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教科书编审的两种意见
所谓“国定制”，就是官方权威机构管理教科书的编纂和发行，统一全国教科书的使用。“国定制”以孙家鼐、张百熙等官员为代表。管理官书局大臣孙家鼐在光绪二十四年（1898年）批判中国学堂教科书管理的混乱状况，希望趁京师大学堂之建立来统一教科书的编纂使用，办法是在各地开设译局，由局中通才专司纂译。其后管学大臣张百熙指出，“现在各处学堂，皆急待国家编定，方有教法”，建议由博学纯正之人编辑成书，中央颁发各省学堂使用。贵州巡抚邓华熙也建议：“凡中西普通之学，分小学、中学、大学各级，编为定本，请旨颁行。各省学堂悉遵教授，庶可一道德而端趋向。”
“审定制”以张之洞为代表。他的办法是，教员按照现定的学制学时编成教材，交由学务大臣审定颁行;各省若有文士编成的精善教材，也可呈请学务大臣鉴定，予以版权准其自行印售。1902年，他上书清政府提出15条学堂办法，其中“教科书宜慎”条中，他建议学习日本文部省检定教科书的方法，允许民间纂译课本。1906年，严复在《中外日报》上发表《论编审小学教科书》，指出国家颁定教科书有种种缺陷，应取多种教科书而审定之;审定标准不必要求太高，听用者自择，采取自然淘汰的办法。这类意见认为，在一定程度上允许民间编用教科书，既可以减轻中央机构的负担，也能够改善单一审定制下责任过重、权力过大带来的弊病，保证教育与文化的进步。
越来越多的人士强调给民间编写、出版教科书以更大空间。梁启超在1902年建议“教科书无论为官纂为民间私纂，但能一依国家所定课目者，皆可行用”。1907年任学部咨议官汤寿潜主张放低教科书审查权限，由各省县视学等组成图书审查会，审查全省教科用图书。更多的批评将国定制的缺陷与中国文化教育的进步联系起来，认为国定制下教科书内容不完善、印刷质量差、供给又不足，市场不畅通，宜生贿托等腐败现象。1910年《申报》呼吁：“凡事以比较而有竞争，以竞争而有进步”，如果一律遵用部编教科书，那将造成“民编教科书之比较竞争之机已绝，在民间固永无良好之教科书出现于世。”
先后经过京师大学堂和学部两个机构
不同意见在近代教科书编审制度确立过程中始终存在，编审制度的形成则先后经过京师大学堂和学部两个机构。戊戌之后，京师大学堂成为行使教育行政职能的最高机构。20世纪初“壬寅癸卯”学制颁布，标志中国近代教育制度建立。其中《奏定学务纲要》对教科书的编纂使用做出详细规定：
应令京外各学堂择各科学教员之学望素著者……查照现定各学堂年限钟点，此书共应若干日讲毕，卷叶应须若干，所讲之事孰详孰略，编成目录一册，限三月内编成;由学务大臣审定，颁发各省，令京外编译局分认何门何种，按照目录迅速编辑。书成后，咨送学务大臣审定，颁行各省……
这份纲要说明，清政府希望结合国定制和审定制，管理学堂教科书的编纂出版诸务。具体职能由学务大臣执行。故而这一时期出版的教科书，往往在扉页上标明“学务大臣审定”字样。1907年，宋恕受山东巡抚委托筹办山东编译局，任该局代理坐办兼编审。山东编译局的主要工作就是“编译中小学堂教科各书”。这说明“学务纲要”得以落实。
京师大学堂的教育管理职能未持续多久，就被更具行政职能的学部取代。学部1905年成立后，对审定图书做出不少规定，大量审定了各地呈交的教科书并做出评语。学部驳斥不许出版的教科书也不在少数，理由有不合教科书体例、内容质量不过关和意识形态有偏差等原因。学部对最后一类问题最为敏感，典型的一例是：1908年何琪编《初等女子小学国文教科书》一册在浙江出版，因“书中取材有平等字样，学部认为不合，下令查禁”。
学部对教科书的编译、审定和翻印诸事项都有较详细的规章。学部编纂教科书是为实现“国定教科书”的目标，试图借助政府力量成为教科书这一新生事业的龙头，加强利益与意识形态控制。学部不放过任何一个利用公权力的机会，例如私塾改良，学部要求“课本须遵用部定之本”。部编教科书也往往“书未脱稿，已订入法令，通行全国”。
“国定制”与“审定制”的结合
从京师大学堂到学部，逐渐形成教科书编纂出版的诸多规章制度，这两大机构也编纂出版教科书——是为“国定本”教科书。那么晚清全国教科书编纂出版状况如何，在多大程度上实现了清政府所希望的“国定制”与“审定制”的结合？
根据笔者所查，最早的“国定本”教科书，是京师大学堂主持编纂、出版的《东亚普通读本》。该读本初版于光绪三十一年（1905年）。书分六卷，每卷一至四章不等。每卷前饰以龙云花边的“圣谕”，说明该卷主旨。十六章题目为孝行、友爱、妇道、勤学、立志、交通、勤勉、节俭、廉洁、诚实、仁慈、忍耐、谦让、忠节、智识和刚勇等。每章包括叙论、嘉言和懿行三部分，依次诠释该章主题、选辑有关语录名言，选录古今圣贤行为。
著作以日本著名学者伊泽修二所著为基础。伊泽修二是日本近代教育的奠基者，时任日本文部省编译官，与中国访日学者多有交流。中方阅稿者著名教育家严修，时任直隶学务处督办。校补者江绍铨，就是年少气盛、胸怀不羁之才，几年后因创办“中国社会党”而留名于史的江亢虎。著作同时在日清两国发售，涵盖两国12处“发卖所”。
这部读本无序文、无编辑大意、无凡例、无章节、无目次，内容编排上不具有近代分科意识，各章主题之间缺乏逻辑，体例上处处体现尊崇“圣谕”，所持仍是帝制下的教育理念，强调等级尊卑，看不出近代新知识和新观念的痕迹。尽管清政府选派优秀学者、规划有力的销售渠道，但由于教育理念落后，这部读本很快在教科书市场上销声匿迹了，“国定教科书”写下一个失败的开头。
再来看其后学部编纂出版的教科书。从1905年底学部成立到宣统二年（1910年）间，学部编译图书局共编纂出版了修身、国文、算学等教科书近百册，编译图书局总揽编纂、印刷和发行。这是清政府第一次组织较有规模的教科书编纂发行。今天近代教育史研究者可见的“国定本教科书”，一般即指学部所编教本。 不过学部教科书所受批评从始至终不绝于史。学部在成立次年所编两种教科书受到《南方报》等报纸的“纠弹”，批评部编教科书分配荒谬，程度参差，“国文、修身、史地等，经改窜后，笑话百出”，部编教科书当时已大为教育界诟病。其发行更受指责，主要体现在部编教科书的翻印及印花税方面。就印花来说，当时日本文部省编教科书的印花税仅为每册二厘，而学部定为每册五厘之多。为筹备宪政，学部将图书局所编教科书悉数出版，任人翻印，并招商承印，印刷质量难以保证。学部此举等于间接征收教育税，将教科书作为牟利工具和政治筹款的途径，遭人不齿是理所当然。出版家陆费逵在其1906年写文建议，学部应将教科书的审定职能和编纂职能分开，着重审定职能、放开编纂职能，这样有利于教科书市场的健康发展，而学部则不肯轻易放弃任何一项权力。
“国定本”无法与民间编纂出版的教科书竞争
“国定本”教科书显然不成功，而同时期的民间教科书则如雨后春笋日渐兴旺，二者形成强烈对比。
1903年后文明书局陆续发行一套“蒙学教科书”，包括修身、中国历史、西洋历史、东洋历史、中国地理、外国地理、笔算、卫生、生理、天文、地质、格致、化学、动物、植物、矿物、体操等23种。此前没有任何一家出版机构具有如此敏锐的市场观念和良好的知识储备。1904年后，商务印书馆推出的“最新教科书”，更为符合近代分科和学制规范。这些教科书的共同特点和优点是：其一，遵循分科设学标准，学科较为健全。其二，严格按照学期制度成书，内容进度和难易程度适当，符合儿童受教育心理。其三，引入较为领先的人文科学知识，例如介绍民主国家的政体、解释自然科学的“观察”、“实验”方法和进化知识等，为儿童展示了真实丰富的外部世界图景，有助于儿童价值观念和知识体系的更新，培养近代人文和科学常识。这两套教科书标志着近代教科书诞生，开启了中国的“教科书时代”。从销售影响来看，据学者研究，最受学堂欢迎的是商务推出的“最新教科书”，“从1904年一直发行到1911年底，发行量占全国课本份额的80%”，晚清教科书市场无人能望其项背。国定本无法与民间编纂出版的教科书竞争，由此可见一斑。
近代教科书的编纂发行情况说明，承载新知识和新观念的民间所编教科书，其所秉持的教育理念和教育方法标示了新旧教育转型的方向;把持文教权力的清政府最终只能以落后的文化教育产品作为陪衬。
所谓“国定制”，就是官方权威机构管理教科书的编纂和发行，统一全国教科书的使用。“国定制”以孙家鼐、张百熙等官员为代表。管理官书局大臣孙家鼐在光绪二十四年（1898年）批判中国学堂教科书管理的混乱状况，希望趁京师大学堂之建立来统一教科书的编纂使用，办法是在各地开设译局，由局中通才专司纂译。其后管学大臣张百熙指出，“现在各处学堂，皆急待国家编定，方有教法”，建议由博学纯正之人编辑成书，中央颁发各省学堂使用。贵州巡抚邓华熙也建议：“凡中西普通之学，分小学、中学、大学各级，编为定本，请旨颁行。各省学堂悉遵教授，庶可一道德而端趋向。”
“审定制”以张之洞为代表。他的办法是，教员按照现定的学制学时编成教材，交由学务大臣审定颁行;各省若有文士编成的精善教材，也可呈请学务大臣鉴定，予以版权准其自行印售。1902年，他上书清政府提出15条学堂办法，其中“教科书宜慎”条中，他建议学习日本文部省检定教科书的方法，允许民间纂译课本。1906年，严复在《中外日报》上发表《论编审小学教科书》，指出国家颁定教科书有种种缺陷，应取多种教科书而审定之;审定标准不必要求太高，听用者自择，采取自然淘汰的办法。这类意见认为，在一定程度上允许民间编用教科书，既可以减轻中央机构的负担，也能够改善单一审定制下责任过重、权力过大带来的弊病，保证教育与文化的进步。
越来越多的人士强调给民间编写、出版教科书以更大空间。梁启超在1902年建议“教科书无论为官纂为民间私纂，但能一依国家所定课目者，皆可行用”。1907年任学部咨议官汤寿潜主张放低教科书审查权限，由各省县视学等组成图书审查会，审查全省教科用图书。更多的批评将国定制的缺陷与中国文化教育的进步联系起来，认为国定制下教科书内容不完善、印刷质量差、供给又不足，市场不畅通，宜生贿托等腐败现象。1910年《申报》呼吁：“凡事以比较而有竞争，以竞争而有进步”，如果一律遵用部编教科书，那将造成“民编教科书之比较竞争之机已绝，在民间固永无良好之教科书出现于世。”
先后经过京师大学堂和学部两个机构
不同意见在近代教科书编审制度确立过程中始终存在，编审制度的形成则先后经过京师大学堂和学部两个机构。戊戌之后，京师大学堂成为行使教育行政职能的最高机构。20世纪初“壬寅癸卯”学制颁布，标志中国近代教育制度建立。其中《奏定学务纲要》对教科书的编纂使用做出详细规定：
应令京外各学堂择各科学教员之学望素著者……查照现定各学堂年限钟点，此书共应若干日讲毕，卷叶应须若干，所讲之事孰详孰略，编成目录一册，限三月内编成;由学务大臣审定，颁发各省，令京外编译局分认何门何种，按照目录迅速编辑。书成后，咨送学务大臣审定，颁行各省……
这份纲要说明，清政府希望结合国定制和审定制，管理学堂教科书的编纂出版诸务。具体职能由学务大臣执行。故而这一时期出版的教科书，往往在扉页上标明“学务大臣审定”字样。1907年，宋恕受山东巡抚委托筹办山东编译局，任该局代理坐办兼编审。山东编译局的主要工作就是“编译中小学堂教科各书”。这说明“学务纲要”得以落实。
京师大学堂的教育管理职能未持续多久，就被更具行政职能的学部取代。学部1905年成立后，对审定图书做出不少规定，大量审定了各地呈交的教科书并做出评语。学部驳斥不许出版的教科书也不在少数，理由有不合教科书体例、内容质量不过关和意识形态有偏差等原因。学部对最后一类问题最为敏感，典型的一例是：1908年何琪编《初等女子小学国文教科书》一册在浙江出版，因“书中取材有平等字样，学部认为不合，下令查禁”。
学部对教科书的编译、审定和翻印诸事项都有较详细的规章。学部编纂教科书是为实现“国定教科书”的目标，试图借助政府力量成为教科书这一新生事业的龙头，加强利益与意识形态控制。学部不放过任何一个利用公权力的机会，例如私塾改良，学部要求“课本须遵用部定之本”。部编教科书也往往“书未脱稿，已订入法令，通行全国”。
“国定制”与“审定制”的结合
从京师大学堂到学部，逐渐形成教科书编纂出版的诸多规章制度，这两大机构也编纂出版教科书——是为“国定本”教科书。那么晚清全国教科书编纂出版状况如何，在多大程度上实现了清政府所希望的“国定制”与“审定制”的结合？
根据笔者所查，最早的“国定本”教科书，是京师大学堂主持编纂、出版的《东亚普通读本》。该读本初版于光绪三十一年（1905年）。书分六卷，每卷一至四章不等。每卷前饰以龙云花边的“圣谕”，说明该卷主旨。十六章题目为孝行、友爱、妇道、勤学、立志、交通、勤勉、节俭、廉洁、诚实、仁慈、忍耐、谦让、忠节、智识和刚勇等。每章包括叙论、嘉言和懿行三部分，依次诠释该章主题、选辑有关语录名言，选录古今圣贤行为。
著作以日本著名学者伊泽修二所著为基础。伊泽修二是日本近代教育的奠基者，时任日本文部省编译官，与中国访日学者多有交流。中方阅稿者著名教育家严修，时任直隶学务处督办。校补者江绍铨，就是年少气盛、胸怀不羁之才，几年后因创办“中国社会党”而留名于史的江亢虎。著作同时在日清两国发售，涵盖两国12处“发卖所”。
这部读本无序文、无编辑大意、无凡例、无章节、无目次，内容编排上不具有近代分科意识，各章主题之间缺乏逻辑，体例上处处体现尊崇“圣谕”，所持仍是帝制下的教育理念，强调等级尊卑，看不出近代新知识和新观念的痕迹。尽管清政府选派优秀学者、规划有力的销售渠道，但由于教育理念落后，这部读本很快在教科书市场上销声匿迹了，“国定教科书”写下一个失败的开头。
再来看其后学部编纂出版的教科书。从1905年底学部成立到宣统二年（1910年）间，学部编译图书局共编纂出版了修身、国文、算学等教科书近百册，编译图书局总揽编纂、印刷和发行。这是清政府第一次组织较有规模的教科书编纂发行。今天近代教育史研究者可见的“国定本教科书”，一般即指学部所编教本。 不过学部教科书所受批评从始至终不绝于史。学部在成立次年所编两种教科书受到《南方报》等报纸的“纠弹”，批评部编教科书分配荒谬，程度参差，“国文、修身、史地等，经改窜后，笑话百出”，部编教科书当时已大为教育界诟病。其发行更受指责，主要体现在部编教科书的翻印及印花税方面。就印花来说，当时日本文部省编教科书的印花税仅为每册二厘，而学部定为每册五厘之多。为筹备宪政，学部将图书局所编教科书悉数出版，任人翻印，并招商承印，印刷质量难以保证。学部此举等于间接征收教育税，将教科书作为牟利工具和政治筹款的途径，遭人不齿是理所当然。出版家陆费逵在其1906年写文建议，学部应将教科书的审定职能和编纂职能分开，着重审定职能、放开编纂职能，这样有利于教科书市场的健康发展，而学部则不肯轻易放弃任何一项权力。
“国定本”无法与民间编纂出版的教科书竞争
“国定本”教科书显然不成功，而同时期的民间教科书则如雨后春笋日渐兴旺，二者形成强烈对比。
1903年后文明书局陆续发行一套“蒙学教科书”，包括修身、中国历史、西洋历史、东洋历史、中国地理、外国地理、笔算、卫生、生理、天文、地质、格致、化学、动物、植物、矿物、体操等23种。此前没有任何一家出版机构具有如此敏锐的市场观念和良好的知识储备。1904年后，商务印书馆推出的“最新教科书”，更为符合近代分科和学制规范。这些教科书的共同特点和优点是：其一，遵循分科设学标准，学科较为健全。其二，严格按照学期制度成书，内容进度和难易程度适当，符合儿童受教育心理。其三，引入较为领先的人文科学知识，例如介绍民主国家的政体、解释自然科学的“观察”、“实验”方法和进化知识等，为儿童展示了真实丰富的外部世界图景，有助于儿童价值观念和知识体系的更新，培养近代人文和科学常识。这两套教科书标志着近代教科书诞生，开启了中国的“教科书时代”。从销售影响来看，据学者研究，最受学堂欢迎的是商务推出的“最新教科书”，“从1904年一直发行到1911年底，发行量占全国课本份额的80%”，晚清教科书市场无人能望其项背。国定本无法与民间编纂出版的教科书竞争，由此可见一斑。
近代教科书的编纂发行情况说明，承载新知识和新观念的民间所编教科书，其所秉持的教育理念和教育方法标示了新旧教育转型的方向;把持文教权力的清政府最终只能以落后的文化教育产品作为陪衬。