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【摘要】
市县同城问题在我国普遍存在，是行政区划历史演变的结果，对双方（乃至多方）的城市可持续发展都带了很多负面影响。前郭县作为少数民族自治县，与松原市的市县同城问题具有其特殊性。本文结合前郭松原市县同城的现状问题，对市县同城问题的三种解决方案进行了比较。通过分析，文章认为，想要解决市县同城的矛盾，关键是要从城市管理层面进行创新，建立合理的城市协调发展机制，并在道路交通、基础设施、公共服务设施、用地布局、景观风貌、环境保护等方面统筹考虑空间关系。
1.引言
市县同城是指地级市与县或县级市的建成区相近或相连，造成一个城市有两个政府的现象。市县同城形成的根本原因是中国行政体制的混乱，从民国时期的“切块设市”，到上世纪九十年代中后期“撤县建市”“撤市建区”，再到改革开放以后，由于城市化进程加快，很多市、县的建成区扩大相连。行行政区划的混乱，造成了市县同城的问题。目前中国的市县同城案例分布在 18个省总计48个。前郭作为蒙古族自治县，其与松原市的同城问题既有市县同城的普遍矛盾，又有其特殊性。
2松原前郭市县同城问题与原因解析
2.1松原前郭市县同城存在的问题
2.1.1城区狭窄的问题，制约了城市的健康发展
松原前郭共处一城，市县的城区空间局促，郊区腹地狭小，严重的制约城市的健康发展。首先，经济要发展，生产规模要扩大。但成熟产业扩散受阻，产业结构无法有效的调整，经济发展、重大生产力布局受到的制约较多。其次，城市规模要不断的扩大，而城市土地空间有限，各种生活服务设施却难以合理布局。
2.1.2产业结构趋同，产生恶性竞争
松原前郭市县同城但分治，虽然从短期内地区经济会有一定的发展，但长此以往，只顾局部，不顾全局的现象难以避免。市县产业发展的条件相似，难免会造成产业结构趋同又各自为政的局面，形成相对独立的经济体，各自在发展上互相牵制，会削弱其整体的竞争实力，影响区域经济的规模效益和分工效益。前郭更是凭借其蒙古族自治县的特殊地位，单列经济发展计划和财政计划，在工业区建设，招商引资等方面跟松原进行强有力的竞争，导致总体利益下降。
2.1.3用地布局缺乏统一规划，基础设施重复建设。
在市县同城却分治，如果双方政府不能很好的沟通，无法达成共识，用地布局就缺乏统一的规划。比如松原的炼油厂，位为前郭县城的常年主风向的上方向，严重影响了前郭居民的生活环境。基础设施和公共设施因为不能进行有效而统一的规划和管理，就很容易形成“诸侯经济”，利用各自手中的权利，营造自己的“大而全，小而全”的天地。
2.2松原前郭市县同城原因
近些年，出现了这样一种情况，为了经济发展的需要而要成立一个新的地级市，限于财力的限制，新的城市很难在一片空白中崛起，需要借助一定的建成区，也就是在原来县城的旁边建设新城，甚至占据一部分县城，成为一个新的地级市。为了满足完善城镇网络和石油开采开发的需要，1992年国务院批准设立地级的松原市,撤销扶余市，设立松原市扶余区。松原市占据原扶余市的县城和前郭县县城的一部分。1995年国务院批准设立扶余县，辖扶余区的部分行政区域，扶余县政府迁至三岔河镇，前郭县因为民族自治县的特殊地位而被保留。这就造成了市县同城的局面。
3. 松原前郭市县同城问题解决模式选择
3.1市县同城三种解决方案比较
市县同城问题由来已久，对地区的经济和城市发展都造成了一定的消极影响。目前，市县同城问题的解决方案主要有三种，它们分别是撤县设市、撤县设区和维持现状。
3.1.1市县分治，县治外迁，或撤县设市（县级市），县治外迁
当县的经济发展状况较好，不能被地级市吞并时，县就会试图脱离地级市或升格为县级市，并将县治脱离地级市，外迁至其他城镇。县治外迁的优点是相对较为简单，并且没有改变县的独立权力，对县域经济的发展是有利的。弊端是地级市和县仍然是独立的两个经济实体，产业结构趋同，恶性竞争，重复建设等问题仍然存在，甚至可能会出现小城市（县级市）包围大城市（地级市）的格局，可能会导致中心城市的衰落。
3.1.2撤县设区，县治不变
将县作为整体并入地级市，成为地级市的一个区。县治不变，成为区政府驻地。撤县设区的劣势是县改区后，经济管理权限被削弱，对行政主体的积极性、能动性的发挥有所影响。同时，但撤县设区具有的优势更为明显，县改区后，城市只有一个最高行政主体，区的经济职能被削弱，权利被更多地集中在市级政府，可以更好地制定和协调经济发展政策、城市规划和建设、用地用水政策等。虽然暂时县的发展会受一定的影响，但长期而言是利大于弊的，
3.1.3维持现状，机制创新
即上级政府不对市县同城地区的行政区划进行行政干预，让其自行发展，但建立一套创新机制解决两者之间的问题。这种情况多是市不能吞并县，而县又不想迁出市或没有合适的地方可迁的情况。这种解决途径是一种难度较大的办法，可能需要付出巨大物质和时间成本。
3.2松原前郭市县同城解决模式与机制创新
3.2.1地区特殊性
前郭县是蒙古族自治县，享受县级市待遇，享有民族区域自治地区经济自主发展的权利。在政治权利方面，自治县在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速经济和文化建设事业的发展。在经济建设方面，自治县的国民经济和社会发展计划由省单利，自治县财政是一级地方财政，是吉林省财政的组成部分，财政计划由省单列。自治县享受一般性转移支付系数高于一般地方。
3.2.2松原前郭新区的建设
前郭县为了推進“城镇化”建设，进一步拓展城市发展空间，提高城市承载力，大举打造郭尔罗斯城市新区。新区南依郭尔罗斯大路，北临松花江，西至哈达大街，东至第二总干渠，总规划面积在50平方公里。与此同时，松原市也在积极的规划建设与前郭新区遥相呼应的江北滨江新区。在短期内，前郭新区和滨江新区的的建设增加了市县城市发展的空间，在一定程度上解决了城区空间狭窄的矛盾。
3.2.3松原前郭解决市县同城机制创新
考虑到在“松原——前郭”市县系统里，松原市和前郭县都发展态势良好，所以市县同城问题，应通过第三种途径解决，即“维持现状，机制创新”，可行的方案是：建立一套市县两级城乡规划行政主管部门协调的规划管理体制，实施统一规划前提下的规划管理。市县互相协调共同发展；在涉及中心城区与前郭县城整体利益的城市道路系统、大型基础设施布局、产业布局、松花江流域生态环境保护等方面必须双方协商，各负其责，履行相应的规划管理职责。
4.结论与展望
本文认为，要想解决市县同城的矛盾，推动松原和前郭的协调发展，关键还是要从城市管理的层面上进行创新，建立合理的城市协调发展机制，并在道路交通、基础设施、公共服务设施、用地布局、景观风貌、环境保护等方面统筹考虑空间关系。
本文作为对市县同城问题的讨论尚属初级层面。新区的建设、新的协调机制的建立或许都无法从根本上解决松原前郭市县同城的矛盾，这就需要我们以后在行政体制改革方面做进一步的研究。
参考文献：
[1]前郭尔罗斯蒙古族自治县自治条例.2007.9.1
[2]储胜金.市县同城问题的思考.中国方域－行政区划与地名，1997[2]:11-13
[3]陈瑛,汤建中.市县同城：从分治到合并——以常州和武进为例.城市问题，2001[5]:58-60, 19
[4]谢涤湘,文吉,魏清泉.“撤县（市）设区”行政区划调整与城市发展.城市规划汇刊，2004[4]:20-22
[5]甄峰,简博秀,沈青,郑俊.城市管治、区划调整与空间整合——以常州市区为例.地理研究，2007[1]:157-167
[6]王由礼,马永青,李天宁.改变市县同城势在必然——我省南京等5个省辖市市区行政区划调整情况的调查报告.群众，2002[5]:22-24, 7
市县同城问题在我国普遍存在，是行政区划历史演变的结果，对双方（乃至多方）的城市可持续发展都带了很多负面影响。前郭县作为少数民族自治县，与松原市的市县同城问题具有其特殊性。本文结合前郭松原市县同城的现状问题，对市县同城问题的三种解决方案进行了比较。通过分析，文章认为，想要解决市县同城的矛盾，关键是要从城市管理层面进行创新，建立合理的城市协调发展机制，并在道路交通、基础设施、公共服务设施、用地布局、景观风貌、环境保护等方面统筹考虑空间关系。
1.引言
市县同城是指地级市与县或县级市的建成区相近或相连，造成一个城市有两个政府的现象。市县同城形成的根本原因是中国行政体制的混乱，从民国时期的“切块设市”，到上世纪九十年代中后期“撤县建市”“撤市建区”，再到改革开放以后，由于城市化进程加快，很多市、县的建成区扩大相连。行行政区划的混乱，造成了市县同城的问题。目前中国的市县同城案例分布在 18个省总计48个。前郭作为蒙古族自治县，其与松原市的同城问题既有市县同城的普遍矛盾，又有其特殊性。
2松原前郭市县同城问题与原因解析
2.1松原前郭市县同城存在的问题
2.1.1城区狭窄的问题，制约了城市的健康发展
松原前郭共处一城，市县的城区空间局促，郊区腹地狭小，严重的制约城市的健康发展。首先，经济要发展，生产规模要扩大。但成熟产业扩散受阻，产业结构无法有效的调整，经济发展、重大生产力布局受到的制约较多。其次，城市规模要不断的扩大，而城市土地空间有限，各种生活服务设施却难以合理布局。
2.1.2产业结构趋同，产生恶性竞争
松原前郭市县同城但分治，虽然从短期内地区经济会有一定的发展，但长此以往，只顾局部，不顾全局的现象难以避免。市县产业发展的条件相似，难免会造成产业结构趋同又各自为政的局面，形成相对独立的经济体，各自在发展上互相牵制，会削弱其整体的竞争实力，影响区域经济的规模效益和分工效益。前郭更是凭借其蒙古族自治县的特殊地位，单列经济发展计划和财政计划，在工业区建设，招商引资等方面跟松原进行强有力的竞争，导致总体利益下降。
2.1.3用地布局缺乏统一规划，基础设施重复建设。
在市县同城却分治，如果双方政府不能很好的沟通，无法达成共识，用地布局就缺乏统一的规划。比如松原的炼油厂，位为前郭县城的常年主风向的上方向，严重影响了前郭居民的生活环境。基础设施和公共设施因为不能进行有效而统一的规划和管理，就很容易形成“诸侯经济”，利用各自手中的权利，营造自己的“大而全，小而全”的天地。
2.2松原前郭市县同城原因
近些年，出现了这样一种情况，为了经济发展的需要而要成立一个新的地级市，限于财力的限制，新的城市很难在一片空白中崛起，需要借助一定的建成区，也就是在原来县城的旁边建设新城，甚至占据一部分县城，成为一个新的地级市。为了满足完善城镇网络和石油开采开发的需要，1992年国务院批准设立地级的松原市,撤销扶余市，设立松原市扶余区。松原市占据原扶余市的县城和前郭县县城的一部分。1995年国务院批准设立扶余县，辖扶余区的部分行政区域，扶余县政府迁至三岔河镇，前郭县因为民族自治县的特殊地位而被保留。这就造成了市县同城的局面。
3. 松原前郭市县同城问题解决模式选择
3.1市县同城三种解决方案比较
市县同城问题由来已久，对地区的经济和城市发展都造成了一定的消极影响。目前，市县同城问题的解决方案主要有三种，它们分别是撤县设市、撤县设区和维持现状。
3.1.1市县分治，县治外迁，或撤县设市（县级市），县治外迁
当县的经济发展状况较好，不能被地级市吞并时，县就会试图脱离地级市或升格为县级市，并将县治脱离地级市，外迁至其他城镇。县治外迁的优点是相对较为简单，并且没有改变县的独立权力，对县域经济的发展是有利的。弊端是地级市和县仍然是独立的两个经济实体，产业结构趋同，恶性竞争，重复建设等问题仍然存在，甚至可能会出现小城市（县级市）包围大城市（地级市）的格局，可能会导致中心城市的衰落。
3.1.2撤县设区，县治不变
将县作为整体并入地级市，成为地级市的一个区。县治不变，成为区政府驻地。撤县设区的劣势是县改区后，经济管理权限被削弱，对行政主体的积极性、能动性的发挥有所影响。同时，但撤县设区具有的优势更为明显，县改区后，城市只有一个最高行政主体，区的经济职能被削弱，权利被更多地集中在市级政府，可以更好地制定和协调经济发展政策、城市规划和建设、用地用水政策等。虽然暂时县的发展会受一定的影响，但长期而言是利大于弊的，
3.1.3维持现状，机制创新
即上级政府不对市县同城地区的行政区划进行行政干预，让其自行发展，但建立一套创新机制解决两者之间的问题。这种情况多是市不能吞并县，而县又不想迁出市或没有合适的地方可迁的情况。这种解决途径是一种难度较大的办法，可能需要付出巨大物质和时间成本。
3.2松原前郭市县同城解决模式与机制创新
3.2.1地区特殊性
前郭县是蒙古族自治县，享受县级市待遇，享有民族区域自治地区经济自主发展的权利。在政治权利方面，自治县在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速经济和文化建设事业的发展。在经济建设方面，自治县的国民经济和社会发展计划由省单利，自治县财政是一级地方财政，是吉林省财政的组成部分，财政计划由省单列。自治县享受一般性转移支付系数高于一般地方。
3.2.2松原前郭新区的建设
前郭县为了推進“城镇化”建设，进一步拓展城市发展空间，提高城市承载力，大举打造郭尔罗斯城市新区。新区南依郭尔罗斯大路，北临松花江，西至哈达大街，东至第二总干渠，总规划面积在50平方公里。与此同时，松原市也在积极的规划建设与前郭新区遥相呼应的江北滨江新区。在短期内，前郭新区和滨江新区的的建设增加了市县城市发展的空间，在一定程度上解决了城区空间狭窄的矛盾。
3.2.3松原前郭解决市县同城机制创新
考虑到在“松原——前郭”市县系统里，松原市和前郭县都发展态势良好，所以市县同城问题，应通过第三种途径解决，即“维持现状，机制创新”，可行的方案是：建立一套市县两级城乡规划行政主管部门协调的规划管理体制，实施统一规划前提下的规划管理。市县互相协调共同发展；在涉及中心城区与前郭县城整体利益的城市道路系统、大型基础设施布局、产业布局、松花江流域生态环境保护等方面必须双方协商，各负其责，履行相应的规划管理职责。
4.结论与展望
本文认为，要想解决市县同城的矛盾，推动松原和前郭的协调发展，关键还是要从城市管理的层面上进行创新，建立合理的城市协调发展机制，并在道路交通、基础设施、公共服务设施、用地布局、景观风貌、环境保护等方面统筹考虑空间关系。
本文作为对市县同城问题的讨论尚属初级层面。新区的建设、新的协调机制的建立或许都无法从根本上解决松原前郭市县同城的矛盾，这就需要我们以后在行政体制改革方面做进一步的研究。
参考文献：
[1]前郭尔罗斯蒙古族自治县自治条例.2007.9.1
[2]储胜金.市县同城问题的思考.中国方域－行政区划与地名，1997[2]:11-13
[3]陈瑛,汤建中.市县同城：从分治到合并——以常州和武进为例.城市问题，2001[5]:58-60, 19
[4]谢涤湘,文吉,魏清泉.“撤县（市）设区”行政区划调整与城市发展.城市规划汇刊，2004[4]:20-22
[5]甄峰,简博秀,沈青,郑俊.城市管治、区划调整与空间整合——以常州市区为例.地理研究，2007[1]:157-167
[6]王由礼,马永青,李天宁.改变市县同城势在必然——我省南京等5个省辖市市区行政区划调整情况的调查报告.群众，2002[5]:22-24, 7