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摘要：政府对投资项目建设管理模式的深化改革，推动了代建制的快速发展，通过引入专业化的管理，改变了传统管理模式中“建、管、用”一体的弊端，极大的提高了政府投资项目的投资效益。论文阐述了现有的典型代建管理模式，并对其进行了分析与比较。对政府投资项目代建制的特点进行了分析，对政府投资代建项目管理具有较强的指导意义。
关键词：政府投资；代建项目；管理
引言
随着工程建设越来越多，传统的政府投资管理模式显现出了一些弊端，如投资失控、三超一拖现象严重，管理机构重复且缺乏专业的管理技能，不仅浪费了大量的政府资源，且埋下了很多的工程隐患，引发了大量的质量和安全问题。因此，推进政府投资项目代建的管理模式刻不容缓。
1 现有的典型代建管理模式
目前，全国范围内相继出现了许多代建制试点，并出台了一些关于代建制的管理规定，这些代建模式各具特色，归纳起来主要有以下三种。
（1）政府组建专业管理机构模式
政府成立建设项目代建中心，将政府全额或部分直接投资的党政机关、教、科、文、卫、体等社会事业建设项目由政府授权、委托代建中心进行建设管理的模式。
（2）政府指定专业代建公司模式
由政府指定若干家具备较强经济实力的国有建设公司、咨询公司或项目管理公司，对指定项目实行代理建设，按企业经营管理；或是确定代建单位名单、有限选定代建机构的方式，按企业经营管理；或是由政府建立专业代建项目公司并直接委托项目建设。
（3）市场竞争代建模式
通过政府主管部门设立基本的准入条件，按市场竞争原则，批准若干家具有较强经济和技术实力，有良好建设管理业绩并可承担投资风险的项目管理公司参与项目代建的竞争，其中项目的总投资、代建单位管理费等均由招标确定。
2 典型代建管理模式的分析与比较
政府组建专业管理机构模式的优势是政府项目的投资、建设、管理全部由当地政府部门分工负责，因而便于各相关部门之间协调与配合，政府意愿可以较好地通过项目代建单位实现，代建单位积极性高，有利于进一步提高政府投资项目实施的效率。但这种模式下代建单位的确定缺乏市场化竞争机制，不可避免出现行政垄断，容易出现政府“权力”寻租现象。专门设置相关的代建管理机构无疑会增加公务人员的数量，增加政府公务流程的环节及公共财政的支出。激励制度不明，由于该模式下的代建单位隶属于政府部门，对于政府投资工程建设没有产权及利润的约束，只有行政权威的激励和约束，缺少对政府投资工程投资控制的内在约束机制。特别是项目较多的情况下，管理力度和水平会下降。
政府指定专业代建公司模式在代建市场尚未发育成熟、代建主体少、尤其缺少经验丰富和高水平的代建企业的现状下，这种指定模式可以起到保障业主利益、减少风险的作用。但有限选定代建单位模式的主要问题是，因受政府指定，所以控制投资的约束机制仍然缺乏刚性，易受政府干预，且代建单位缺乏主动性、积极性，未形成市场化竞争机制。
市场竞争代建模式最为贴近国务院常务会议通过的《投资体制改革方案》所明确的代建制方式，这种模式因为引入了竞争机制，所以可以降低投资，提高经营效益并避免寻租现象发生，避免审批不问指定做法的不科学性。这种模式下，代建公司对项目的支配权利得到大大的加强，同时也有助于代建公司充分发挥专业化管理水平。从各地的试点工程来看，这种代建模式的实施，主要取得了以下几点积极效果：
（1）规范了政府行为，促进了政府职能的转变和依法行政。使得代建项目的实施做到了有法可依。对代建项目，政府主要把握产业政策和宏观政策，加快了政府职能的转变。
（2）使得代建项目决策更加科学深入，项目管理趋向集中。代建项目实施过程中，前期工作委托代建单位选择专业咨询机构完成，而非政府部门决策，前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切實体现。
（3）政府投资项目的代建模式管理促进了项目建设管理水平和工作效率的提高。参与代建的专业公司将专业的项目管理手段融入到政府投资项目的实施过程中，有效地保证了工程的质量和进度，并对工程的成本和投资进行了有效的控制。
（4）代建单位通过招标产生，能够降低政府投资项目的总成本，体现了市场竞争意识，代建单位与政府部门签订代建合同，通过合同约束各方行为，符合法制理念；代建单位须按照代建合同的约定，向政府缴纳一定比例的履约银行保函，为从经济上制约代建单位的违规行为提供了保障，对竣工验收后决算投资低十批准投资的项目，可从节余资金中按规定比例给予代建单位提成奖励，从机制上激励代建单位加强管理，降低成本。
代建制是基于我国目前政治、经济环境而从现在的普通项目管理模式中衍生而来的，是用来弥补我国政府投资领域现有项目管理模式的严重弊端、顺应转变政府职能需要的一种制度安排。代建制出台的初衷是为了解决政府权力与市场资本距离过近的问题，在政府法人与企业主体之间人为地增加一个市场的环节。从我国实行代建制的初衷来考虑，政府投资项目代建制最终发展趋势应当是完全市场机制下的代建，并应将其作为我国推进行政改革、转变政府智能的一个重要措施，所以应该重点推广市场竞争代建模式。
3 政府投资项目代建制的特点分析
（1）政府投资代建项目大多集中在为社会发展服务、非盈利的公益性项目，投资大、风险大、影响面大，必须进行全过程的决策风险管理且具有更严格的管理程序，也更容易受到社会各界舆论的关注。此类项目具有严格的立项审批制度，采购制度、项目审批制度和项目管理制度且在质量、总工期、总投资控制上较一般建设工程更为严格。
（2）政府投资项目代建实施单位的角色定位与一般建设工程不同。从工作性质上讲，代建单位和常规工程项目管理单位的工作性质都是为业主提供专业化的项目管理服务，主要负责工程项目的管理以及咨询工作。二者的区别为：代建企业是独立的项目法人，在项目建设过程中完全以自己名义进行管理，不但可以直接与各分包商签订合同，而且还拥有对建设资金的支配权，但同时也承担相应的责任。而常规的项目管理单位，不具备项目法人地位，只是代表建设单位进行项目管理，不能直接和各分包商签订合同，但可以按合同约定协助业主与承包商签订合同，并监督合同的履行。 （3）政府投资项目代建实施单位的风险分担及成本收益与一般建设工程不同。代建服务的报酬来源主要是：一是代建管理费（代建单位管理费一般不超过建设单位管理费的70%；二是在工程投资有节余时，可以从节余的资金中获得一定分成（一般以不低于节余资金30%的比例对代建单位进行奖励）。当投资超额时，代建单位对投资超额负全部责任，要对投资超额部分进行赔偿。同时，在承接代建工程时，需要提交工程造价10%至30%的履约保证金，而这部分资金对于注册资金较低的咨询单位，是一个很大的负担，也加大了这些单位的风险。从以上可以看出，代建单位的风险与收益不对称。而工程项目管理企业一般应按照合同约定承担相应的项目管理责任，不承担项目投资风险，责任与收益比较对称。代建单位和常规项目管理单位同样都是属于提供咨询服务工作，但是项目管理企业仅承担合同约定的管理责任，而代建单位却要承担项目投资控制风险，风险比普通的项目管理单位要大的多。
（4）政府投资代建项目要接受全过程的审计监督管理
代建项目审计的审计对象和目标与传统意义上的财务审计在本质上是一致的，都是通过对被审计单位的经济活动进行审计监督，以促使受托经济责任得到全面有效的履行。但在具体的表现形式上又存在一定的差别。建设项目审计的对象除了对财务会计资料、统计核算资料和其他业务核算资料进行审计外，重点是对建设过程中与项目建设相关的各项活动进行审计监督，可以对工程前期准备、建设实施、竣工投产的全过程进行跟踪审计。其审计的目标是对建设过程中建设活动的真实性、合法性和有效性进行监督和控制，确保项目目标的实现。因此，建设项目审计对 经济活动事后的评价和监督延伸到事前、事中的监督及控制。
代建制控制节点的改变，扩大了审计监督的范围。传统管理模式下，合约的主体是使用方和建造商，使用方的工作重心又在于项目立项、资金审批等的环节上，财政的管理职能弱化，因而审计的主体对象主要为项目法人—使用单位，而勘察、设计、监理、施工、采购、供货等则作为延伸的审计对象。在代建制制度下，合约方大致有两种模式，其一是由投资方、项目使用单位和代建单位三方共同签订代建合同；其二是由使用方给代建单位出具一份项目代建委托书，再签订代建合同。这两个模式都应该赋予代建单位充当项目建设期的法人，在合同中载明代建单位有通过招标选择确定勘察、设计、监理、施工、采购、供货等单位，并实施监督和管理的权利。因而，代建制制度下，审计的主体对象是代建单位，并延伸到审计投资方、使用单位、勘察、设计、监理、施工、采购、供货等单位。
（5）政府投资项目代建实施单位的工作内容及责权范围与一般建设工程不同，且在一定程度上可以对代建项目协同管理、提供便利、优势互补。
（6）建、管、用的彻底分离。有利于实现对项目投资的预算硬约束，代建单位不享受项目使用的利益，在控制建设规模方面比使用单位更有积极性，從而在机制上减少了使用单位人为扩大建设规模的可能。
（7）各参加代建单位受法律约束。代建单位依据合同行使项目建设和管理职能，超过已批准投资部分要承担相应赔付责任，从法律上强化了代建单位控制投资的愿望。
（8）代建单位受市场约束。代建单位通过招投标方式选定，控制投资的能力和管理水平直接受市场评价，并影响其以后的市场竞争，从而进一步激励代建单位努力控制投资和得高管理质量。
（9）专业化运作。由政府投资管理部门选择有资质的代建公司、项目管理公司作为项目建设的实施者，负责项目建设，专业化队伍保证了项目建设和管理的专业化水平，组织管理更规范化。
4 结语
本文分析和比较了几种典型的政府投资项目代建管理模式，结果表明市场竞争代建模式最为贴近国务院常务会议通过的《投资体制改革方案》所明确的代建制方式，这种模式因为引入了竞争机制，所以可以降低投资，提高经营效益，对政府投资项目代建制的特点进行了深入分析，提出了其余普通建设项目的不同之处，使得在实践中可以对其进行有针对性的管理。
参考文献：
[1]林爱武.政府投资项目代建制模式研究[D].天津：天津大学，2004
[2]王刚，傅晓明.“代建制” 项目管理模式研究[J].深圳大学学报理工版，2005，（4）：184-188
[3]朱康武，曹萍，文龙.大型建设项目的代建制管理模式[J].基建优化，2003，24（4）：3-6
作者简介：
徐鹏涛（1979～），男，陕西兴平人，硕士，工程师，主要从事工程管理方面的工作及研究。
关键词：政府投资；代建项目；管理
引言
随着工程建设越来越多，传统的政府投资管理模式显现出了一些弊端，如投资失控、三超一拖现象严重，管理机构重复且缺乏专业的管理技能，不仅浪费了大量的政府资源，且埋下了很多的工程隐患，引发了大量的质量和安全问题。因此，推进政府投资项目代建的管理模式刻不容缓。
1 现有的典型代建管理模式
目前，全国范围内相继出现了许多代建制试点，并出台了一些关于代建制的管理规定，这些代建模式各具特色，归纳起来主要有以下三种。
（1）政府组建专业管理机构模式
政府成立建设项目代建中心，将政府全额或部分直接投资的党政机关、教、科、文、卫、体等社会事业建设项目由政府授权、委托代建中心进行建设管理的模式。
（2）政府指定专业代建公司模式
由政府指定若干家具备较强经济实力的国有建设公司、咨询公司或项目管理公司，对指定项目实行代理建设，按企业经营管理；或是确定代建单位名单、有限选定代建机构的方式，按企业经营管理；或是由政府建立专业代建项目公司并直接委托项目建设。
（3）市场竞争代建模式
通过政府主管部门设立基本的准入条件，按市场竞争原则，批准若干家具有较强经济和技术实力，有良好建设管理业绩并可承担投资风险的项目管理公司参与项目代建的竞争，其中项目的总投资、代建单位管理费等均由招标确定。
2 典型代建管理模式的分析与比较
政府组建专业管理机构模式的优势是政府项目的投资、建设、管理全部由当地政府部门分工负责，因而便于各相关部门之间协调与配合，政府意愿可以较好地通过项目代建单位实现，代建单位积极性高，有利于进一步提高政府投资项目实施的效率。但这种模式下代建单位的确定缺乏市场化竞争机制，不可避免出现行政垄断，容易出现政府“权力”寻租现象。专门设置相关的代建管理机构无疑会增加公务人员的数量，增加政府公务流程的环节及公共财政的支出。激励制度不明，由于该模式下的代建单位隶属于政府部门，对于政府投资工程建设没有产权及利润的约束，只有行政权威的激励和约束，缺少对政府投资工程投资控制的内在约束机制。特别是项目较多的情况下，管理力度和水平会下降。
政府指定专业代建公司模式在代建市场尚未发育成熟、代建主体少、尤其缺少经验丰富和高水平的代建企业的现状下，这种指定模式可以起到保障业主利益、减少风险的作用。但有限选定代建单位模式的主要问题是，因受政府指定，所以控制投资的约束机制仍然缺乏刚性，易受政府干预，且代建单位缺乏主动性、积极性，未形成市场化竞争机制。
市场竞争代建模式最为贴近国务院常务会议通过的《投资体制改革方案》所明确的代建制方式，这种模式因为引入了竞争机制，所以可以降低投资，提高经营效益并避免寻租现象发生，避免审批不问指定做法的不科学性。这种模式下，代建公司对项目的支配权利得到大大的加强，同时也有助于代建公司充分发挥专业化管理水平。从各地的试点工程来看，这种代建模式的实施，主要取得了以下几点积极效果：
（1）规范了政府行为，促进了政府职能的转变和依法行政。使得代建项目的实施做到了有法可依。对代建项目，政府主要把握产业政策和宏观政策，加快了政府职能的转变。
（2）使得代建项目决策更加科学深入，项目管理趋向集中。代建项目实施过程中，前期工作委托代建单位选择专业咨询机构完成，而非政府部门决策，前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切實体现。
（3）政府投资项目的代建模式管理促进了项目建设管理水平和工作效率的提高。参与代建的专业公司将专业的项目管理手段融入到政府投资项目的实施过程中，有效地保证了工程的质量和进度，并对工程的成本和投资进行了有效的控制。
（4）代建单位通过招标产生，能够降低政府投资项目的总成本，体现了市场竞争意识，代建单位与政府部门签订代建合同，通过合同约束各方行为，符合法制理念；代建单位须按照代建合同的约定，向政府缴纳一定比例的履约银行保函，为从经济上制约代建单位的违规行为提供了保障，对竣工验收后决算投资低十批准投资的项目，可从节余资金中按规定比例给予代建单位提成奖励，从机制上激励代建单位加强管理，降低成本。
代建制是基于我国目前政治、经济环境而从现在的普通项目管理模式中衍生而来的，是用来弥补我国政府投资领域现有项目管理模式的严重弊端、顺应转变政府职能需要的一种制度安排。代建制出台的初衷是为了解决政府权力与市场资本距离过近的问题，在政府法人与企业主体之间人为地增加一个市场的环节。从我国实行代建制的初衷来考虑，政府投资项目代建制最终发展趋势应当是完全市场机制下的代建，并应将其作为我国推进行政改革、转变政府智能的一个重要措施，所以应该重点推广市场竞争代建模式。
3 政府投资项目代建制的特点分析
（1）政府投资代建项目大多集中在为社会发展服务、非盈利的公益性项目，投资大、风险大、影响面大，必须进行全过程的决策风险管理且具有更严格的管理程序，也更容易受到社会各界舆论的关注。此类项目具有严格的立项审批制度，采购制度、项目审批制度和项目管理制度且在质量、总工期、总投资控制上较一般建设工程更为严格。
（2）政府投资项目代建实施单位的角色定位与一般建设工程不同。从工作性质上讲，代建单位和常规工程项目管理单位的工作性质都是为业主提供专业化的项目管理服务，主要负责工程项目的管理以及咨询工作。二者的区别为：代建企业是独立的项目法人，在项目建设过程中完全以自己名义进行管理，不但可以直接与各分包商签订合同，而且还拥有对建设资金的支配权，但同时也承担相应的责任。而常规的项目管理单位，不具备项目法人地位，只是代表建设单位进行项目管理，不能直接和各分包商签订合同，但可以按合同约定协助业主与承包商签订合同，并监督合同的履行。 （3）政府投资项目代建实施单位的风险分担及成本收益与一般建设工程不同。代建服务的报酬来源主要是：一是代建管理费（代建单位管理费一般不超过建设单位管理费的70%；二是在工程投资有节余时，可以从节余的资金中获得一定分成（一般以不低于节余资金30%的比例对代建单位进行奖励）。当投资超额时，代建单位对投资超额负全部责任，要对投资超额部分进行赔偿。同时，在承接代建工程时，需要提交工程造价10%至30%的履约保证金，而这部分资金对于注册资金较低的咨询单位，是一个很大的负担，也加大了这些单位的风险。从以上可以看出，代建单位的风险与收益不对称。而工程项目管理企业一般应按照合同约定承担相应的项目管理责任，不承担项目投资风险，责任与收益比较对称。代建单位和常规项目管理单位同样都是属于提供咨询服务工作，但是项目管理企业仅承担合同约定的管理责任，而代建单位却要承担项目投资控制风险，风险比普通的项目管理单位要大的多。
（4）政府投资代建项目要接受全过程的审计监督管理
代建项目审计的审计对象和目标与传统意义上的财务审计在本质上是一致的，都是通过对被审计单位的经济活动进行审计监督，以促使受托经济责任得到全面有效的履行。但在具体的表现形式上又存在一定的差别。建设项目审计的对象除了对财务会计资料、统计核算资料和其他业务核算资料进行审计外，重点是对建设过程中与项目建设相关的各项活动进行审计监督，可以对工程前期准备、建设实施、竣工投产的全过程进行跟踪审计。其审计的目标是对建设过程中建设活动的真实性、合法性和有效性进行监督和控制，确保项目目标的实现。因此，建设项目审计对 经济活动事后的评价和监督延伸到事前、事中的监督及控制。
代建制控制节点的改变，扩大了审计监督的范围。传统管理模式下，合约的主体是使用方和建造商，使用方的工作重心又在于项目立项、资金审批等的环节上，财政的管理职能弱化，因而审计的主体对象主要为项目法人—使用单位，而勘察、设计、监理、施工、采购、供货等则作为延伸的审计对象。在代建制制度下，合约方大致有两种模式，其一是由投资方、项目使用单位和代建单位三方共同签订代建合同；其二是由使用方给代建单位出具一份项目代建委托书，再签订代建合同。这两个模式都应该赋予代建单位充当项目建设期的法人，在合同中载明代建单位有通过招标选择确定勘察、设计、监理、施工、采购、供货等单位，并实施监督和管理的权利。因而，代建制制度下，审计的主体对象是代建单位，并延伸到审计投资方、使用单位、勘察、设计、监理、施工、采购、供货等单位。
（5）政府投资项目代建实施单位的工作内容及责权范围与一般建设工程不同，且在一定程度上可以对代建项目协同管理、提供便利、优势互补。
（6）建、管、用的彻底分离。有利于实现对项目投资的预算硬约束，代建单位不享受项目使用的利益，在控制建设规模方面比使用单位更有积极性，從而在机制上减少了使用单位人为扩大建设规模的可能。
（7）各参加代建单位受法律约束。代建单位依据合同行使项目建设和管理职能，超过已批准投资部分要承担相应赔付责任，从法律上强化了代建单位控制投资的愿望。
（8）代建单位受市场约束。代建单位通过招投标方式选定，控制投资的能力和管理水平直接受市场评价，并影响其以后的市场竞争，从而进一步激励代建单位努力控制投资和得高管理质量。
（9）专业化运作。由政府投资管理部门选择有资质的代建公司、项目管理公司作为项目建设的实施者，负责项目建设，专业化队伍保证了项目建设和管理的专业化水平，组织管理更规范化。
4 结语
本文分析和比较了几种典型的政府投资项目代建管理模式，结果表明市场竞争代建模式最为贴近国务院常务会议通过的《投资体制改革方案》所明确的代建制方式，这种模式因为引入了竞争机制，所以可以降低投资，提高经营效益，对政府投资项目代建制的特点进行了深入分析，提出了其余普通建设项目的不同之处，使得在实践中可以对其进行有针对性的管理。
参考文献：
[1]林爱武.政府投资项目代建制模式研究[D].天津：天津大学，2004
[2]王刚，傅晓明.“代建制” 项目管理模式研究[J].深圳大学学报理工版，2005，（4）：184-188
[3]朱康武，曹萍，文龙.大型建设项目的代建制管理模式[J].基建优化，2003，24（4）：3-6
作者简介：
徐鹏涛（1979～），男，陕西兴平人，硕士，工程师，主要从事工程管理方面的工作及研究。