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摘要：西部地区基础设施建设是西部大开发中促进西部地区经济繁荣和发展的关键环节。BOT融资模式是目前基础设施投资领域发展比较成熟，应用最为广泛的融资模式之一。但该模式本身设存在的缺陷导致，在融资过程中存在着出资人承担风险过大、项目前期工作周期过长、投资各方利益冲突等问题；PPP是以各参与方实现“共赢”为合作理念的现代融资模式，具有合理分配风险，提升融资成功概率等优点。本文结合西部地区基础设施建设的特定需求，将PPP模式的先进经验引入BOT模式，对后者优化，创新性的提出P-B融资模式。P-B模式有助于项目融资渠道的拓展，提升基础设施建设对资金的吸引力；此外对于发挥公私合作效用的和改善现有基础设施建设格局起着积极作用。P-B模式的提出为加快西部基础设施建设发展提供了一种新思路。关键词：西部地区；基础设施融资模式优化；P-B模式
西部地区基础设施建设缩小东西地区经济水平，关系到西部地区长远发展的关键环节。西部大开发战略实施以来，国家加大对西部的政策和资金支持力度，这为西部地区基础设施建设创造了良好的外部环境。但西部地区当前融资模式本身的缺陷，使得地区基础设施建设陷入发展乏力的困境。建设资金缺乏、投资主体单一等问题仍是制约西部基础设施建设的主要因素。为了解决西部地区基础设施建设中存在的问题，吸引更多的资金和资源助力基础设施建设的发展，提升西部地区整体经济发展水平，对当前融资模式进行优化与升级就显得十分迫切与必要。目前，我国基础设施融资模式主要为PPP和BOT两种模式。
一、PPP和BOT融资模式的比较分析
BOT是英文“Build—Operate—Transfer”的缩写，通常译为“建设—经营—移交”， 是最早应用在基础设施建设中的一种融资模式。其运作模式主要是政府和私人机构之间达成特许权协议，政府授予私人机构特许经营权，允许其在一定期限内融资、建设和经营特定的公共基础设施，以及通过向设施的使用者收取费用收回成本，获得合理的利润，特许期满后私人机构根据协议将基础设施无偿的移交给政府。由于其能够同时满足基础设施建设资金需求和吸引国际私人资本投资，所以被广泛运用到各国的基础设施建设中，目前我国西部基础设施建设大多采用这种模式。
PPP即“Public-Private-Partnership”，是一种以参与方实现“共赢”为理念的现代融资模式。目前，国内外学术界对PPP模式存在广义和狭义两种理解。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系；狭义的PPP是一系列项目融资模式的总称，其中包含BOT、PFI等多种形式，本文对PPP的理解多基于广义的范畴。
BOT和PPP模式都是为解决政府财政在公共基础设施上投资不足而发展来的融资模式，但由于合作理念、组织机构和运营模式不同，两者有各自的特征和优缺点。以下是两种模式的比较分析：
从以上分析可知：PPP模式与BOT模式最大的不同在于模式中政府和私人统筹的项目是基于整体视角还是局部视角，以及由视角不同所带来的的整体效率和公共效益具有显著差异。西部地区目前的经济发展所处的特定阶段、当地政府部门的组织管理能力、相关法律体系健全程度等外部环境因素决定了，BOT仍然是最适用于西部地区的一种融资模式。但是，由于公共基础设施具有明显的公益性，社会效益远高于其经济效益，这就使得西部地区的公共设施的建设项目需要引入市场竞争机制、发展多元投资主体，拓宽融资渠道、允许私人企业参与进来。这不仅能有效解决资金不足问题，而且让私人企业代替公共部门建设、运营部分基础设施项目，可以克服政府管理运作效率低下的弊病，转变政府职能，促使政府由过去包办一切的主角变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导和合作者。因此，借鉴PPP模式先进经验对BOT模式进行优化和升级可以解决目前西部地区公共基础建设中的诸多问题，符合西部经济社会的发展需要。
二、PPP模式下的BOT融资模式
（一）P-B模式
本文提出的PPP模式下的BOT融资模式（下简称P-B模式），是对BOT模式的改进。P-B模式的运作流程与BOT模式大致相同，但该模式更加强调在基础设施建设中政府与私人机构的紧密合作关系，要求政府在每个阶段都积极参与，具体来说：政府主要发挥支持、协调和监督的作用，自与项目公司签订特许经营协议时起成立专管机构，通过专管机构为项目建设提供政策优惠、技术支持、价格指导等。在项目可行性研究、招投标、开工建设、运营和移交等各个阶段都有独立的第三方监督机构进行监督和审查，形成三方制衡机制。在这种模式中，项目投资来源于私人机构，政府的职能转变为监督与指导，通过充分发挥其协调、管理和监督的能力来积极引导和配合私人机构投资与运作，最大程度给予项目政策和技术上的支持。通过更加紧密的合作，公私双方都能获得比单独行动更理想的结果，从而能够吸引更多元化的资金投入基础设施建设领域，解决西部地区基础设施建设资金短缺的问题。此外引进私人机构投资可以有效减轻政府财政负担，提升财政收入的利用效率，进而促进西部地区经济和社会整体的健康发展。
P-B模式运作的流程图：
图2 P-B融资模式
（二）P-B模式的效用分析
1.促使政府转变角色
行业的长足发展必须要得到政府的重视和支持。但体制束缚、投资门槛高、审批程序复杂等都是导致目前私人资本难以进入基础设施建设领域的原因。转变政府职能角色，放松其在基础设施领域政府的管制和垄断，同时完善相关政策法规是解决这些问题最佳途径。P-B模式强调政府的积极配合和引导，能促使政府角色由主导者向监督者、协调者、管理者和支持者转变。
2.保障投資者利益，降低投资风险
本文认为目前影响BOT融资模式运用的一个关键因素是政府信用问题，BOT模式下私人机构承担了大部分的风险，风险与收益的不配比也是目前许多投资者观望的原因。P-B模式中，政府必须也参与到基础设施的建设和经营中，发挥监督、管理、评估、约束等作用，在项目投资建设过程中与私人机构保持紧密合作关系是政府信用的体现。所以在P-B模式下，项目投资的风险可以得到有效控制，从而维护私人机构投资者的合法权益。 3.保护国家财产所有权
P-B模式只是将一定时期内的建设和经营权有条件的让渡给私人机构，而政府仍然保留着对该基础设施的控制权和监督权，防止了国有资产的流失，公私合作的同时又对投资商起到监督作用，防止垄断行为的出现，是解除阻碍我国基础设施建设发展“瓶颈”的良策。
4.互相制约，共同进步
传统基础设施建设中，由于缺乏对政府机构和公务人员的监督机制，容易滋生腐败和造成资源配置的低效率。P-B模式下，公共部门和私人机构不仅能相互制约，而且能共同合作，互相学习，将私人机构中先进的技术和管理经验带到公共部门中，以提高管理和运营效率，为社会公众提供更优质的公共服务。
三、P-B模式在西部地区运用的建议
（一）基建与产业联动，为P-B模式创造良好的投资业态
现有的“西气东输”“西电东送”等重大工程项目虽然在一定程度上拉动了西部地区经济的发展，但这些项目中，西部地区只是单纯的进行能源转移，最终产生的经济效益还是在发达地区，未能有效与当地产业实现互动，从根本上实现区域经济联动发展。由于P-B模式是以“互利共赢”为合作理念，其在西部地区的运用必须以良好的投资业态为前提，而提高优化投资业态的关键就是改变以往的基建-产业脱节现象，最大强度的增加基础设施建设与产业发展之间的协调性，在充分发挥西部地区资源优势的基础上，合理调整产业结构，优化产业布局。
（二）拓宽融资渠道，从根本上解决P-B模式的融资宽度
1.内外资并重
入市为西部基础设施建设资金问题的解决提供了一个十分重要的契机。围绕西部大开发，我国制订、出台了许多鼓励性优惠政策，但大多都是针对外企和外商的，即便这样，外企对基础设施领域仍投资较少，并且有逐年下降的趋势。P-B融资模式强调内外资并重，国家对外和对内的资金都完整开放，这样经济才能平衡协调发展，不仅减轻了财政负担，也挖掘了私人部门在基建方面的能动性和创造性，提高了经营和使用效率。
2.吸引民间资本
目前我国积累了大量民间资本，但我国的民间资本投资结构存在着极大的不合理，主要集中在制造业、服务业等领域，而在基础设施领域投资比例小。吸引民间资本投资基础设施领域是拓宽民间资本投资渠道和西部基础设施建设融资渠道的双赢模式。P-B模式中政府信用解除了民间投资的后顾之忧，政府可以通过招标等方式让民间资本直接参与基础设施建设，也可以通过建立基础设施建设基金，发行基础设施债券等多种形式融资，从而以点带面，让民间大量的闲散资金间接参与基础设施建设。
3.创新融资方式
西部地区广大的基础设施投资市场为多元资金提供了充分的投资选择余地，政府可以为投资商提供产业优惠，开发优先权，税收优惠等形式弥补基础设施投资回报较低的缺陷；此外申请开发性金融专项资金、通过特许品牌对基础设施冠名等方式多渠道筹集资金，从根本上解决基础设施长期投资不足的问题。
（三）专管机构与专业人才共建，为P-B模式运行提供持续动力
1.政府成立专管机构
由于P-B项目属于工程量大，耗时长的系统工程，项目审批将涉及到诸多部门，程序混乱，手续复杂，在资金的管理上容易出现问题。所以在P-B模式下，项目筹集的资金必须有专门的机构和人员负责管理和运作，以减少融资环节，降低融资成本。
2.设立第三方监督机构
P-B项目运作中涉及到政府和私人机构双方的行为，而两者主体地位天然不平等，因此需要设立一个不隶属于任何一方的监督机构，可以是专业协会，也可以由高校或企业抽调的专业人士组成，用以监督整个项目运作中的关键环节，如政府招标的公正性和公平性，工程质量和成本等，最大程度保障项目投资建设的公开透明，用三方制衡的港式保障政府，投资者以及社会大众的三方利益。
3.培养专业人才
P-B项目从前期筹备到后期运营管理涉及到很多专业，如工程技术、金融、法律等，每个方面都需要有专业人员参与，保证建设项目顺利进行。但目前我国这方面的专业人才仍然比较缺乏，西部地区对人才的吸引力也不够，因此，由私人机构投资P-B项目建设节省的财政资金可以投入到对人才的引进和培养上，为西部地区的持续发展奠定基础。
（四）完善相关法律，在制度层面上为P-B模式运行“保驾护航”
P-B模式的成功与否很大程度上取决于法律制度是否完善，完善的法律体系不仅能保护合作双方的利益，降低投资风险，而且对项目投资方可以产生激励作用，吸引私人机构投资者进入基础设施建设领域。BOT模式进入我国已有一段时间，但目前我国相关的立法仍然很不健全，有关的BOT规定仅见于一些国家部委和省级政府下发的通知或办法中。完善相关法律制度的核心在于在BOT模式基础上更加严格清晰的界定合作双方的权利义务关系，这是P-B模式能否成功推行的关键，也是西部基础设施融资是否成功的关键。纵观发达国家对国内欠发达地区进行开发时，无不有健全的法律制度保障，因此，建立健全相关法律法规，不仅是现阶段西部地区经济建设的迫切需要，也是我国引入外资，实现经济全球化的必然要求。
参考文献
[1] Kessides Christine.The Contribution of Infrastructure to Economic Development： A Review of Experience and Policy Implications [J].Word Bank Discussion， 1994：213.
[2] Luc E. Leruth.Public-Private Cooperation in Infrastructure Development： A Principal-Agent Story of Contingent Liabilities，Fiscal Risks and Other （Un） pleasant Surprises [J] .Newt Spat Econ，2009.
[3] 杨干忠，王琪延.民营经济实用词典[M].北京：中国发展出版社，2001.
[4] 陈柳钦.公共基础设施PPP融资模式研究[J].南方金融，2008，（12）.
[5] 何继新，吴限.民间资本进入城市公共基础设施產业问题与对策[J].中州学刊，2010，（2）.
[6] 李玉明，胡丽华.BOT模式在西部基础设施领域应用的探析[J].商场现代化，2008，（1）.
[7] 乔恒利.基础设施性质与基础设施项目投融资模式关系研究[J].华东经济管理，2008，22.
[8] 孙艳深.我国公共基础设施供给中的政府行为分析[J].北方经济，2010，（5）.
[9] 王焕祥，段学民.东西部基础设施融资模式的实证比较研究[J].现代管理科学，2008，（7）.
西部地区基础设施建设缩小东西地区经济水平，关系到西部地区长远发展的关键环节。西部大开发战略实施以来，国家加大对西部的政策和资金支持力度，这为西部地区基础设施建设创造了良好的外部环境。但西部地区当前融资模式本身的缺陷，使得地区基础设施建设陷入发展乏力的困境。建设资金缺乏、投资主体单一等问题仍是制约西部基础设施建设的主要因素。为了解决西部地区基础设施建设中存在的问题，吸引更多的资金和资源助力基础设施建设的发展，提升西部地区整体经济发展水平，对当前融资模式进行优化与升级就显得十分迫切与必要。目前，我国基础设施融资模式主要为PPP和BOT两种模式。
一、PPP和BOT融资模式的比较分析
BOT是英文“Build—Operate—Transfer”的缩写，通常译为“建设—经营—移交”， 是最早应用在基础设施建设中的一种融资模式。其运作模式主要是政府和私人机构之间达成特许权协议，政府授予私人机构特许经营权，允许其在一定期限内融资、建设和经营特定的公共基础设施，以及通过向设施的使用者收取费用收回成本，获得合理的利润，特许期满后私人机构根据协议将基础设施无偿的移交给政府。由于其能够同时满足基础设施建设资金需求和吸引国际私人资本投资，所以被广泛运用到各国的基础设施建设中，目前我国西部基础设施建设大多采用这种模式。
PPP即“Public-Private-Partnership”，是一种以参与方实现“共赢”为理念的现代融资模式。目前，国内外学术界对PPP模式存在广义和狭义两种理解。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系；狭义的PPP是一系列项目融资模式的总称，其中包含BOT、PFI等多种形式，本文对PPP的理解多基于广义的范畴。
BOT和PPP模式都是为解决政府财政在公共基础设施上投资不足而发展来的融资模式，但由于合作理念、组织机构和运营模式不同，两者有各自的特征和优缺点。以下是两种模式的比较分析：
从以上分析可知：PPP模式与BOT模式最大的不同在于模式中政府和私人统筹的项目是基于整体视角还是局部视角，以及由视角不同所带来的的整体效率和公共效益具有显著差异。西部地区目前的经济发展所处的特定阶段、当地政府部门的组织管理能力、相关法律体系健全程度等外部环境因素决定了，BOT仍然是最适用于西部地区的一种融资模式。但是，由于公共基础设施具有明显的公益性，社会效益远高于其经济效益，这就使得西部地区的公共设施的建设项目需要引入市场竞争机制、发展多元投资主体，拓宽融资渠道、允许私人企业参与进来。这不仅能有效解决资金不足问题，而且让私人企业代替公共部门建设、运营部分基础设施项目，可以克服政府管理运作效率低下的弊病，转变政府职能，促使政府由过去包办一切的主角变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导和合作者。因此，借鉴PPP模式先进经验对BOT模式进行优化和升级可以解决目前西部地区公共基础建设中的诸多问题，符合西部经济社会的发展需要。
二、PPP模式下的BOT融资模式
（一）P-B模式
本文提出的PPP模式下的BOT融资模式（下简称P-B模式），是对BOT模式的改进。P-B模式的运作流程与BOT模式大致相同，但该模式更加强调在基础设施建设中政府与私人机构的紧密合作关系，要求政府在每个阶段都积极参与，具体来说：政府主要发挥支持、协调和监督的作用，自与项目公司签订特许经营协议时起成立专管机构，通过专管机构为项目建设提供政策优惠、技术支持、价格指导等。在项目可行性研究、招投标、开工建设、运营和移交等各个阶段都有独立的第三方监督机构进行监督和审查，形成三方制衡机制。在这种模式中，项目投资来源于私人机构，政府的职能转变为监督与指导，通过充分发挥其协调、管理和监督的能力来积极引导和配合私人机构投资与运作，最大程度给予项目政策和技术上的支持。通过更加紧密的合作，公私双方都能获得比单独行动更理想的结果，从而能够吸引更多元化的资金投入基础设施建设领域，解决西部地区基础设施建设资金短缺的问题。此外引进私人机构投资可以有效减轻政府财政负担，提升财政收入的利用效率，进而促进西部地区经济和社会整体的健康发展。
P-B模式运作的流程图：
图2 P-B融资模式
（二）P-B模式的效用分析
1.促使政府转变角色
行业的长足发展必须要得到政府的重视和支持。但体制束缚、投资门槛高、审批程序复杂等都是导致目前私人资本难以进入基础设施建设领域的原因。转变政府职能角色，放松其在基础设施领域政府的管制和垄断，同时完善相关政策法规是解决这些问题最佳途径。P-B模式强调政府的积极配合和引导，能促使政府角色由主导者向监督者、协调者、管理者和支持者转变。
2.保障投資者利益，降低投资风险
本文认为目前影响BOT融资模式运用的一个关键因素是政府信用问题，BOT模式下私人机构承担了大部分的风险，风险与收益的不配比也是目前许多投资者观望的原因。P-B模式中，政府必须也参与到基础设施的建设和经营中，发挥监督、管理、评估、约束等作用，在项目投资建设过程中与私人机构保持紧密合作关系是政府信用的体现。所以在P-B模式下，项目投资的风险可以得到有效控制，从而维护私人机构投资者的合法权益。 3.保护国家财产所有权
P-B模式只是将一定时期内的建设和经营权有条件的让渡给私人机构，而政府仍然保留着对该基础设施的控制权和监督权，防止了国有资产的流失，公私合作的同时又对投资商起到监督作用，防止垄断行为的出现，是解除阻碍我国基础设施建设发展“瓶颈”的良策。
4.互相制约，共同进步
传统基础设施建设中，由于缺乏对政府机构和公务人员的监督机制，容易滋生腐败和造成资源配置的低效率。P-B模式下，公共部门和私人机构不仅能相互制约，而且能共同合作，互相学习，将私人机构中先进的技术和管理经验带到公共部门中，以提高管理和运营效率，为社会公众提供更优质的公共服务。
三、P-B模式在西部地区运用的建议
（一）基建与产业联动，为P-B模式创造良好的投资业态
现有的“西气东输”“西电东送”等重大工程项目虽然在一定程度上拉动了西部地区经济的发展，但这些项目中，西部地区只是单纯的进行能源转移，最终产生的经济效益还是在发达地区，未能有效与当地产业实现互动，从根本上实现区域经济联动发展。由于P-B模式是以“互利共赢”为合作理念，其在西部地区的运用必须以良好的投资业态为前提，而提高优化投资业态的关键就是改变以往的基建-产业脱节现象，最大强度的增加基础设施建设与产业发展之间的协调性，在充分发挥西部地区资源优势的基础上，合理调整产业结构，优化产业布局。
（二）拓宽融资渠道，从根本上解决P-B模式的融资宽度
1.内外资并重
入市为西部基础设施建设资金问题的解决提供了一个十分重要的契机。围绕西部大开发，我国制订、出台了许多鼓励性优惠政策，但大多都是针对外企和外商的，即便这样，外企对基础设施领域仍投资较少，并且有逐年下降的趋势。P-B融资模式强调内外资并重，国家对外和对内的资金都完整开放，这样经济才能平衡协调发展，不仅减轻了财政负担，也挖掘了私人部门在基建方面的能动性和创造性，提高了经营和使用效率。
2.吸引民间资本
目前我国积累了大量民间资本，但我国的民间资本投资结构存在着极大的不合理，主要集中在制造业、服务业等领域，而在基础设施领域投资比例小。吸引民间资本投资基础设施领域是拓宽民间资本投资渠道和西部基础设施建设融资渠道的双赢模式。P-B模式中政府信用解除了民间投资的后顾之忧，政府可以通过招标等方式让民间资本直接参与基础设施建设，也可以通过建立基础设施建设基金，发行基础设施债券等多种形式融资，从而以点带面，让民间大量的闲散资金间接参与基础设施建设。
3.创新融资方式
西部地区广大的基础设施投资市场为多元资金提供了充分的投资选择余地，政府可以为投资商提供产业优惠，开发优先权，税收优惠等形式弥补基础设施投资回报较低的缺陷；此外申请开发性金融专项资金、通过特许品牌对基础设施冠名等方式多渠道筹集资金，从根本上解决基础设施长期投资不足的问题。
（三）专管机构与专业人才共建，为P-B模式运行提供持续动力
1.政府成立专管机构
由于P-B项目属于工程量大，耗时长的系统工程，项目审批将涉及到诸多部门，程序混乱，手续复杂，在资金的管理上容易出现问题。所以在P-B模式下，项目筹集的资金必须有专门的机构和人员负责管理和运作，以减少融资环节，降低融资成本。
2.设立第三方监督机构
P-B项目运作中涉及到政府和私人机构双方的行为，而两者主体地位天然不平等，因此需要设立一个不隶属于任何一方的监督机构，可以是专业协会，也可以由高校或企业抽调的专业人士组成，用以监督整个项目运作中的关键环节，如政府招标的公正性和公平性，工程质量和成本等，最大程度保障项目投资建设的公开透明，用三方制衡的港式保障政府，投资者以及社会大众的三方利益。
3.培养专业人才
P-B项目从前期筹备到后期运营管理涉及到很多专业，如工程技术、金融、法律等，每个方面都需要有专业人员参与，保证建设项目顺利进行。但目前我国这方面的专业人才仍然比较缺乏，西部地区对人才的吸引力也不够，因此，由私人机构投资P-B项目建设节省的财政资金可以投入到对人才的引进和培养上，为西部地区的持续发展奠定基础。
（四）完善相关法律，在制度层面上为P-B模式运行“保驾护航”
P-B模式的成功与否很大程度上取决于法律制度是否完善，完善的法律体系不仅能保护合作双方的利益，降低投资风险，而且对项目投资方可以产生激励作用，吸引私人机构投资者进入基础设施建设领域。BOT模式进入我国已有一段时间，但目前我国相关的立法仍然很不健全，有关的BOT规定仅见于一些国家部委和省级政府下发的通知或办法中。完善相关法律制度的核心在于在BOT模式基础上更加严格清晰的界定合作双方的权利义务关系，这是P-B模式能否成功推行的关键，也是西部基础设施融资是否成功的关键。纵观发达国家对国内欠发达地区进行开发时，无不有健全的法律制度保障，因此，建立健全相关法律法规，不仅是现阶段西部地区经济建设的迫切需要，也是我国引入外资，实现经济全球化的必然要求。
参考文献
[1] Kessides Christine.The Contribution of Infrastructure to Economic Development： A Review of Experience and Policy Implications [J].Word Bank Discussion， 1994：213.
[2] Luc E. Leruth.Public-Private Cooperation in Infrastructure Development： A Principal-Agent Story of Contingent Liabilities，Fiscal Risks and Other （Un） pleasant Surprises [J] .Newt Spat Econ，2009.
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[6] 李玉明，胡丽华.BOT模式在西部基础设施领域应用的探析[J].商场现代化，2008，（1）.
[7] 乔恒利.基础设施性质与基础设施项目投融资模式关系研究[J].华东经济管理，2008，22.
[8] 孙艳深.我国公共基础设施供给中的政府行为分析[J].北方经济，2010，（5）.
[9] 王焕祥，段学民.东西部基础设施融资模式的实证比较研究[J].现代管理科学，2008，（7）.