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摘要: 建立农村广播电视公共服务体系的关键是要有明确的管理框架和充足、稳定的财政来源。现阶段我国已经具备了建立这一体系的一定的前提和条件。只是还不具备全部由政府负责的条件和能力。因此在我国建立农村广播电视公共服务体系必须根据实际,符合国情,做到原则统一,内容具体.服务规范,监管到位。
关键词: 农村广播电视 公共服务
DOI:10.3969/j.issn.1672-8289.2010.08.040
我国农村广播电视公共服务体系的建设尚明显滞后,严重影响了农村三个文明建设。这种局面亟待改变。
一、 我国建立农村广播电视公共服务体系的背景和条件
1、我国农村广播电视事业现状。解放以来特别是改革开放以来我国农村广播电视事业取得了长足发展,截止2004年底.全国已经建立了无线、有线卫星等多技术多层次混合覆盖的、现代化的世界上橙盖人口最多的广播电视艘盖网,国内广播和电视的人口综合覆盖率已经分别达到94%和95% ,基本实现通电行政村“村村通”。但是由于我国各地自然条件和经济发展水平差别很大在农村偏远地区还有8000多万人听不到广播、看不到电视而且由于农村广播电视公共服务体系没有建立.在西部偏远地区.中部贫困地区一些已经实现“村村通”的地方又出现了不同程度的返盲.现象.根据我们对正安县农村广播电视事业发展的情况调查,目前农村广播电视事业发展存在以下几个问题一是标准低.无论是无线还是有线,建设的标准都不高节目信号质量较差容易因自然灾害影响节目收听收看。二是融资乱。部分乡镇广播电视站已经与文化广播电视站合并。多头管理变成无头管理同时部分文化广电站由于经济困难没有资金投入用于农村广播电视事业建设。有的干脆委托个别有钱的私人老板投资建设经营有线电视网络。三是管理难.由于部分乡镇和行政自然村的广播电视筱盖以独立小片网形式存在.有的甚至连经营权也不在广电部门手中,因此给管理带来了很大难度.私自接收境外电视节目的情况时有发生。
2、国情决定了政府必须承担建立农村广播电视公共服务体系的责任。一是中国中西部和东部发展不平衡农村和城市发展不平衡而且贫富悬殊相差较大。二是由于农村广播电视基础设施建设投资规模较大,会造成大量的沉淀成本投资回报周期长,因此以追逐利润为目的的企业往往缺少向农村广播电视基础设施投资的意愿。三是中国是一个自然地理条件复杂,山地、高原、丘陵占全国面积的三分之二偏远地区人口居住分散,农村广播电视基础设施建设的难度大、成本高、效益差。四是市场经济不能解决所有社会问题 市场经济越发达,公共服务就越不能缺位,而且越要加强。
3、中国的经济实力初步具备了建立农村广播电视公共服务体系的基础.我国的经济体制改革已经走过了26年的历程.基本实现了由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的根本性转变。改革开放极大地促进了社会生产力、综合国力和人民生活水平的提高,总体上实现了从温饱到小康的历史性跨越。今后中国将更加注重经济社会协调发展更加注重社会公平,坚持以人为本,转变发展观念创新发展模式提高发展质量.落实“五个统筹”,促进城乡区域协调发展实行工业反哺农业城市支持农村,推进社会主义新农村建设全面建设小康社会与和谐社会。
4、党和政府的施政目的和方向已经由管理取向向服务取向转变。根据十六届五中全会精神,今后深化改革的重点是转变政府职能,使政府真正承担起经济调控、市场监管、公共服务、社会管理的职,能同时更加关注关系人民群众切身利益的改革.让改革发展惠及全体人民。今后一个时期,政府将逐步解决公共服务体系不健全特别是城乡之间、不同区域之间社会群体享有公共服务差别大的问题。从政府的施政目的和方向来看,已经由以往的管理取向向服务取向转变。建设服务型政府的根本目的,就是为了重新界定市场经济条件下政府的职能.更好地发挥政府为市场主体和社会公众服务的职能。服务型政府作为一种新兴的现代政府治理模式.要求各级政府和官员必须树立“民本位、社会本位、权利本位”的思想全心全意为人民服务,实现社会公共利益最大化;要求政府职能是主要是做市场和个人不能做、不愿做和做不好的公共服务性工作。
二、如何建立适合我国国情的农村广播电视公共服务体系
1、 建立农村广播电视公共服务体系的关键是要有明确的管理框架和充足、稳定的财政来源。现阶段我国已经具备了建立这一体系的一定的前提和条件。只是还不具备全部由政府负责的条件和能力。因此在我国建立农村广播电视公共服务体系必须根据实际,符合国情,做到原则统一,内容具体.服务规范,监管到位.
1、原则问题
一是保持广播电视行业的政治属性实行国家主导、广电主办社会参与。建立农村广播电视公共服务体系必须坚持广播电视的政治属性不变.设立广播电视服务机构,党和政府必须掌握控股权和播出权。国家建立公共广播电视服务体系的基本框架.出台关于公共广播电视的发展政策.建立引导与发展基金,用于引导、协调农村公共广播电视事业的发展。广电部门受政治委托管理公共广播电视服务机构,经营农村广播电视公共服务体系。社会资本在国家许可的范围内可参股发展农村广播电视事业。二是体现社会公平原则实现服务对象的最大化确保所有社会成员都能听到广播看到电视.享受到广播电视带来的文化生活。三是实现服务效率最大化。公共服务不是不计成本的服务,广播电视公共服务体系的建立和运行同样要实行科学投资、成本核算和绩效管理。这样在有限的资金投入水平下,可以让更多的人享受到更好的公共服务,使农村农民通过广播电视提高精神文化生活水平。
2、内容问题
所谓内容就是农村广播电视公共服务休系应该服务的范围。我们认为.服务的范围主要包括三个方面:一是节目内容,各级电视台特别是自办节目能力较强的中央和省级广播电台、电视台要有为“三农”服务的频道或栏目。二是覆盖网络,包括无线和有线两种覆盖方式.目前,城镇已经按照市场手段建成了高标准的有线电视网络,也正是因为市场化的原因.有线电视网络经营实体进入农村建设有线电视网络发展有线电视用户的积极性不高.速度也很慢。服务体系就要重点帮助解决县至乡镇、村组、农户的有线电视网络建设与维护问题.尽可能让农户享受与城镇居民一样的视听服务.对于居住偏远只有通过无线接收的农户.服务体系要通过卫星、微波、调频、转播等形式帮助农户解决收听广播收看电视问题。三是救灾和救助。由于农村自然和地理条件较差农村广播电视服务网络容易受到自然灾害的破坏:同时极少数特别困难的家庭可能交不起有线电视视听维护费甚至买不起电视机,因此.服务体系还必须解决救灾与救助问题。
3、模式问题
结合我国国情实际借鉴西方国家经验,我们认为.我国适合建立“国家资本控制社会资本参与的农村广播电视公共服务体系”。就是国家控制广播电视的播出机构.国家资本以广播电视经营实体的最大股东身份出现社会资本有限参与农村广播电视的网络建设、用户发展和维修服务广播电视经营实体的管理原则是以专业人员实行专业管理.这种管理体系的合理性在于:一是保证了国有资本对广播电视领域的控制.确保广播电视为党和政府服务,为人民大众服务体现广播电视的政治属性和公益性质。二是解决了地方财政财力不足的问题减少了地方财政负担。三是避免了国有资本可能出现的无效投资降低了经营风险。四是在农村广播电视经营实体仍然离不开金融机构和社会资本投资的情况下.既可以减少金融机构和社会资本干预政策制定的机会又不至于让政府为经营实体的亏损担负过重的责任。
在这一模式下农村广播电视服务网络可以根据自身的条件选择建设和经营方式.主要是共建与自建两种方式。共建方式:县级广播电视部门因地制宜根据各乡镇的不同情况,依托乡镇广播电视服务站与其他投资方合作,共同投资建设乡镇广播电视服务站和乡村有线电视网络。各方以现金、设备或其他实物等形式投资通过共建协议或投资协议明确产权关系。并根据投资比例对服务中心所得收益进行分配。自建方式:依托广播电视站自行筹集资金进行乡村有线电视网络的建设拥有服务站和网络的产权获得网络运营利润所得的全部收益。、
4、体制问题
我国国情复杂,东部和比西部发展不平衡,城市和农村发展不平衡,农村农民贫富不均。这就要求我们在制定农村广播电视公共服务体系时要做到因地制宜,灵活多样.在大的原则和框架下.鼓励各地建立适合本地区的管理政策和运行模式。根据我们对基层广电部门的问卷调查结果表明,建立农村广播电视公共服务体系的关键是解决体制和资金问题.这两个问题互为联系,不可分割。因为,直接面向农户服务的是县级广电部门.但是县级财政和广电没有资金。要解决资金问题.就必须先解决体制问题.建立省、市、县垂直管理的农村广播电视公共服务体系,省级是关键,重点解决资金问题.县级是基础、是平台、直接面向农户服务。
省市县三级垂直管理运行结构的农村广播电视公共服务体系,具体来说,就是省级广电部门设立农村广播电视公共服务部门,负责体系建设、管理监督、规范标准、技术支持、队伍培训、资金运作、省市干线网络建设、对农节目的开办等具体工作。市级广电部门设立农村广播电视公共服务部门。负责发展规划、项目管理、工程监督、统计报表、市县干线网络建设等工作。县级广电部门作为农村广播电视公共服务的具体部门和服务平台,直接面对农村农民进行服务具体负责开展覆盖调查、政策宣传、有线电视用户的入户和管理等工作,为用户提供技术和维修服务,保证设备网络的正常运转优质传送广播电视节目。
以省为单位建成的农村广播电视公共服务体系要做到体制顺畅、管理规范、服务高效。一是理顺体制.在行政上实现省、市.县三级垂直管理在网络上实行省、市县、乡、村五级贯通,形成以县级服务平台为中心.乡镇广播电视站为依托的统一规划、统一建设、统一管理、统一运营体制为农村农民听好广播看好电视提供组织和技术保证。二是规范管理。抓住工程规划资金使用、物资采购、服务收费和工程质量等关键环节建立健全管理制度做到制度规范、管理到位。三是高效服务,要求县县建立服务维修中心,乡乡建立服务维修站村村建立服务维修点。坚持上门服务限时解决问题.做到小故障不出村中故障不出乡,大故障不出县。
5、资金问题
资金的来源:国家建立农村广播电视公共服务体系发展基金:省市.县三级财政要将农村广播电视公共服务体系运行费用纳入财政预算实行差额拔款,鼓励社会资本参与农村广播电视公共服务体系的建设和运行;适当向受惠次户收取一定的维护管理费用。
资金的使用:国家设立的农村广播电视公共服务体系发展基金,重点解决区域协调发展的问题,帮助中部贫困地区和西部偏远地区发展农村广播电视事业。省市两级重点是负责解决广播电视转播发射台和有线电视干线网络的建设与维护问题,以及乡镇有线电视网络建设维护补贴、自然灾害救助等。县级作为直接对农村农户服务的平台重点是解决分配网络的建设维护。对农村特殊人群(“五保户”、烈士家属等)实行免费收听广播收看电视的服务。
6、监管问题
一是工程技术监管。省、市两级广电部门负责农村广播电视公共服务体系的发展规划制订技术政策落实。二是安全播出监管。省、市两级广电部门负责所辖行政区域的广播电视播出机构节目安全播出工作的检查与督导,禁止非法机构制作、播出、传输广播电视节目,监督广播电视机构按照国家技术政策播出、发射、传输广播电视节目。三是收费服务监管。直接面向农村农民收取的有关安装费、收视费标准要严格统一标准并通过公开听证和物价部门同意.要制定具体的服务规范、标准和考核评估办法以及相应的管理规章制度对服务中心进行业务指导和管理、考核、评估;设立统一的服务咨询电话和举报投诉电话,等等,通过各种措施提高服务水平和质量。
关键词: 农村广播电视 公共服务
DOI:10.3969/j.issn.1672-8289.2010.08.040
我国农村广播电视公共服务体系的建设尚明显滞后,严重影响了农村三个文明建设。这种局面亟待改变。
一、 我国建立农村广播电视公共服务体系的背景和条件
1、我国农村广播电视事业现状。解放以来特别是改革开放以来我国农村广播电视事业取得了长足发展,截止2004年底.全国已经建立了无线、有线卫星等多技术多层次混合覆盖的、现代化的世界上橙盖人口最多的广播电视艘盖网,国内广播和电视的人口综合覆盖率已经分别达到94%和95% ,基本实现通电行政村“村村通”。但是由于我国各地自然条件和经济发展水平差别很大在农村偏远地区还有8000多万人听不到广播、看不到电视而且由于农村广播电视公共服务体系没有建立.在西部偏远地区.中部贫困地区一些已经实现“村村通”的地方又出现了不同程度的返盲.现象.根据我们对正安县农村广播电视事业发展的情况调查,目前农村广播电视事业发展存在以下几个问题一是标准低.无论是无线还是有线,建设的标准都不高节目信号质量较差容易因自然灾害影响节目收听收看。二是融资乱。部分乡镇广播电视站已经与文化广播电视站合并。多头管理变成无头管理同时部分文化广电站由于经济困难没有资金投入用于农村广播电视事业建设。有的干脆委托个别有钱的私人老板投资建设经营有线电视网络。三是管理难.由于部分乡镇和行政自然村的广播电视筱盖以独立小片网形式存在.有的甚至连经营权也不在广电部门手中,因此给管理带来了很大难度.私自接收境外电视节目的情况时有发生。
2、国情决定了政府必须承担建立农村广播电视公共服务体系的责任。一是中国中西部和东部发展不平衡农村和城市发展不平衡而且贫富悬殊相差较大。二是由于农村广播电视基础设施建设投资规模较大,会造成大量的沉淀成本投资回报周期长,因此以追逐利润为目的的企业往往缺少向农村广播电视基础设施投资的意愿。三是中国是一个自然地理条件复杂,山地、高原、丘陵占全国面积的三分之二偏远地区人口居住分散,农村广播电视基础设施建设的难度大、成本高、效益差。四是市场经济不能解决所有社会问题 市场经济越发达,公共服务就越不能缺位,而且越要加强。
3、中国的经济实力初步具备了建立农村广播电视公共服务体系的基础.我国的经济体制改革已经走过了26年的历程.基本实现了由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的根本性转变。改革开放极大地促进了社会生产力、综合国力和人民生活水平的提高,总体上实现了从温饱到小康的历史性跨越。今后中国将更加注重经济社会协调发展更加注重社会公平,坚持以人为本,转变发展观念创新发展模式提高发展质量.落实“五个统筹”,促进城乡区域协调发展实行工业反哺农业城市支持农村,推进社会主义新农村建设全面建设小康社会与和谐社会。
4、党和政府的施政目的和方向已经由管理取向向服务取向转变。根据十六届五中全会精神,今后深化改革的重点是转变政府职能,使政府真正承担起经济调控、市场监管、公共服务、社会管理的职,能同时更加关注关系人民群众切身利益的改革.让改革发展惠及全体人民。今后一个时期,政府将逐步解决公共服务体系不健全特别是城乡之间、不同区域之间社会群体享有公共服务差别大的问题。从政府的施政目的和方向来看,已经由以往的管理取向向服务取向转变。建设服务型政府的根本目的,就是为了重新界定市场经济条件下政府的职能.更好地发挥政府为市场主体和社会公众服务的职能。服务型政府作为一种新兴的现代政府治理模式.要求各级政府和官员必须树立“民本位、社会本位、权利本位”的思想全心全意为人民服务,实现社会公共利益最大化;要求政府职能是主要是做市场和个人不能做、不愿做和做不好的公共服务性工作。
二、如何建立适合我国国情的农村广播电视公共服务体系
1、 建立农村广播电视公共服务体系的关键是要有明确的管理框架和充足、稳定的财政来源。现阶段我国已经具备了建立这一体系的一定的前提和条件。只是还不具备全部由政府负责的条件和能力。因此在我国建立农村广播电视公共服务体系必须根据实际,符合国情,做到原则统一,内容具体.服务规范,监管到位.
1、原则问题
一是保持广播电视行业的政治属性实行国家主导、广电主办社会参与。建立农村广播电视公共服务体系必须坚持广播电视的政治属性不变.设立广播电视服务机构,党和政府必须掌握控股权和播出权。国家建立公共广播电视服务体系的基本框架.出台关于公共广播电视的发展政策.建立引导与发展基金,用于引导、协调农村公共广播电视事业的发展。广电部门受政治委托管理公共广播电视服务机构,经营农村广播电视公共服务体系。社会资本在国家许可的范围内可参股发展农村广播电视事业。二是体现社会公平原则实现服务对象的最大化确保所有社会成员都能听到广播看到电视.享受到广播电视带来的文化生活。三是实现服务效率最大化。公共服务不是不计成本的服务,广播电视公共服务体系的建立和运行同样要实行科学投资、成本核算和绩效管理。这样在有限的资金投入水平下,可以让更多的人享受到更好的公共服务,使农村农民通过广播电视提高精神文化生活水平。
2、内容问题
所谓内容就是农村广播电视公共服务休系应该服务的范围。我们认为.服务的范围主要包括三个方面:一是节目内容,各级电视台特别是自办节目能力较强的中央和省级广播电台、电视台要有为“三农”服务的频道或栏目。二是覆盖网络,包括无线和有线两种覆盖方式.目前,城镇已经按照市场手段建成了高标准的有线电视网络,也正是因为市场化的原因.有线电视网络经营实体进入农村建设有线电视网络发展有线电视用户的积极性不高.速度也很慢。服务体系就要重点帮助解决县至乡镇、村组、农户的有线电视网络建设与维护问题.尽可能让农户享受与城镇居民一样的视听服务.对于居住偏远只有通过无线接收的农户.服务体系要通过卫星、微波、调频、转播等形式帮助农户解决收听广播收看电视问题。三是救灾和救助。由于农村自然和地理条件较差农村广播电视服务网络容易受到自然灾害的破坏:同时极少数特别困难的家庭可能交不起有线电视视听维护费甚至买不起电视机,因此.服务体系还必须解决救灾与救助问题。
3、模式问题
结合我国国情实际借鉴西方国家经验,我们认为.我国适合建立“国家资本控制社会资本参与的农村广播电视公共服务体系”。就是国家控制广播电视的播出机构.国家资本以广播电视经营实体的最大股东身份出现社会资本有限参与农村广播电视的网络建设、用户发展和维修服务广播电视经营实体的管理原则是以专业人员实行专业管理.这种管理体系的合理性在于:一是保证了国有资本对广播电视领域的控制.确保广播电视为党和政府服务,为人民大众服务体现广播电视的政治属性和公益性质。二是解决了地方财政财力不足的问题减少了地方财政负担。三是避免了国有资本可能出现的无效投资降低了经营风险。四是在农村广播电视经营实体仍然离不开金融机构和社会资本投资的情况下.既可以减少金融机构和社会资本干预政策制定的机会又不至于让政府为经营实体的亏损担负过重的责任。
在这一模式下农村广播电视服务网络可以根据自身的条件选择建设和经营方式.主要是共建与自建两种方式。共建方式:县级广播电视部门因地制宜根据各乡镇的不同情况,依托乡镇广播电视服务站与其他投资方合作,共同投资建设乡镇广播电视服务站和乡村有线电视网络。各方以现金、设备或其他实物等形式投资通过共建协议或投资协议明确产权关系。并根据投资比例对服务中心所得收益进行分配。自建方式:依托广播电视站自行筹集资金进行乡村有线电视网络的建设拥有服务站和网络的产权获得网络运营利润所得的全部收益。、
4、体制问题
我国国情复杂,东部和比西部发展不平衡,城市和农村发展不平衡,农村农民贫富不均。这就要求我们在制定农村广播电视公共服务体系时要做到因地制宜,灵活多样.在大的原则和框架下.鼓励各地建立适合本地区的管理政策和运行模式。根据我们对基层广电部门的问卷调查结果表明,建立农村广播电视公共服务体系的关键是解决体制和资金问题.这两个问题互为联系,不可分割。因为,直接面向农户服务的是县级广电部门.但是县级财政和广电没有资金。要解决资金问题.就必须先解决体制问题.建立省、市、县垂直管理的农村广播电视公共服务体系,省级是关键,重点解决资金问题.县级是基础、是平台、直接面向农户服务。
省市县三级垂直管理运行结构的农村广播电视公共服务体系,具体来说,就是省级广电部门设立农村广播电视公共服务部门,负责体系建设、管理监督、规范标准、技术支持、队伍培训、资金运作、省市干线网络建设、对农节目的开办等具体工作。市级广电部门设立农村广播电视公共服务部门。负责发展规划、项目管理、工程监督、统计报表、市县干线网络建设等工作。县级广电部门作为农村广播电视公共服务的具体部门和服务平台,直接面对农村农民进行服务具体负责开展覆盖调查、政策宣传、有线电视用户的入户和管理等工作,为用户提供技术和维修服务,保证设备网络的正常运转优质传送广播电视节目。
以省为单位建成的农村广播电视公共服务体系要做到体制顺畅、管理规范、服务高效。一是理顺体制.在行政上实现省、市.县三级垂直管理在网络上实行省、市县、乡、村五级贯通,形成以县级服务平台为中心.乡镇广播电视站为依托的统一规划、统一建设、统一管理、统一运营体制为农村农民听好广播看好电视提供组织和技术保证。二是规范管理。抓住工程规划资金使用、物资采购、服务收费和工程质量等关键环节建立健全管理制度做到制度规范、管理到位。三是高效服务,要求县县建立服务维修中心,乡乡建立服务维修站村村建立服务维修点。坚持上门服务限时解决问题.做到小故障不出村中故障不出乡,大故障不出县。
5、资金问题
资金的来源:国家建立农村广播电视公共服务体系发展基金:省市.县三级财政要将农村广播电视公共服务体系运行费用纳入财政预算实行差额拔款,鼓励社会资本参与农村广播电视公共服务体系的建设和运行;适当向受惠次户收取一定的维护管理费用。
资金的使用:国家设立的农村广播电视公共服务体系发展基金,重点解决区域协调发展的问题,帮助中部贫困地区和西部偏远地区发展农村广播电视事业。省市两级重点是负责解决广播电视转播发射台和有线电视干线网络的建设与维护问题,以及乡镇有线电视网络建设维护补贴、自然灾害救助等。县级作为直接对农村农户服务的平台重点是解决分配网络的建设维护。对农村特殊人群(“五保户”、烈士家属等)实行免费收听广播收看电视的服务。
6、监管问题
一是工程技术监管。省、市两级广电部门负责农村广播电视公共服务体系的发展规划制订技术政策落实。二是安全播出监管。省、市两级广电部门负责所辖行政区域的广播电视播出机构节目安全播出工作的检查与督导,禁止非法机构制作、播出、传输广播电视节目,监督广播电视机构按照国家技术政策播出、发射、传输广播电视节目。三是收费服务监管。直接面向农村农民收取的有关安装费、收视费标准要严格统一标准并通过公开听证和物价部门同意.要制定具体的服务规范、标准和考核评估办法以及相应的管理规章制度对服务中心进行业务指导和管理、考核、评估;设立统一的服务咨询电话和举报投诉电话,等等,通过各种措施提高服务水平和质量。