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摘 要：针对公共投资项目绩效评价现状，以相关的基础理论为指导，根据评价指标的形成机理与原则，提出适用于公共投资项目绩效评价的评价指标体系，并通过实际案例加以论述。
关键词：公共投资项目；绩效评价；层次分析法
中图分类号：D9
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2015）10-0181-02
1 公共投资项目绩效评价的理论分析
1.1 公共投资项目的定义与特征
公共投资项目是指国家出资、融资以及使用国际组织和外国政府资金，主要投向关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目和公用事业项目。公共投资项目是维护我国社会生产和生活的基础，是支撑城乡健康运行的命脉，对经济社会的可持续发展，促进和谐社会的构建起着重要作用。
1.2 公共投资项目绩效评价的定义与要素
公共投资项目绩效评价是指采用科学、规范的评价方法，对照统一制定的评价标准，基于预期目标，对公共投资行为过程及其结果的经济性、效益性、有效性、公平性和效果性进行科学、客观、公正、全面的衡量比较和综合评判。
公共投资项目绩效评价的基本要素分为三个部分：即评价主体、评价客体和评价指标。评价主体是实施评价的组织或个人，而公共投资项目的评价客体指的是评价对象即公共投资项目本身。评价指标是评价主体对公共投资项目作出评价的标准和依据，评价指标的科学合理性决定着评价结论的科学合理性。
1.3 公共投资项目绩效评价的理论基础
1.3.1 受托经济责任理论
受托经济责任理论是绩效评价产生和发展的首要前提，而绩效评价的本质目标就是要确保受托经济责任的全面有效履行。绩效评价对于受托经济责任的履行具有以下两个方面的作用：一是反映和控制受托经济责任的具体履行过程；二是反映受托经济责任履行的最终结果。在公共投资项目中，纳税公众就是财产委托人，而政府则是财产受托人，政府在履行受托经济责任时，必须从公众的利益出发，以公众的满意度为导向，对拟建公共项目进行充分的市场调查、合理的规划设计和严谨的可行性研究。
1.3.2 “5E”原则
著名学者T.芬维克于1995年提出的“3E”评价准则即经济性（Economy）、效益性（Effectiveness）、效率性（Efficiency）成为了西方国家财政支出绩效评价制度的基本理论平台。然而，随着经济发展与社会进步，“3E”评价准则的重经济效率、轻效果与公平无法适应我国国情，因此本文提出在“3E”基础上增加效果性（Effect）和社会公平（Equity），构成“5E”概念，将更加体现公共投资项目的目的和效果，也更加符合公共投资项目的特征和属性。
1.3.3 可持续发展理论
可持续发展可以从高、中、低三个不同层次进行理解。从高层次上讲，可持续发展是实现人与自然的共同协调进化，达到人与自然共同繁荣；从中层次上讲，可持续发展是既满足当代人需求又不危害后代人利益的发展；从低层次上讲，可持续发展是资源、环境、经济和社会协调发展，是在资源和环境得到合理利用保护的条件下，取得最大的经济与社会效益。
可持续发展理念丰富了公共投资项目的绩效评价的内容。一方面，可持续发展理论要求在公共投资项目绩效评价的过程中，既要重视项目的经济效益和社会效益，还要重视项目的环境效益。另一方面，可持续发展理论要求对公共投资项目绩效的评价应是动态发展的，既要关注项目在经济、社会、生态等领域的协调，又要关注项目在当代人与后代人之间的协调。因此，在可持续发展要求下的公共项目绩效评价，通过建立多层次评价指标来进行项目的多系统、多效果、多功能的评价。
2 公共投资项目的评价指标体系
2.1 评价指标的形成机理
公共投资项目最本质的属性是公共性，因此公共福利是确立适当的公共投资项目评价标准的判断依据，而公共投资项目产生的公共福利在城市社会中表现在：（1）是否有助于降低城市生活成本；（2）是否增加城市就业率；（3）是否有助于改善城市环境等方面。
公共投资项目的其他属性如效益外部性、工程系统性和协调性决定了工程效益的多元化与工程的辐射效应。效益的多元化是指公共投资项目不仅产生直接经济效益、间接经济效益，其辐射效应对于城市居民、组织、城市、区域甚至国家都将产生一定影响，而且不仅仅局限于经济影响，还涉及到政治、文化、社会及自然环境等各个领域。因此，资源配置的帕累托最优是公共投资项目评价标准的另一判断依据。
综上所述，公共投资项目的特征要求不仅应该对公共投资项目微观经济效益进行评价，还应该对城市经济资源配置、城市经济增长和社会效益等宏观经济效益进行评价；不仅应该对公共投资项目的经济效益进行评价，还应该对社会效益和环境效益进行评价。
2.2 评价指标的设置原则
2.3 评价指标的分类
针对不同的项目、部门或机构职能，所建立的具体评价指标也有所不同。但就总体来看，针对公共投资项目的评价指标可以分为经济评价指标、社会评价指标和环境评价指标三大类。
2.3.1 经济评价指标
公共投资项目的经济评价指标是指针对公共投资项目的有形收益及成本进行评价的指标体系，评价重点在公共投资项目的微观经济效益和宏观经济效益。
微观经济效益评价的对象是个体经济单位，采用静态指标与动态指标相结合的方法，而宏观经济效益评价的对象是整个国民经济，考察的是总体经济的运行状况。
2.3.2 社会评价指标
公共投资项目的社会评价指标反映对社会政治与经济等多方面的影响指标，如就业增加率等指标。
2.3.3 环境评价指标
公共投资项目的环境评价指标反映公共投资项目对自然环境、社会环境、人文环境、城市可持续发展力等的影响，如区域生态平衡率等指标。 公共投资项目的评价指标详见表1。
3 案例分析
3.1 项目概况
南京市地铁一号线主线全长21.72公里，其中地下线14.33公里，地面及高架线7.39公里，项目总投资85亿元，于2005年9月3日正式运营。地铁的建设对于改善城市交通状况、提高时间利用率、促进社会及经济发展，起着十分重要的作用。地铁建设项目属社会公益性项目，加之地铁具有公益性和企业性的双重性质，在一定程度决定了该建设项目的投资资金主要来源于地方政府财政资金和地铁项目的自筹资金。
3.2 建立评价指标体系
根据对地铁一号线建设项目的具体特征如盈利性、公共性、服务性等，建立相应的绩效评价指标体系如图1所示。
3.3 项目绩效评价流程
本文采用层次分析法进行项目绩效的评价，层次分析法是一种模拟人的分析、判断以及决策过程的系统分析方法，被广泛应用于多指标综合评价模型中。层次分析法通过建立递阶层次结构、构造判断矩阵、层次单排序、层次总排序和一致性检验等步骤实现了多指标体系的综合评价，其具体流程如图2所示：
3.4 评价结果
南京地铁1号线按里程数收费，票价为2元到4元，日均客流约81万人次，高峰时可达108.96万人次，实现了较好的经济效益。市民出行在交通上所花的时间明显缩减了，且地铁的开通在很大程度上缓解了路面交通拥挤程度，提高了市民对公共服务的满意度，实现了较好的社会效益。由于地铁1号线主要采用的是地下线形式，其土地资源利用率较高；此外由于地铁在速度方面的巨大优势，市民倾向于采用搭乘地铁的方式而减少了私家车的利用，从而节约了能源和减少了污染，最终增强了城市的可持续发展力，实现较好的环境效益。
参考文献
[1]林晓言，许晓峰.建设项目经济社会评价[M].北京：中华工商出版社，2000.
[2]郑方辉，陈佃慧.政府绩效视野下的广州BRT项目评价[J].华东经济管理，2011：114-118.
[3]王晓霞.项目后评价综述[J].江苏交通工程，2002，（2）：40-43.
[4]李华.公共投资项目的绩效评价研究[D].天津：天津大学，2012，（12）.
[5]丛九源.基于GFNN的高校建设项目绩效评级研究[D].大连：大连理工大学，2009，（05）.
关键词：公共投资项目；绩效评价；层次分析法
中图分类号：D9
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2015）10-0181-02
1 公共投资项目绩效评价的理论分析
1.1 公共投资项目的定义与特征
公共投资项目是指国家出资、融资以及使用国际组织和外国政府资金，主要投向关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目和公用事业项目。公共投资项目是维护我国社会生产和生活的基础，是支撑城乡健康运行的命脉，对经济社会的可持续发展，促进和谐社会的构建起着重要作用。
1.2 公共投资项目绩效评价的定义与要素
公共投资项目绩效评价是指采用科学、规范的评价方法，对照统一制定的评价标准，基于预期目标，对公共投资行为过程及其结果的经济性、效益性、有效性、公平性和效果性进行科学、客观、公正、全面的衡量比较和综合评判。
公共投资项目绩效评价的基本要素分为三个部分：即评价主体、评价客体和评价指标。评价主体是实施评价的组织或个人，而公共投资项目的评价客体指的是评价对象即公共投资项目本身。评价指标是评价主体对公共投资项目作出评价的标准和依据，评价指标的科学合理性决定着评价结论的科学合理性。
1.3 公共投资项目绩效评价的理论基础
1.3.1 受托经济责任理论
受托经济责任理论是绩效评价产生和发展的首要前提，而绩效评价的本质目标就是要确保受托经济责任的全面有效履行。绩效评价对于受托经济责任的履行具有以下两个方面的作用：一是反映和控制受托经济责任的具体履行过程；二是反映受托经济责任履行的最终结果。在公共投资项目中，纳税公众就是财产委托人，而政府则是财产受托人，政府在履行受托经济责任时，必须从公众的利益出发，以公众的满意度为导向，对拟建公共项目进行充分的市场调查、合理的规划设计和严谨的可行性研究。
1.3.2 “5E”原则
著名学者T.芬维克于1995年提出的“3E”评价准则即经济性（Economy）、效益性（Effectiveness）、效率性（Efficiency）成为了西方国家财政支出绩效评价制度的基本理论平台。然而，随着经济发展与社会进步，“3E”评价准则的重经济效率、轻效果与公平无法适应我国国情，因此本文提出在“3E”基础上增加效果性（Effect）和社会公平（Equity），构成“5E”概念，将更加体现公共投资项目的目的和效果，也更加符合公共投资项目的特征和属性。
1.3.3 可持续发展理论
可持续发展可以从高、中、低三个不同层次进行理解。从高层次上讲，可持续发展是实现人与自然的共同协调进化，达到人与自然共同繁荣；从中层次上讲，可持续发展是既满足当代人需求又不危害后代人利益的发展；从低层次上讲，可持续发展是资源、环境、经济和社会协调发展，是在资源和环境得到合理利用保护的条件下，取得最大的经济与社会效益。
可持续发展理念丰富了公共投资项目的绩效评价的内容。一方面，可持续发展理论要求在公共投资项目绩效评价的过程中，既要重视项目的经济效益和社会效益，还要重视项目的环境效益。另一方面，可持续发展理论要求对公共投资项目绩效的评价应是动态发展的，既要关注项目在经济、社会、生态等领域的协调，又要关注项目在当代人与后代人之间的协调。因此，在可持续发展要求下的公共项目绩效评价，通过建立多层次评价指标来进行项目的多系统、多效果、多功能的评价。
2 公共投资项目的评价指标体系
2.1 评价指标的形成机理
公共投资项目最本质的属性是公共性，因此公共福利是确立适当的公共投资项目评价标准的判断依据，而公共投资项目产生的公共福利在城市社会中表现在：（1）是否有助于降低城市生活成本；（2）是否增加城市就业率；（3）是否有助于改善城市环境等方面。
公共投资项目的其他属性如效益外部性、工程系统性和协调性决定了工程效益的多元化与工程的辐射效应。效益的多元化是指公共投资项目不仅产生直接经济效益、间接经济效益，其辐射效应对于城市居民、组织、城市、区域甚至国家都将产生一定影响，而且不仅仅局限于经济影响，还涉及到政治、文化、社会及自然环境等各个领域。因此，资源配置的帕累托最优是公共投资项目评价标准的另一判断依据。
综上所述，公共投资项目的特征要求不仅应该对公共投资项目微观经济效益进行评价，还应该对城市经济资源配置、城市经济增长和社会效益等宏观经济效益进行评价；不仅应该对公共投资项目的经济效益进行评价，还应该对社会效益和环境效益进行评价。
2.2 评价指标的设置原则
2.3 评价指标的分类
针对不同的项目、部门或机构职能，所建立的具体评价指标也有所不同。但就总体来看，针对公共投资项目的评价指标可以分为经济评价指标、社会评价指标和环境评价指标三大类。
2.3.1 经济评价指标
公共投资项目的经济评价指标是指针对公共投资项目的有形收益及成本进行评价的指标体系，评价重点在公共投资项目的微观经济效益和宏观经济效益。
微观经济效益评价的对象是个体经济单位，采用静态指标与动态指标相结合的方法，而宏观经济效益评价的对象是整个国民经济，考察的是总体经济的运行状况。
2.3.2 社会评价指标
公共投资项目的社会评价指标反映对社会政治与经济等多方面的影响指标，如就业增加率等指标。
2.3.3 环境评价指标
公共投资项目的环境评价指标反映公共投资项目对自然环境、社会环境、人文环境、城市可持续发展力等的影响，如区域生态平衡率等指标。 公共投资项目的评价指标详见表1。
3 案例分析
3.1 项目概况
南京市地铁一号线主线全长21.72公里，其中地下线14.33公里，地面及高架线7.39公里，项目总投资85亿元，于2005年9月3日正式运营。地铁的建设对于改善城市交通状况、提高时间利用率、促进社会及经济发展，起着十分重要的作用。地铁建设项目属社会公益性项目，加之地铁具有公益性和企业性的双重性质，在一定程度决定了该建设项目的投资资金主要来源于地方政府财政资金和地铁项目的自筹资金。
3.2 建立评价指标体系
根据对地铁一号线建设项目的具体特征如盈利性、公共性、服务性等，建立相应的绩效评价指标体系如图1所示。
3.3 项目绩效评价流程
本文采用层次分析法进行项目绩效的评价，层次分析法是一种模拟人的分析、判断以及决策过程的系统分析方法，被广泛应用于多指标综合评价模型中。层次分析法通过建立递阶层次结构、构造判断矩阵、层次单排序、层次总排序和一致性检验等步骤实现了多指标体系的综合评价，其具体流程如图2所示：
3.4 评价结果
南京地铁1号线按里程数收费，票价为2元到4元，日均客流约81万人次，高峰时可达108.96万人次，实现了较好的经济效益。市民出行在交通上所花的时间明显缩减了，且地铁的开通在很大程度上缓解了路面交通拥挤程度，提高了市民对公共服务的满意度，实现了较好的社会效益。由于地铁1号线主要采用的是地下线形式，其土地资源利用率较高；此外由于地铁在速度方面的巨大优势，市民倾向于采用搭乘地铁的方式而减少了私家车的利用，从而节约了能源和减少了污染，最终增强了城市的可持续发展力，实现较好的环境效益。
参考文献
[1]林晓言，许晓峰.建设项目经济社会评价[M].北京：中华工商出版社，2000.
[2]郑方辉，陈佃慧.政府绩效视野下的广州BRT项目评价[J].华东经济管理，2011：114-118.
[3]王晓霞.项目后评价综述[J].江苏交通工程，2002，（2）：40-43.
[4]李华.公共投资项目的绩效评价研究[D].天津：天津大学，2012，（12）.
[5]丛九源.基于GFNN的高校建设项目绩效评级研究[D].大连：大连理工大学，2009，（05）.