅的方式。我国食品安全监管主体门类多,现有卫生、工商、质监、药监、农业等分别对食品安全各环节进行监管,理论上这样的监管模式涵盖了监管各环节各领域,但是由于缺乏统一实权机构的协调以及各部门职责规定不清晰,再加之受到部门利益化的影响,这样的监管模式并没有把“农田到餐桌”各环节衔接起来。具体而言,存在的问题主要有:
首先,各监管主体在执法过程中存在着严重的执法不严的情况。食品安全监管过程在很大程度上就是执法的过程,我国现行监管不是无法可依,而是有法不依、执法不严。很多监管部门常常因为部门利益、地方利益的驱使或接受问题企业的吃请,造成利益大于法、人情大于法的现象比比皆是。例如在阜阳劣质奶粉事件中,阜阳市两位工商所副所长因接受了企业的吃请而伪造材料、隐瞒事实真相,最终造成了严重的后果。因此,执法不严是我们迫切需要解决的问题。
其次,食品安全监管行政执法存在突击性、临时性等问题。食品安全监管本应是一项经常性的执法活动,应该具有长久性、稳定性等特点,但我国现阶段的监管主体多采取在一定时期内集中力量对社会存在的某种违法行为进行专项治理的执法方式,即往往是因为某一临时事件的发生或某一特殊时期的需要来开展执法活动。专项整治虽有利于提高行政行为的效率,但是这种行为实质是一种“事前疏于管理、事后矫枉过正”的执法方式,它将严格执法变为一种偶然现象,大大助长了违法者的投机心理。
最后,监管主体在执法过程中缺乏主动性。行政权由于是管理社会事务的一种权力,因此,它不能单单以维持社会秩序为宗旨,还必须推进社会的发展,在行政管理过程中对社会关系和社会事务进行创新,故这样的权力需要权力行使者具有主动创造的精神,因此,行政权权一个十分重要的特点就是其主动性。但是,目前食品安全监管行政执法多是一种被动的执法,监管部门往往是在问题严重化事态扩大化后才采取紧急的行动,比如我国缺乏风险评估机构和国家级的食品标准研究机构对食品安全做事先的主动的评估与检验,从而无法做出主动的风险监测等等。
三、对策分析
(一)以《食品安全法》为导向,进一步完善食品监管法律体系
《食品安全法》对整个食品监管法律体系作出了统一的指导,但是很多细则还得通过行政立法来完成。如该法第51条规定“国家对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管。有关监督管理部门应当依法履职,承担责任,具体办法由国务院制定”等等,因此,我们必须加快食品监管行政立法,完善食品监管法律体系。
(二)转变监管理念,提高监管的有效性
我们需要坚持以下理念:一是主动治理的理念,即提高责任意识,加大主动执法的力度; 二是以人民生命健康为首的理念,即严格按照《食品安全法》的立法宗旨办事,把人民生命健康放在第一位;三是科学治理的理念,食品安全领域涉及的专业知识多,因此在执法中要以科学依据办案;四是综合治理的理念,即要全面考虑食品监管的各环节,时刻谨记“从农田到餐桌”的全方位监管职责,相互协作,从而实现全面治理。
(三)修正监管模式,完善监管体制
首先,我们应建立统一的有权协调机构,对其职责进行明确的规定,从而避免机构的虚设性和临时性,让食品安全监管在其统一指导下以一个声音说话,一支队伍办事;其次,我们可以考虑借鉴发达国家的以品种分类为主的监管模式,保证监管的科学性。最后,加大对政府的问责机制、建立对监管行为的监督体制,让政府的监管更加的科学公正。
注释:
张曙光.中国制度变迁的案例分析.中国财经出版社.1998年版.第270页.
肖光坤.完善我国食品安全监管模式的思考.三峡大学学报(人文社会科学版).2008(11).
陈志明.食品安全监督行政执法体制研究.中国优秀硕士论文全文数据库.
关保英.行政法教科书之总论行政法.中国政法大学出版社.2005年版.第38页.
关键词食品安全 监管模式 食品安全法
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-256-01
近期《小康》杂志关于饮食指数调查的几个数据结果显示:在食品安全信心方面,96.6%的受访者担心自己买到不安全的食品;在奶制品的消费信心方面,由于受到去年 “三聚氰胺事件”的影响,只有19.8%的受访者愿意“相信政府的监管,继续购买”。从这些调查结果我们可以看出我国在食品安全及其监管领域存在着严重的问题,那么这些问题的根源在哪里,应该怎么解决,笔者将逐一进行分析。
一、基本概念分析
要理清食品安全监管的问题出在哪里,首先必须对食品安全以及食品安全监管的含义有一个清晰的界定:
何谓食品安全,《中华人民共和国食品安全法》将其定义为“食品无毒、无害,符合应当有的营养要求,对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。可见,食品安全以对食品食用者的保护为根本出发点,包括与食品问题相关的一切领域的安全状态。
那么监管又是指什么呢,首先需要澄清的是,本文所涉及的监管是指政府监管。关于什么是政府监管,我国有的学者将其定义为“政府行政机构根据法律授权,采用特殊的行政手段或准立法、准司法手段,对企业、消费者等行政相对人的行为实施直接控制的活动。”笔者认为监管是行政主体干预市场经济活动的经济行政行为之一,政府监管行为的主体主要是行政机关,而监管行为是一种重要的行政行为。
综上,食品安全监管可定义为:行政主体为确保食品安全,以法律为依据,采取特定的行政行为或准立法、准司法行为,对微观经济主体在食品种植、养殖、生产、加工、销售、消费等一系列环节的经济行为进行的控制或干预。
二、食品安全监管模式及主要问题
根据2004年国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》所确立的“全国统一领导,地方政府负责,部门指导协调,各方联合行动”的指导思想,我国实行的是分散式食品安全监管模式。在这种模式下,食品安全监管按照一个监管环节由一个部门监管的原则,采取分段监管为主、品种监管为辅的方式。我国食品安全监管主体门类多,现有卫生、工商、质监、药监、农业等分别对食品安全各环节进行监管,理论上这样的监管模式涵盖了监管各环节各领域,但是由于缺乏统一实权机构的协调以及各部门职责规定不清晰,再加之受到部门利益化的影响,这样的监管模式并没有把“农田到餐桌”各环节衔接起来。具体而言,存在的问题主要有:
首先,各监管主体在执法过程中存在着严重的执法不严的情况。食品安全监管过程在很大程度上就是执法的过程,我国现行监管不是无法可依,而是有法不依、执法不严。很多监管部门常常因为部门利益、地方利益的驱使或接受问题企业的吃请,造成利益大于法、人情大于法的现象比比皆是。例如在阜阳劣质奶粉事件中,阜阳市两位工商所副所长因接受了企业的吃请而伪造材料、隐瞒事实真相,最终造成了严重的后果。因此,执法不严是我们迫切需要解决的问题。
其次,食品安全监管行政执法存在突击性、临时性等问题。食品安全监管本应是一项经常性的执法活动,应该具有长久性、稳定性等特点,但我国现阶段的监管主体多采取在一定时期内集中力量对社会存在的某种违法行为进行专项治理的执法方式,即往往是因为某一临时事件的发生或某一特殊时期的需要来开展执法活动。专项整治虽有利于提高行政行为的效率,但是这种行为实质是一种“事前疏于管理、事后矫枉过正”的执法方式,它将严格执法变为一种偶然现象,大大助长了违法者的投机心理。
最后,监管主体在执法过程中缺乏主动性。行政权由于是管理社会事务的一种权力,因此,它不能单单以维持社会秩序为宗旨,还必须推进社会的发展,在行政管理过程中对社会关系和社会事务进行创新,故这样的权力需要权力行使者具有主动创造的精神,因此,行政权权一个十分重要的特点就是其主动性。但是,目前食品安全监管行政执法多是一种被动的执法,监管部门往往是在问题严重化事态扩大化后才采取紧急的行动,比如我国缺乏风险评估机构和国家级的食品标准研究机构对食品安全做事先的主动的评估与检验,从而无法做出主动的风险监测等等。
三、对策分析
(一)以《食品安全法》为导向,进一步完善食品监管法律体系
《食品安全法》对整个食品监管法律体系作出了统一的指导,但是很多细则还得通过行政立法来完成。如该法第51条规定“国家对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管。有关监督管理部门应当依法履职,承担责任,具体办法由国务院制定”等等,因此,我们必须加快食品监管行政立法,完善食品监管法律体系。
(二)转变监管理念,提高监管的有效性
我们需要坚持以下理念:一是主动治理的理念,即提高责任意识,加大主动执法的力度; 二是以人民生命健康为首的理念,即严格按照《食品安全法》的立法宗旨办事,把人民生命健康放在第一位;三是科学治理的理念,食品安全领域涉及的专业知识多,因此在执法中要以科学依据办案;四是综合治理的理念,即要全面考虑食品监管的各环节,时刻谨记“从农田到餐桌”的全方位监管职责,相互协作,从而实现全面治理。
(三)修正监管模式,完善监管体制
首先,我们应建立统一的有权协调机构,对其职责进行明确的规定,从而避免机构的虚设性和临时性,让食品安全监管在其统一指导下以一个声音说话,一支队伍办事;其次,我们可以考虑借鉴发达国家的以品种分类为主的监管模式,保证监管的科学性。最后,加大对政府的问责机制、建立对监管行为的监督体制,让政府的监管更加的科学公正。
注释:
张曙光.中国制度变迁的案例分析.中国财经出版社.1998年版.第270页.
肖光坤.完善我国食品安全监管模式的思考.三峡大学学报(人文社会科学版).2008(11).
陈志明.食品安全监督行政执法体制研究.中国优秀硕士论文全文数据库.
关保英.行政法教科书之总论行政法.中国政法大学出版社.2005年版.第38页.