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[摘要]生态现代化——可以理解为系统性的生态革新与扩散——迄今为止体现着环境改善的最大潜能。一般而言,现代化和革新竞争的市场逻辑以及全球性环境需要的市场潜力,是生态现代化的重要推动力;而最近出现的另外两个因素则构成了其进一步发展的促动性因素:一是明智的环境管治日益突出的重要性,二是全球环境治理行为体架构的日益复杂化使得污染企业的风险扩大,并因此产生促进其生态革新的压力。尽管有这些有利的框架条件,但是生态现代化战略仍然存在一些内在的局限,这些局限包括:市场化技术不可能解决所有环境问题,经济增长(“N型曲线”困境)以及“生态现代化失利者”的强力抵制抵消了渐进的环境改善。在这种背景下,环境问题的结构性解决似乎不可或缺。基于此,生态革新应该以管理的转型或环境政策的生态化结构性转变为支撑,后者具有创造性且影响深远,但应该力求避免“创造性破坏”的出现。
[关键词]生态现代化;环境革新;环境治理
[中图分类号]D08[文献标识码]A[文章编号]1674-6848(2010)02-0117-12
[作者简介]马丁•耶内克 (Martin J nicke,1937—),男,联邦德国柏林自由大学政治学系资深教授,1986～2007年担任柏林自由大学环境政策研究中心主任,德国环境顾问委员会成员,生态现代化理论的主要创立者。
[译者简介]李慧明(1973—),男,山西忻州人,山东大学政治学与公共管理学院博士研究生,主要从事环境政治与欧洲政治研究;(山东济南250100)李昕蕾(1982—),女,山东济南人,联邦德国柏林自由大学环境政策研究中心博士研究生,主要从事环境政治研究。
[收稿日期]2009-11-10
Ecological Modernisation: A Strategic Choice in Challenges of Global Environmental Innovation
■Martin J nicke
Abstract:“Ecological Modernisation” —— understood as systematic eco-innovation and diffusion —— has by far shown the largest potential to achieve environmental improvements. In general, the market logic of modernisation and competition for in-novation combined with the market potential of global environmental needs serve as important driving forces behind the ecological modernisation. In recent times, however, two additional factors have favoured the rise of ecological modernisation. Firstly, there is a growing evidence for the importance of “smart” environmental governance. Secondly, the increasingly complex actor con-stellation of global environmental governance leads to mounting business risks for polluters and thereby exerts pressures for eco-innovation. Despite these favourable framework conditions, the strategy of ecological modernisation nonetheless faces a number of inherent limitations. These include the unavailability of marketable technological solutions for all environmental problems, the neutralisation of incremental environmental improvements through economic growth (the dilemma of the“N-curve”) as well as power-based resistance by“modernisation losers”. Against this background, structural solutions seem indispensable. Here, eco-innovations should be supported by transition management or ecological structural policy. The latter should be creative and far-reaching but seek to avoid “creative destruction”.
Key words:ecological modernisation;environmental innovation;environmental governance
一、生态现代化:连接生态和经济
20多年来,生态现代化这一概念描述了一种以技术为基础的环境政策。它不同于纯粹的“末端治理”环境管理方式,而是包括能够促进生态革新并支持这些革新得以推广的所有措施。一般而言,如果环境问题需要某种市场化解决方案的话,那么以政治手段解决将更容易。相对而言,如果环境问题的解决需要干预现存的生产、消费或交通结构,那么它将可能遭遇抵制。
“生态现代化”一词出现于20世纪80年代早期,它提供了一种生态与经济相互作用的模式,其目的在于将存在于发达市场经济之中的现代化驱动力与长期要求连接起来。这种要求就是通过环境技术革新而达到更加环境友好型的发展。这一概念是在“柏林科学中心”(J nicke,1983;1985)的一个研究中最早得以形成和发展,并且只是在一个范围较小的柏林社会科学学术团体(有时被称为环境政策研究的“柏林学派”[Simonis,1988;Zimmermann et al.,1990;Foljanty-Jost et al.,1995;Huber,2000; Mez & Weidner,1997;Prittwitz,1993])中被接受和使用。从此,这一概念在德国环境政策争论中逐渐产生了强烈影响。它对社会民主党的影响最大,但是最终也影响了绿党(联盟90/绿党)。1998年成立的德国新政府于10月通过的“红绿”联盟协定中,提出了生态现代化行动纲要,标志着这一概念在政治上被接受。20世纪90年代早期以来,在环境科学的论争中,这一概念已经被国际上广泛使用(Weale,1992;Ha-jer,1995;Cohen,1998;Young,2000; Mol,2001; Barrett,2005)。
今天,随着大量具有相似含义的可替代概念的发展,被广泛接受的生态现代化概念得到不断完善。比如,“控制环境流量”(governing environmental flows)这样的综合性概念主要强调在物质流动的数量和质量方面进行革新,从而使其环境影响最小化(Spaargaren et al.,2006)。其他一些相关的概念包括:2002年约翰内斯堡世界可持续发展峰会(WSSD)提出和强调的可持续消费和生产(SCP)的“生态革新”(eco-innovation)概念,以及作为“欧盟增长与就业里斯本战略”一部分的“生态效率”(eco-efficiency)概念。与后者相关的是,2004年欧盟委员会一个“高级别小组”宣布,“在主要的投资决策中需要促进生态效率革新”,这种革新应该相应达到“更少污染、更少资源密集型产品和更高效率的资源管理”(Kok,2004:36)。最近,欧洲环境保护局负责人提出了一个“好的环境管治”(good envi-ronmental regulation)概念,它有助于减少成本,创造市场,驱动革新,减少商业风险,提高竞争优势(Network of Heads of European Environment Protec-tion Agencies,2005)。总之,上述概念都远远超越了传统的“末端治理(end-of-pipe)”方式,采取一种通过革新实现环境改善的更加综合性的治理途径。其中,系统地提高“生态效率”的理念与我们所主张的生态现代化最为接近(Kok,2004)。
在经济学术语中,现代化就是指一个产品与生产过程系统的、以知识为基础的提高过程。迫切的“现代化”需要一种资本主义市场经济本身所固有的强烈驱动力量,而工业化国家日益加剧的革新竞争也导致了技术现代化步伐的不断加快。虽然我们已经详细讨论过这种革新强烈的内在驱动力问题,但是它仍然可能影响技术进步的方向。事实上,实行这样的影响正是生态现代化全部要旨所在。因此,我们的任务就是改变技术进步的方向,并且把这种革新的强烈驱动变成一种服务于环境的力量。这里突出强调的一点就是我们可以达到生态—经济“双赢”的可能性结果,而通过成本减小和革新竞争使这种可能变为现实。
生态现代化可以是渐进地改善(较为清洁的技术),也可以是根本上的革新(清洁技术)。环境改善影响了不同方面,诸如物质使用强度(物质资源的高效使用)、能源使用强度(能源的高效利用)、交通强度(高效的组织和安排)、空间使用强度(高效的空间利用)或者风险强度(有关工厂、物质和产品)。革新意味着一种新技术开始被引入市场,这种新技术可以提高某种产品部分或所有阶段的生命周期。环境革新的生态有效性不但依赖革新的激进程度,而且也依赖其扩散程度。例如,仅限于利基市场(niche markets)的渐进革新将只会产生有限的影响,而其扩散程度关键在于理解促进环境革新扩散的机制,特别是当我们试图发展一个生态现代化全球战略的时候。基于此,促进环境革新的领导型市场(lead markets)变得越来越重要(Beise &Ren-nings, 2003; Jacob et al., 2005)。
当前,生态现代化的两个驱动力量似乎最为突出:一是明智的政府管治的作用;二是在一个多重环境治理背景下的污染企业面临越来越大的商业风险。从长远来看,这两个影响因素可能会彼此强化,从而增强环境革新的既存动力。虽然这可能提升创造性环境治理的长期发展潜力,但是生态现代化战略仍然受一些重要因素的限制,这点值得重视。
二、政治现代化:重塑政府
如果我们把生态现代化视为一个环境技术革新与扩散的过程,那么我们必须考虑到这个概念的政治意蕴。与其他革新相比,环境革新具有三个非常突出的特点:
第一,由于市场可能失灵,它们特别需要政治上的(至少是某种社会组织的)支持。这就是为什么说生态现代化本质而言是一个政治概念。
第二,环境革新是对影响全球(或将来会有全球性影响)的环境问题的回应,因此全球性环境保护的需求使它们具有全球性市场潜力。
第三,由于许多自然资源的稀缺以及地球沉积能力的有限,全球工业增长本身就导致对环境革新的强烈需求。
其中最重要的是,生态革新无一例外地需要政治支持——一些关于生态革新的决定因素的经验性研究已经充分证实了这点(Jacob et al.,2005; Hemmelskamp et al.,2000; Klemmer,1999)。其中最典型的就是,环境政策决策者与技术革新者之间存在着某种相互作用和相互影响的关系:喜好以技术为基础(市场化的)来解决问题的政治家与寻求管治支持(为了他们各自的技术发展)的工业革新者互相合作。例如,飞利浦公司支持欧盟“使用能源产品”(EUP)的指令,是因为欧盟对其节能灯泡技术给予非常强烈的市场支持。同样,太阳计算机系统公司(Sun Microsystems)的理查德•巴瑞顿(Richard Barrington)最近呼吁欧盟委员会:“我们想看到某种标准被确立,从而为满足这种标准的公司打开市场。”麦克劳赫林(McLauchlin)谈到汽车工业的时候也做了相似的评论:“……管治与竞争之间已经产生一种复杂的相互作用关系,管治驱动……已经迫使公司之间为了某种环境标准而竞争。”(Mclauchlin,2004;Levis-Faur & Jordana,2005)
生态革新的这些特点也进一步解释为什么以牺牲环境为代价的管治型“竞次模式”(race to the bottom)迄今为止还没有发生(Drezner,2001;Vogel,1995;J nicke,2005; Holzinger,2007)。环境管治不一定会限制革新。相反,环境问题已经越来越成为“经济现代化的发动机”,成为革新竞争的重要方面。“环境政策促进工业现代化”,使公司更加健康和更具高竞争力,这种观点并不新颖(Wallac,1995;Porter& van der Linde,1995:120-134)。在较发达经合组织(OECD)国家的环境政治学中,这种观点由来已久(Andersen & Liefferink,1997)。
经济全球化没有限制环境革新,但是政治全球化已经创造了一个政治角逐、政策革新和基准评定的竞争场所。因此,有诸多原因可以解释为什么许多国家(最主要是小国家)宣称自己是环境政策领域的先驱者(见表1),也可以解释为什么特定的政府会认为他们在环境治理领域具有重要的积极作用。除了国内动机(参见第3部分),在国际政策舞台上也可以看到一些其他的激励因素——对于那些小的经合组织(OECD)国家,这些激励因素似乎显得特别重要。
表 1宣称在环境政策领域发挥了领导作用的政府
•“……挪威应该成为全世界环境友好型能源方面的领路人。”( Minister Enoksen,2005)
•芬兰的一个政府规划展望芬兰得成为“最有生态效率的社会之一”。(2005)
•瑞典将自己视为“生态可持续发展的驱动力和榜样”。(1998)
•依靠其双边和多边行动,荷兰努力在欧盟背景下为促进可持续发展(SD)发挥重要作用。(VROM,2003)
•韩国政府以成为“环境保护模范国家”为目标。(Green Vision 21, 1995)
•托尼•布莱尔首相最近宣布英国将在气候政策方面发挥领导作用。(2004)
•德国宣称要在气候保护方面发挥“领导作用”。( Coalition Agreement,2005)
•日本经济产业省(METI)声称日本作为一个“循环再生导向型的经济体系……在这种经济体系中工业和经济行为的每一个方面都采取了保护环境和资源的措施”。(2002)
资料来源:作者整理汇编
三、明智的管治
在环境革新的政治竞争中,(明智的)管治发挥了至关重要的作用,这种管治可以被认为是生态现代化的一个关键驱动力量。将重要作用归因于管治可能会令人惊讶,因为在里根和撒切尔时代,“去政府管治”是居于主导地位的经济哲学。当时管治强加给企业高成本,并且严重抑制了革新和竞争力,这种论断广为流传。20世纪90年代早期,一种修正主义主张即亲管治的观点,通过突出强调环境管治与国家竞争力之间的积极关系,成功挑战了前述的新古典经济学论断(Porter,1990; Wallace,1995)。这种亲管治管理观点复兴的原因是多方面的:首先,新古典经济学的主张(趋向于忽视或低估政策过程的内在逻辑)通常被证明过分简单化,而且这种过分简化的政策必须通过再次强化的管治政策加以补偿;其次,许多“软的”或“自愿的”政策机制通常相当无效,导致高的交易成本,且需要国家组织化能力与民选政府的最后保障(Jordan et al.,2003;OECD, 2003; J nicke & J rgens,2004:297-348;De Bruijn & Norberg-Bohm, 2005)。最为重要的是,在多重治理的背景下,政府的管治作用在功能上具有必要性,且必须被重新强化和塑造,这已经成为一种强有力的论断。革新竞争和环境保护处于成败关头的时候尤其如此。
环境管治通常为公司和工业带来了许多明显的优势:
1.管治能够为国内工业创造或开拓市场。最有趣的案例是日本18个消费能源的产品集团实施的“领跑者”计划(“Top-Runner”approach)以及在德国迅速推广的上网标杆电价政策(feed-in tariffs)——这一政策是为了促进可再生能源的发展。
2.管治制度——通常由具有创新精神的制定者(trendsetters)创建并导致全球管治制度的趋同——提升了市场的可预测性。在复杂性和风险性日益增强的全球背景下,对管治制度趋势的这种预期成为革新企业的一种典型行为。
3.管治(真正的或威胁性的)能让商业活动更为容易:受影响的企业不必顾虑他们的竞争者是否也会采取同样的措施。
4.管治也可以减少实施技术变革的企业内部障碍(比如节约能源的潜在好处也经常由于某些组织方面的原因而被忽视)。而且,企业也不必寻求价值链内部的支持,因为其消费者不得不接受这种改变。
当前,这种管治的再度流行甚至已经导致了一种“管治资本主义” (Levi-Faur & Jordana, 2005;Jordana & Levi-Faur, 2004)理论的兴起:“管治资本主义的含意来自国家与社会之间的一种新的劳动分工、新的管治机构的推广、新的管治技术和方法以及人们之间互动方式的法律化。管治资本主义既是一种技术秩序也等同于一种政治秩序,……这些管治正在塑造一种新的全球秩序,这种秩序反映了一些主导国家在社会和政治方面建构的问题及其解决方式的集合。”(Levi-Faur & Jordana,2005)
总体而言,这种管治的复兴值得庆幸,但我们也要注意到管治的模式正在发生变化,现在其重点主要集中在“明智的”或“好的环境管治” (Gunningham & Grabowsky,1998;Network of Heads of European Environment Protection Agencies,2005)之上。“高超的”管治机制被描述为“知识嵌入型手段,这种手段是新秩序的突出特点之一”(Levi-Faur & Jordana,2005)。如果我们转向“生态现代化”和(技术)革新时,就发现这种管治似乎非常合理。基于几个“以革新为导向的环境管治” (Weber & Hemmelskamp, 2005)的研究项目,我们提倡以下有助于革新的环境管治模式(见表2)。
表 2一种明智的和有利于革新的
环境管治框架的组成要素
政策工具是有利于革新的,如果它们……
•提供经济激励,
•合并多重因素一起行动,
•是建立在战略性计划和目标基础上的,
•把革新作为一个过程,考虑到革新/推广的不同阶段。
一种政策风格是有利于革新的,如果它是……
•建立在对话和共识基础上的,
•可计算的,可依赖的,以及具有连续性,
•决定性的,积极主动的,严格要求的,
•开放和灵活的,
•管理为导向的。
一种行为体结构是有利于革新的,如果……
•它有助于水平和垂直政策一体化,
•各种各样的管治目标是网络状的,
•管理者与被管理者之间的关系网是紧密的,
•利益相关方都包括在政策网络中。
资料来源:J nicke et al,2000
日本的“领跑者”计划是一个新的有利于革新的管治模式例子(见表3)。迄今为止,这似乎是达到生态现代化最先进和尖端的方法。那种严格要求的、可以计算的、对话导向的政策风格,以及那种包容性的但却一体化的行为体结构,都可以与表2提到的那个政策框架相匹配。对于那些把严格标准与经济手段(以《京都议定书》的国家目标为基础)相结合的已经被采用的政策组合来说,尤其如此(即使批评者说这种联系不够严格)。最重要的是,“领跑者”计划把革新视为一个过程,且将之贯彻到从革新(例如,用奖励支持)到推广的不同阶段,把各个阶段都既融入本国(领导型)市场又融入国际市场。丰田普瑞斯(Toyota Prius)汽车的成功案例很大程度上可以直接用这种革新导向的管治方法进行解释。
表3经济革新的明智管治:
日本的“领跑者”计划
•日本经济产业省(METI)对于18种使用能源产品的管治。
•“最高能源效率”方法把能源效率作为产品标准的基础(加权平均值 weighted average)。
•一旦目标年来到,对于国家的生产者和进口者而言,效率标准就成为一种强制性规则。
•“点名批评”方法(name and shame)当作一种调解手段使用。
•相配套的管治。
•绿色采购法(2001),
•绿色汽车税,
•能源效率产品的年度奖励。
•标准的实现一般是“非常积极的”。
几个产品在目标年之前就已经达到规定的标准(空调,汽车,计算机,磁带录像机)。
•越来越高的产品竞争力得到生产者的确认。
•经济产业省考虑到了技术革新和扩散的潜力
资料来源:作者在Naturvardsverket(2005)的基础上汇编
类似的把严格的标准与灵活的实施措施结合起来的例子还有:促进可再生能源实施的强制性“上网标杆电价”政策、欧盟排放交易机制和(可能的)新的欧盟生态设计指令。有趣的是,所有这些以革新为导向的治理例子都足够灵活,都考虑到了投资周期。对于该环境治理模式的经济效益和可行性来说,这是一个非常必要的前提条件。
四、在一个复杂世界中的生态现代化:污染企业是否面临日益增加的商业风险
对于环境密集型工业而言,新的明智管治方法既是挑战,也是机会。在大多重治理的地方,对于那些革新压力越来越大的“脏工业”而言,越来越复杂的行为体架构(actor constellation)导致更大程度的不安全,这与生态现代化的全球进程似乎关系密切。
2004年,根据国际标准体系14001环境计划(ISO 14001 scheme),全世界90500个公司已经得到认证。这种增长非常明显,比2003年多了37%。同时,几个大型跨国公司(例如通用电气公司、英国石油公司、安联等)现在似乎已经承认了环境管治的优势。通用电气公司杰弗瑞•伊米尔特(Jeffrey Immelt)的一份声明也许是个很好的例证:“严格的环境标准并不损害国家的经济……恰恰相反,如果环境产品的核心竞争力能够得以发展,国家还能够从较高的环境标准中获利。”即使我们不能过高地估计这种态度转变中环境因素所占的成分,但这仍值得注意。
在加速走向生态现代化的趋势背后,有几个新的驱动力量。我们可以说是因为在里约进程背景下环境知识的扩散或者对于日趋加剧的气候变化的关注,且这趋势又被最近的警示性研究强化。然而,另一种驱动力量更为重要,即公司的生产与其产品的销售市场要求最小的投资安全风险。然而,今天他们正受到另外两种额外商业风险的挑战:(1)能源和一些矿产资源较高的价格波动;(2)在越来越复杂的多层面和多行为体参与的治理中,环境压力及其要求的不确定性。因而,只有进行以生态效率为发展方向的革新,才能够应对这样的挑战。
不安全性作为生态现代化的驱动力量需要进行更深入的解释。20世纪70年代早期,在行为体架构中,一种“复杂性的爆炸”强化了环境管治。最初,环境政策的行为体架构相当简单(见图1):政府通过单方面的命令和控制管理(至少是设法去管理)污染企业的环境行为。虽然偶尔也可能有一些来自非政府组织(NGOs)或媒体的压力,或者有一些政府与目标集团之间的双边合作,但是行为体架构与今天相比相当简单。然而,经过30年的发展,行为体架构已经发生了剧烈的变化(见图2)。
全球化以及对多层次与多重利益相关方参与的治理需求产生了这样一个架构:不仅有政府和企业,而且还有在国际体系各个层次上行动的NGOs。垂直和水平的合作与协调成为一个极大的挑战(Lenschow,2002)。政府不仅仅要与其他政府打交道,而且还要与一个非常广泛的经济与社会行为体互动。另外,市民社会——NGOs、科学组织、媒体不仅仅与政府互动,且经常与商业共同体建立直接的关系,这种关系既有对抗也有合作。
为什么越来越复杂的行为体架构会给污染企业带来额外的不安全性和经济风险呢?一种以生态效率为核心的政策怎样才能使企业获得较高的经济安全呢?
多重治理创造了给顽强抵抗的污染企业施加压力的机会。过去,公司仅仅有一个相关的伙伴——政府(见图1),而政府有时候甚至还能被污染企业“俘虏”。但从20世纪80年代起,由于NGOs和媒体开始直接攻击污染企业,公司不得不意识到,它们不能再“藏”在政府身后了。布伦特斯帕冲突是一个体现这种压力的突出例证。行为体架构的日益复杂化产生了环境压力和几乎不可预测的责任与义务,因此给污染企业带来了越来越大的经济风险和不安全性。短时期来看,强大的污染企业作为“拥有否决权的博弈者”也许还能够行动成功,但从长远来看,这种战略可能适得其反。比起从前,今天越来越多的污染企业不得不在各种压力(这种压力可以被界定为革新的压力)下做事,对于充满竞争的市场而言,尤其如此。
各种各样的因素引发提高生态效率的技术革新,这些因素不仅包括价格暴涨,还包括新的技术竞争或新的课题。在高度复杂的行为体架构的全球环境治理中,革新的压力或者来自于下方(地方NGOs或消费者),或者来自于上方(欧盟或国际制度),或者两个方面都有,它可能源于竞争者也可能来自首创管治趋势的先驱国家(pioneer countries)。在这一背景下,通过政治和/或技术竞争产生的横向压力变得尤其重要。这是一个强大的机制,在这种机制下,连美国政府那样强大到拥有否决权的博弈者也会处于弱势地位。
五、全球环境治理的后里约模式本质上以知识为基础
在多重环境治理的背景下,明智管治的兴起以及污染企业需承担日益增长的经济风险,成为当今生态现代化快速发展的动力所在。尽管生态现代化战略必定具有很大的潜能,而且作为主要的途径没有其他的替代者,但是承认这一模式的局限性同样重要。在这一部分,我们先讨论纯粹基于知识的环境治理的弱点所在,然后阐述基于技术的环境政策方法的内在局限性(见第六部分)。
后里约时代全球环境治理的本质特征在于它是一个政策学习以及水平向度上“汲取经验”的过程(Rose,1999;Sabatier,1999),因此,以生态现代化为核心的环境政策的创新与扩散成为一个基于知识的主导性过程。总体而言,在当今全球环境治理中,知识的重要作用带来了出人意料的积极效果,但是我们要警醒的是,以知识为基础的主导性政策还会受内在局限性的束缚,特别是在政策执行方面。
另外,基于知识的里约进程可以被视为一个令人印象深刻的成功案例。环境治理的里约模式包括监控目标、合作、参与及政策整合等原则,因此考虑到全球环境政治中日益复杂的行为体架构,环境治理的里约模式是唯一的引领式路径选择(J nicke & J rgens,2004:297-348)。在政策层面,各级政府对《21世纪章程》的广泛采用值得我们高度关注,因为它发生于一个缺乏法律义务和/或法律强制的框架中。现在绝大多数国家都制定了可持续发展战略(National Strategies for Sustainable Development,NSS-Ds),2002年113个国家共起草了至少6400个地区性的21世纪议程(OECD / UNDP,2002)。这种基于知识的政策推广和基于权力的策略的影响力某种程度上的下降,标志着重要的进展。今天,那些具有革新精神的小型先驱型国家,诸如瑞典、荷兰和丹麦,在发展全球环境政策上发挥了重要的影响作用。通过提供全球环境需求的创新性解决方案,这些国家证明,国家的影响力未必取决于国家的硬实力,如果他们的解决方案有一定的示范效应并被广泛传播,那么这些方案将产生一种无形的压力使其他国家做出改变。即使美国在气候政策上被迫采取一种保守立场,但是它也不能轻易忽略这些政治和技术上的创新。
当然,基于知识的里约模式的显著成功只是一个方面。另一方面,污染企业基于其权力的考虑而持久抵制里约模式也说明这种基于知识的环境治理方法的内在局限性:有权力的污染者(通常由“它们的”某些政府部门或政府支持)能够抵制知识诱导型的变革,特别是当既得利益部门的利益受到影响的时候。权力意味着总是有特权去忽视某些东西并且不去学习(Deutsch,1963)。当然有权力的行为者也能够具有高度创新性并准备学习,但比起那些受其支配且没有太多权力的行为体而言,他们的压力很小。
如果从议程制定和政策输出说到政策执行及效果,那么这种以知识为基础的治理方法的局限性变得尤为明显。在此,里约进程在议程制定以及政策推广方面的显著成功,与其后来政策执行和实际政策效果领域的持久赤字(persistent deficits)形成了鲜明的对比。国家可持续发展战略(NSSDs)的例子充分体现了这种差距:尽管现在大多数国家都制定了可持续发展战略,但只有12%的国家真正进入了战略实施阶段(OECD,2005)。这种现象不足为奇,因为在政策进入实施阶段后,那些既得利益集团——生态现代化的潜在失利者——会倾向于组织动员强有力的抵制。由于革新性知识经常与传统污染者的既得利益发生冲突,所以我们需要去重新强化政府管治并找到改善执行效果的更多路径。在这一背景下,某些部门“管理转型”的软性“积极模式” (Kemp & Loorbach, 2005)似乎是不够的。相对而言,环境革新的多重“负面”压力(见表4)似乎是一种较有希望的选择。正如以上所述,全球环境治理的复杂行为体架构为推进环境革新提供了巨大的机会,这一潜在的方法可以运用到提高环境治理中,并应成为将来进一步研究的对象。
六、超越技术的环境治理
当基于知识的环境治理方法遭遇基于权力的方法的抵制时,生态现代化战略将面临更多困难。首先,在(潜在的市场化)技术手段不可用的地方,它将会暴露出很多内在局限性。环境政策的“痼疾”(persistent problems),如城市扩张、土壤侵蚀、生态多样性流失、核废料的最终处置、全球气候变化等,都证实了这些局限性。同时,当生态危机严峻并需要紧急性防御措施的时候,生态现代化方法通常是不可行的。
其次,环境效率的渐进提高常常不被视为可持续的解决方案,因为这种提高很容易被随后的经济增长过程抵消。例如,汽车的具体排放减少很容易就被随后日益增加的公路交通所抵消,这一问题就是原先被公认的“N型曲线困境” (J nicke,1979)。这一困境不但会影响到末端治理,而且还会影响到渐进的生态现代化。关于后者我们可以引用日本工业的例子来解释,从1973年到1985年之间,日本工业在源及原材料的节约使用方面取得了巨大的成就,但是这些都被同一时期高速的工业增长轻而易举地抵消了(J nicke et al., 1997)。
这里描述的“N型曲线困境”需要更多具有影响力的解决方案。首要的一个解决方案就是用环境中立性产品取代环境密集型产品和生产过程,从而实现从渐进革新到激进革新的转变。这方面比较著名的例子,就是从提高煤电厂的能源使用效率转为太阳能发电的变迁。在渐进变革和激进革新之间还有一些不太确定的情况,即各种渐进提高加在一起可以达到激进改善的效果(比如零能耗房屋)。另外,结构性解决方案也是必需的。这一方案要求发展“生态结构性政策”,即以改变供需结构的形式来强加一种非技术的解决方案。这不仅影响到工业结构,还会影响到个人的生活方式(如个人的流动、住房供给等)。但是,有一个问题就是,结构性解决方案不仅深深影响了既有的利益和行为结构,更重要的是结构性变革的方案不能依赖生态现代化的战略,因为既存的问题不能通过可以市场化的技术革新来解决。基于这样的背景,我们就不会惊讶为什么迄今为止都没有与此相关的经验性证据,即通过精心设计重组工业结构,摆脱环境资源密集型的工业结构。现有的例子,如荷兰煤矿的关闭、卢森堡几处钢厂的停业以及意大利核电站的淡出,都不是出于环境保护的动机(Binder et al., 2001)。
总之,生态现代化——尽管其具有巨大的环境改善潜能——还不足以提供环境的长期稳定。这不仅是因为它不能为每种环境问题提供有效的解决方案,还在于其双重的“野兔与刺猬困境”:一方面,生态现代化要接受与上面提到的渐进环境改善与经济增长之间的竞争;另一方面,生态现代化要遭遇现代化失利者的抵制:如果企业和私人经济能够节约能源,削减对原材料的消费,同时采用环境资源低密集型的替代品,那么这些措施都会减少相关工业部门的利润(如采矿业、原材料工业以及电力生产等等)。不仅如此,这些基于已有权力和影响力结构的“旧”企业,还经常能够成功开拓新的商机。例如,能源部门经常发现新的电力使用者,这种状况转而就会抵消上述为节约能源所做出的努力。相似的例子还有,成功反对使用氯的环境运动,已经被随后氯在其他领域的扩展使用而大大抵消。只要环境资源密集型部门极力抵制任何想降低其污染的生态愿望,“N型曲线”就会如期发生,生态现代化的步伐被以下两个因素严重阻碍:真正结构重组的缺失和现代化失利者的规避行为。只要经济上缺乏可供替代的政策选择,上述两种因素的反抗及阻碍行为就似乎非常“合乎情理”,而任何政策改变在经济和社会向度上都显得难以接受。
从战略上而言,这正是与生态工业政策相关的地方。正因为工业重构与生态现代化具有十分紧密的联系,所以生态工业政策应该使这种工业重构过程在社会和经济向度上被接受,这样就能够促进产品种类的多样化,或者提供社会缓冲、劳动力的再培训与转移。环境革新应该具有“创造性”,但不应导致一种熊彼特(Schumpeter)所理解的那种“创造性破坏”,否则生态现代化的失利者将成为阻碍力量。
七、结论
鉴于对生态现代化战略的上述讨论,笔者得出以下结论:
1.生态现代化的潜能能够从根本上减少工业增长过程中的环境负担,这是一种无可替代的治理方法。例如,据估计,“绿色电力”的技术潜能几乎与目前全球的电力供应相等值(WBGU,2003)。没有其他“足够的”或者改变生活方式的战略有过相似的潜能。
2.生态现代化背后的驱动力有:
第一,技术现代化以及革新竞争的资本主义逻辑,同时加上全球环境需求的市场潜力:环境问题的市场化技术性解决方案为我们提供了一种前景广阔的“双赢解决方案”。
第二,先驱国家实施的明智的环境管治。这些国家一般具有如下特征:较高的环境压力与较高的环境应对能力相辅相成,而潜在的竞争优势通常强烈地激发了这些国家明智的环境管治。环境管治通常既是环境革新也是该革新推广的重要前提条件。
第三,在一个环境管治日益复杂的全球背景下,污染企业面临着日益增长的经济不安全与风险。商业风险的日益增长使生态现代化成为那些环境资源密集型企业更加安全的战略选择。
3.生态现代化过程也存在着重要的局限性:
第一,如果生态效率的提高仅仅是渐进的(低于经济增长率),环境创新仅限于利基市场或者这种“解决方案”只治标不治本的话,那么经济增长会趋向于抵消环境领域的改善和提高。
第二,生态现代化通常会遇到现代化失利者的抵制,他们常常拥有足够的权力去限制环境政策的范围和成效。虽然现代化失利者可能不足以阻止环境革新和以知识为基础的政策出台,但是在进入政策执行阶段的时候,来自权力的抵抗将成为重要的阻碍因素。
4.生态现代化治理必须寻求新的途径来克服这些强大污染企业的抵制。必须尽量克服转型管理中害怕引起“创造性破坏”而产生的恐惧。但是胡萝卜必须与大棒同行,环境治理也必须同时包括结构性方案。在日益增长的复杂性和不安全性的条件下,更多冲突导向的方法似乎是可能的和不可或缺的,这一方法能给环境革新施加更多的压力。虽然面临风险的日益增加与明智管治影响的日益提升似乎成为迫使污染者进行环境治理的巨大动力,但改善生态现代化战略的具体设计仍需进一步研究。
5.迄今为止,生态现代化作为一种以市场为基础的方法已经取得了巨大的成功。与结构性解决方案相比,生态现代化似乎是一种更容易的环境政策方法。然而,在研究生态现代化理论与实践近25年之后,笔者确实充分意识到,我们可能满足于市场化的“双赢解决方案”的“眼下成果”,这是很危险的。归根结底,如果不纳入一个结构性解决方案的话,可持续发展治理最终是不可能成功的,因为更关键的任务是对长期性环境干扰的预防,工业转型终将不可避免地与既得利益集团相冲突。因此,可持续发展治理必须能够动员起足以赢得这场斗争的意愿与能力。当然,遗憾的是,这显然并非易事。
(本文选自马丁•耶内克和克劳斯•雅各布[Klaus Jacob]主编的《全球视野下的环境管治:生态与政治现代化的新方法》[Environmental Governance in Global Perspective: New Approaches to Ecological and Political Modernisation],Berlin: Free University of Berlin, 2006)
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责任编辑:王俊羑
[关键词]生态现代化;环境革新;环境治理
[中图分类号]D08[文献标识码]A[文章编号]1674-6848(2010)02-0117-12
[作者简介]马丁•耶内克 (Martin J nicke,1937—),男,联邦德国柏林自由大学政治学系资深教授,1986～2007年担任柏林自由大学环境政策研究中心主任,德国环境顾问委员会成员,生态现代化理论的主要创立者。
[译者简介]李慧明(1973—),男,山西忻州人,山东大学政治学与公共管理学院博士研究生,主要从事环境政治与欧洲政治研究;(山东济南250100)李昕蕾(1982—),女,山东济南人,联邦德国柏林自由大学环境政策研究中心博士研究生,主要从事环境政治研究。
[收稿日期]2009-11-10
Ecological Modernisation: A Strategic Choice in Challenges of Global Environmental Innovation
■Martin J nicke
Abstract:“Ecological Modernisation” —— understood as systematic eco-innovation and diffusion —— has by far shown the largest potential to achieve environmental improvements. In general, the market logic of modernisation and competition for in-novation combined with the market potential of global environmental needs serve as important driving forces behind the ecological modernisation. In recent times, however, two additional factors have favoured the rise of ecological modernisation. Firstly, there is a growing evidence for the importance of “smart” environmental governance. Secondly, the increasingly complex actor con-stellation of global environmental governance leads to mounting business risks for polluters and thereby exerts pressures for eco-innovation. Despite these favourable framework conditions, the strategy of ecological modernisation nonetheless faces a number of inherent limitations. These include the unavailability of marketable technological solutions for all environmental problems, the neutralisation of incremental environmental improvements through economic growth (the dilemma of the“N-curve”) as well as power-based resistance by“modernisation losers”. Against this background, structural solutions seem indispensable. Here, eco-innovations should be supported by transition management or ecological structural policy. The latter should be creative and far-reaching but seek to avoid “creative destruction”.
Key words:ecological modernisation;environmental innovation;environmental governance
一、生态现代化:连接生态和经济
20多年来,生态现代化这一概念描述了一种以技术为基础的环境政策。它不同于纯粹的“末端治理”环境管理方式,而是包括能够促进生态革新并支持这些革新得以推广的所有措施。一般而言,如果环境问题需要某种市场化解决方案的话,那么以政治手段解决将更容易。相对而言,如果环境问题的解决需要干预现存的生产、消费或交通结构,那么它将可能遭遇抵制。
“生态现代化”一词出现于20世纪80年代早期,它提供了一种生态与经济相互作用的模式,其目的在于将存在于发达市场经济之中的现代化驱动力与长期要求连接起来。这种要求就是通过环境技术革新而达到更加环境友好型的发展。这一概念是在“柏林科学中心”(J nicke,1983;1985)的一个研究中最早得以形成和发展,并且只是在一个范围较小的柏林社会科学学术团体(有时被称为环境政策研究的“柏林学派”[Simonis,1988;Zimmermann et al.,1990;Foljanty-Jost et al.,1995;Huber,2000; Mez & Weidner,1997;Prittwitz,1993])中被接受和使用。从此,这一概念在德国环境政策争论中逐渐产生了强烈影响。它对社会民主党的影响最大,但是最终也影响了绿党(联盟90/绿党)。1998年成立的德国新政府于10月通过的“红绿”联盟协定中,提出了生态现代化行动纲要,标志着这一概念在政治上被接受。20世纪90年代早期以来,在环境科学的论争中,这一概念已经被国际上广泛使用(Weale,1992;Ha-jer,1995;Cohen,1998;Young,2000; Mol,2001; Barrett,2005)。
今天,随着大量具有相似含义的可替代概念的发展,被广泛接受的生态现代化概念得到不断完善。比如,“控制环境流量”(governing environmental flows)这样的综合性概念主要强调在物质流动的数量和质量方面进行革新,从而使其环境影响最小化(Spaargaren et al.,2006)。其他一些相关的概念包括:2002年约翰内斯堡世界可持续发展峰会(WSSD)提出和强调的可持续消费和生产(SCP)的“生态革新”(eco-innovation)概念,以及作为“欧盟增长与就业里斯本战略”一部分的“生态效率”(eco-efficiency)概念。与后者相关的是,2004年欧盟委员会一个“高级别小组”宣布,“在主要的投资决策中需要促进生态效率革新”,这种革新应该相应达到“更少污染、更少资源密集型产品和更高效率的资源管理”(Kok,2004:36)。最近,欧洲环境保护局负责人提出了一个“好的环境管治”(good envi-ronmental regulation)概念,它有助于减少成本,创造市场,驱动革新,减少商业风险,提高竞争优势(Network of Heads of European Environment Protec-tion Agencies,2005)。总之,上述概念都远远超越了传统的“末端治理(end-of-pipe)”方式,采取一种通过革新实现环境改善的更加综合性的治理途径。其中,系统地提高“生态效率”的理念与我们所主张的生态现代化最为接近(Kok,2004)。
在经济学术语中,现代化就是指一个产品与生产过程系统的、以知识为基础的提高过程。迫切的“现代化”需要一种资本主义市场经济本身所固有的强烈驱动力量,而工业化国家日益加剧的革新竞争也导致了技术现代化步伐的不断加快。虽然我们已经详细讨论过这种革新强烈的内在驱动力问题,但是它仍然可能影响技术进步的方向。事实上,实行这样的影响正是生态现代化全部要旨所在。因此,我们的任务就是改变技术进步的方向,并且把这种革新的强烈驱动变成一种服务于环境的力量。这里突出强调的一点就是我们可以达到生态—经济“双赢”的可能性结果,而通过成本减小和革新竞争使这种可能变为现实。
生态现代化可以是渐进地改善(较为清洁的技术),也可以是根本上的革新(清洁技术)。环境改善影响了不同方面,诸如物质使用强度(物质资源的高效使用)、能源使用强度(能源的高效利用)、交通强度(高效的组织和安排)、空间使用强度(高效的空间利用)或者风险强度(有关工厂、物质和产品)。革新意味着一种新技术开始被引入市场,这种新技术可以提高某种产品部分或所有阶段的生命周期。环境革新的生态有效性不但依赖革新的激进程度,而且也依赖其扩散程度。例如,仅限于利基市场(niche markets)的渐进革新将只会产生有限的影响,而其扩散程度关键在于理解促进环境革新扩散的机制,特别是当我们试图发展一个生态现代化全球战略的时候。基于此,促进环境革新的领导型市场(lead markets)变得越来越重要(Beise &Ren-nings, 2003; Jacob et al., 2005)。
当前,生态现代化的两个驱动力量似乎最为突出:一是明智的政府管治的作用;二是在一个多重环境治理背景下的污染企业面临越来越大的商业风险。从长远来看,这两个影响因素可能会彼此强化,从而增强环境革新的既存动力。虽然这可能提升创造性环境治理的长期发展潜力,但是生态现代化战略仍然受一些重要因素的限制,这点值得重视。
二、政治现代化:重塑政府
如果我们把生态现代化视为一个环境技术革新与扩散的过程,那么我们必须考虑到这个概念的政治意蕴。与其他革新相比,环境革新具有三个非常突出的特点:
第一,由于市场可能失灵,它们特别需要政治上的(至少是某种社会组织的)支持。这就是为什么说生态现代化本质而言是一个政治概念。
第二,环境革新是对影响全球(或将来会有全球性影响)的环境问题的回应,因此全球性环境保护的需求使它们具有全球性市场潜力。
第三,由于许多自然资源的稀缺以及地球沉积能力的有限,全球工业增长本身就导致对环境革新的强烈需求。
其中最重要的是,生态革新无一例外地需要政治支持——一些关于生态革新的决定因素的经验性研究已经充分证实了这点(Jacob et al.,2005; Hemmelskamp et al.,2000; Klemmer,1999)。其中最典型的就是,环境政策决策者与技术革新者之间存在着某种相互作用和相互影响的关系:喜好以技术为基础(市场化的)来解决问题的政治家与寻求管治支持(为了他们各自的技术发展)的工业革新者互相合作。例如,飞利浦公司支持欧盟“使用能源产品”(EUP)的指令,是因为欧盟对其节能灯泡技术给予非常强烈的市场支持。同样,太阳计算机系统公司(Sun Microsystems)的理查德•巴瑞顿(Richard Barrington)最近呼吁欧盟委员会:“我们想看到某种标准被确立,从而为满足这种标准的公司打开市场。”麦克劳赫林(McLauchlin)谈到汽车工业的时候也做了相似的评论:“……管治与竞争之间已经产生一种复杂的相互作用关系,管治驱动……已经迫使公司之间为了某种环境标准而竞争。”(Mclauchlin,2004;Levis-Faur & Jordana,2005)
生态革新的这些特点也进一步解释为什么以牺牲环境为代价的管治型“竞次模式”(race to the bottom)迄今为止还没有发生(Drezner,2001;Vogel,1995;J nicke,2005; Holzinger,2007)。环境管治不一定会限制革新。相反,环境问题已经越来越成为“经济现代化的发动机”,成为革新竞争的重要方面。“环境政策促进工业现代化”,使公司更加健康和更具高竞争力,这种观点并不新颖(Wallac,1995;Porter& van der Linde,1995:120-134)。在较发达经合组织(OECD)国家的环境政治学中,这种观点由来已久(Andersen & Liefferink,1997)。
经济全球化没有限制环境革新,但是政治全球化已经创造了一个政治角逐、政策革新和基准评定的竞争场所。因此,有诸多原因可以解释为什么许多国家(最主要是小国家)宣称自己是环境政策领域的先驱者(见表1),也可以解释为什么特定的政府会认为他们在环境治理领域具有重要的积极作用。除了国内动机(参见第3部分),在国际政策舞台上也可以看到一些其他的激励因素——对于那些小的经合组织(OECD)国家,这些激励因素似乎显得特别重要。
表 1宣称在环境政策领域发挥了领导作用的政府
•“……挪威应该成为全世界环境友好型能源方面的领路人。”( Minister Enoksen,2005)
•芬兰的一个政府规划展望芬兰得成为“最有生态效率的社会之一”。(2005)
•瑞典将自己视为“生态可持续发展的驱动力和榜样”。(1998)
•依靠其双边和多边行动,荷兰努力在欧盟背景下为促进可持续发展(SD)发挥重要作用。(VROM,2003)
•韩国政府以成为“环境保护模范国家”为目标。(Green Vision 21, 1995)
•托尼•布莱尔首相最近宣布英国将在气候政策方面发挥领导作用。(2004)
•德国宣称要在气候保护方面发挥“领导作用”。( Coalition Agreement,2005)
•日本经济产业省(METI)声称日本作为一个“循环再生导向型的经济体系……在这种经济体系中工业和经济行为的每一个方面都采取了保护环境和资源的措施”。(2002)
资料来源:作者整理汇编
三、明智的管治
在环境革新的政治竞争中,(明智的)管治发挥了至关重要的作用,这种管治可以被认为是生态现代化的一个关键驱动力量。将重要作用归因于管治可能会令人惊讶,因为在里根和撒切尔时代,“去政府管治”是居于主导地位的经济哲学。当时管治强加给企业高成本,并且严重抑制了革新和竞争力,这种论断广为流传。20世纪90年代早期,一种修正主义主张即亲管治的观点,通过突出强调环境管治与国家竞争力之间的积极关系,成功挑战了前述的新古典经济学论断(Porter,1990; Wallace,1995)。这种亲管治管理观点复兴的原因是多方面的:首先,新古典经济学的主张(趋向于忽视或低估政策过程的内在逻辑)通常被证明过分简单化,而且这种过分简化的政策必须通过再次强化的管治政策加以补偿;其次,许多“软的”或“自愿的”政策机制通常相当无效,导致高的交易成本,且需要国家组织化能力与民选政府的最后保障(Jordan et al.,2003;OECD, 2003; J nicke & J rgens,2004:297-348;De Bruijn & Norberg-Bohm, 2005)。最为重要的是,在多重治理的背景下,政府的管治作用在功能上具有必要性,且必须被重新强化和塑造,这已经成为一种强有力的论断。革新竞争和环境保护处于成败关头的时候尤其如此。
环境管治通常为公司和工业带来了许多明显的优势:
1.管治能够为国内工业创造或开拓市场。最有趣的案例是日本18个消费能源的产品集团实施的“领跑者”计划(“Top-Runner”approach)以及在德国迅速推广的上网标杆电价政策(feed-in tariffs)——这一政策是为了促进可再生能源的发展。
2.管治制度——通常由具有创新精神的制定者(trendsetters)创建并导致全球管治制度的趋同——提升了市场的可预测性。在复杂性和风险性日益增强的全球背景下,对管治制度趋势的这种预期成为革新企业的一种典型行为。
3.管治(真正的或威胁性的)能让商业活动更为容易:受影响的企业不必顾虑他们的竞争者是否也会采取同样的措施。
4.管治也可以减少实施技术变革的企业内部障碍(比如节约能源的潜在好处也经常由于某些组织方面的原因而被忽视)。而且,企业也不必寻求价值链内部的支持,因为其消费者不得不接受这种改变。
当前,这种管治的再度流行甚至已经导致了一种“管治资本主义” (Levi-Faur & Jordana, 2005;Jordana & Levi-Faur, 2004)理论的兴起:“管治资本主义的含意来自国家与社会之间的一种新的劳动分工、新的管治机构的推广、新的管治技术和方法以及人们之间互动方式的法律化。管治资本主义既是一种技术秩序也等同于一种政治秩序,……这些管治正在塑造一种新的全球秩序,这种秩序反映了一些主导国家在社会和政治方面建构的问题及其解决方式的集合。”(Levi-Faur & Jordana,2005)
总体而言,这种管治的复兴值得庆幸,但我们也要注意到管治的模式正在发生变化,现在其重点主要集中在“明智的”或“好的环境管治” (Gunningham & Grabowsky,1998;Network of Heads of European Environment Protection Agencies,2005)之上。“高超的”管治机制被描述为“知识嵌入型手段,这种手段是新秩序的突出特点之一”(Levi-Faur & Jordana,2005)。如果我们转向“生态现代化”和(技术)革新时,就发现这种管治似乎非常合理。基于几个“以革新为导向的环境管治” (Weber & Hemmelskamp, 2005)的研究项目,我们提倡以下有助于革新的环境管治模式(见表2)。
表 2一种明智的和有利于革新的
环境管治框架的组成要素
政策工具是有利于革新的,如果它们……
•提供经济激励,
•合并多重因素一起行动,
•是建立在战略性计划和目标基础上的,
•把革新作为一个过程,考虑到革新/推广的不同阶段。
一种政策风格是有利于革新的,如果它是……
•建立在对话和共识基础上的,
•可计算的,可依赖的,以及具有连续性,
•决定性的,积极主动的,严格要求的,
•开放和灵活的,
•管理为导向的。
一种行为体结构是有利于革新的,如果……
•它有助于水平和垂直政策一体化,
•各种各样的管治目标是网络状的,
•管理者与被管理者之间的关系网是紧密的,
•利益相关方都包括在政策网络中。
资料来源:J nicke et al,2000
日本的“领跑者”计划是一个新的有利于革新的管治模式例子(见表3)。迄今为止,这似乎是达到生态现代化最先进和尖端的方法。那种严格要求的、可以计算的、对话导向的政策风格,以及那种包容性的但却一体化的行为体结构,都可以与表2提到的那个政策框架相匹配。对于那些把严格标准与经济手段(以《京都议定书》的国家目标为基础)相结合的已经被采用的政策组合来说,尤其如此(即使批评者说这种联系不够严格)。最重要的是,“领跑者”计划把革新视为一个过程,且将之贯彻到从革新(例如,用奖励支持)到推广的不同阶段,把各个阶段都既融入本国(领导型)市场又融入国际市场。丰田普瑞斯(Toyota Prius)汽车的成功案例很大程度上可以直接用这种革新导向的管治方法进行解释。
表3经济革新的明智管治:
日本的“领跑者”计划
•日本经济产业省(METI)对于18种使用能源产品的管治。
•“最高能源效率”方法把能源效率作为产品标准的基础(加权平均值 weighted average)。
•一旦目标年来到,对于国家的生产者和进口者而言,效率标准就成为一种强制性规则。
•“点名批评”方法(name and shame)当作一种调解手段使用。
•相配套的管治。
•绿色采购法(2001),
•绿色汽车税,
•能源效率产品的年度奖励。
•标准的实现一般是“非常积极的”。
几个产品在目标年之前就已经达到规定的标准(空调,汽车,计算机,磁带录像机)。
•越来越高的产品竞争力得到生产者的确认。
•经济产业省考虑到了技术革新和扩散的潜力
资料来源:作者在Naturvardsverket(2005)的基础上汇编
类似的把严格的标准与灵活的实施措施结合起来的例子还有:促进可再生能源实施的强制性“上网标杆电价”政策、欧盟排放交易机制和(可能的)新的欧盟生态设计指令。有趣的是,所有这些以革新为导向的治理例子都足够灵活,都考虑到了投资周期。对于该环境治理模式的经济效益和可行性来说,这是一个非常必要的前提条件。
四、在一个复杂世界中的生态现代化:污染企业是否面临日益增加的商业风险
对于环境密集型工业而言,新的明智管治方法既是挑战,也是机会。在大多重治理的地方,对于那些革新压力越来越大的“脏工业”而言,越来越复杂的行为体架构(actor constellation)导致更大程度的不安全,这与生态现代化的全球进程似乎关系密切。
2004年,根据国际标准体系14001环境计划(ISO 14001 scheme),全世界90500个公司已经得到认证。这种增长非常明显,比2003年多了37%。同时,几个大型跨国公司(例如通用电气公司、英国石油公司、安联等)现在似乎已经承认了环境管治的优势。通用电气公司杰弗瑞•伊米尔特(Jeffrey Immelt)的一份声明也许是个很好的例证:“严格的环境标准并不损害国家的经济……恰恰相反,如果环境产品的核心竞争力能够得以发展,国家还能够从较高的环境标准中获利。”即使我们不能过高地估计这种态度转变中环境因素所占的成分,但这仍值得注意。
在加速走向生态现代化的趋势背后,有几个新的驱动力量。我们可以说是因为在里约进程背景下环境知识的扩散或者对于日趋加剧的气候变化的关注,且这趋势又被最近的警示性研究强化。然而,另一种驱动力量更为重要,即公司的生产与其产品的销售市场要求最小的投资安全风险。然而,今天他们正受到另外两种额外商业风险的挑战:(1)能源和一些矿产资源较高的价格波动;(2)在越来越复杂的多层面和多行为体参与的治理中,环境压力及其要求的不确定性。因而,只有进行以生态效率为发展方向的革新,才能够应对这样的挑战。
不安全性作为生态现代化的驱动力量需要进行更深入的解释。20世纪70年代早期,在行为体架构中,一种“复杂性的爆炸”强化了环境管治。最初,环境政策的行为体架构相当简单(见图1):政府通过单方面的命令和控制管理(至少是设法去管理)污染企业的环境行为。虽然偶尔也可能有一些来自非政府组织(NGOs)或媒体的压力,或者有一些政府与目标集团之间的双边合作,但是行为体架构与今天相比相当简单。然而,经过30年的发展,行为体架构已经发生了剧烈的变化(见图2)。
全球化以及对多层次与多重利益相关方参与的治理需求产生了这样一个架构:不仅有政府和企业,而且还有在国际体系各个层次上行动的NGOs。垂直和水平的合作与协调成为一个极大的挑战(Lenschow,2002)。政府不仅仅要与其他政府打交道,而且还要与一个非常广泛的经济与社会行为体互动。另外,市民社会——NGOs、科学组织、媒体不仅仅与政府互动,且经常与商业共同体建立直接的关系,这种关系既有对抗也有合作。
为什么越来越复杂的行为体架构会给污染企业带来额外的不安全性和经济风险呢?一种以生态效率为核心的政策怎样才能使企业获得较高的经济安全呢?
多重治理创造了给顽强抵抗的污染企业施加压力的机会。过去,公司仅仅有一个相关的伙伴——政府(见图1),而政府有时候甚至还能被污染企业“俘虏”。但从20世纪80年代起,由于NGOs和媒体开始直接攻击污染企业,公司不得不意识到,它们不能再“藏”在政府身后了。布伦特斯帕冲突是一个体现这种压力的突出例证。行为体架构的日益复杂化产生了环境压力和几乎不可预测的责任与义务,因此给污染企业带来了越来越大的经济风险和不安全性。短时期来看,强大的污染企业作为“拥有否决权的博弈者”也许还能够行动成功,但从长远来看,这种战略可能适得其反。比起从前,今天越来越多的污染企业不得不在各种压力(这种压力可以被界定为革新的压力)下做事,对于充满竞争的市场而言,尤其如此。
各种各样的因素引发提高生态效率的技术革新,这些因素不仅包括价格暴涨,还包括新的技术竞争或新的课题。在高度复杂的行为体架构的全球环境治理中,革新的压力或者来自于下方(地方NGOs或消费者),或者来自于上方(欧盟或国际制度),或者两个方面都有,它可能源于竞争者也可能来自首创管治趋势的先驱国家(pioneer countries)。在这一背景下,通过政治和/或技术竞争产生的横向压力变得尤其重要。这是一个强大的机制,在这种机制下,连美国政府那样强大到拥有否决权的博弈者也会处于弱势地位。
五、全球环境治理的后里约模式本质上以知识为基础
在多重环境治理的背景下,明智管治的兴起以及污染企业需承担日益增长的经济风险,成为当今生态现代化快速发展的动力所在。尽管生态现代化战略必定具有很大的潜能,而且作为主要的途径没有其他的替代者,但是承认这一模式的局限性同样重要。在这一部分,我们先讨论纯粹基于知识的环境治理的弱点所在,然后阐述基于技术的环境政策方法的内在局限性(见第六部分)。
后里约时代全球环境治理的本质特征在于它是一个政策学习以及水平向度上“汲取经验”的过程(Rose,1999;Sabatier,1999),因此,以生态现代化为核心的环境政策的创新与扩散成为一个基于知识的主导性过程。总体而言,在当今全球环境治理中,知识的重要作用带来了出人意料的积极效果,但是我们要警醒的是,以知识为基础的主导性政策还会受内在局限性的束缚,特别是在政策执行方面。
另外,基于知识的里约进程可以被视为一个令人印象深刻的成功案例。环境治理的里约模式包括监控目标、合作、参与及政策整合等原则,因此考虑到全球环境政治中日益复杂的行为体架构,环境治理的里约模式是唯一的引领式路径选择(J nicke & J rgens,2004:297-348)。在政策层面,各级政府对《21世纪章程》的广泛采用值得我们高度关注,因为它发生于一个缺乏法律义务和/或法律强制的框架中。现在绝大多数国家都制定了可持续发展战略(National Strategies for Sustainable Development,NSS-Ds),2002年113个国家共起草了至少6400个地区性的21世纪议程(OECD / UNDP,2002)。这种基于知识的政策推广和基于权力的策略的影响力某种程度上的下降,标志着重要的进展。今天,那些具有革新精神的小型先驱型国家,诸如瑞典、荷兰和丹麦,在发展全球环境政策上发挥了重要的影响作用。通过提供全球环境需求的创新性解决方案,这些国家证明,国家的影响力未必取决于国家的硬实力,如果他们的解决方案有一定的示范效应并被广泛传播,那么这些方案将产生一种无形的压力使其他国家做出改变。即使美国在气候政策上被迫采取一种保守立场,但是它也不能轻易忽略这些政治和技术上的创新。
当然,基于知识的里约模式的显著成功只是一个方面。另一方面,污染企业基于其权力的考虑而持久抵制里约模式也说明这种基于知识的环境治理方法的内在局限性:有权力的污染者(通常由“它们的”某些政府部门或政府支持)能够抵制知识诱导型的变革,特别是当既得利益部门的利益受到影响的时候。权力意味着总是有特权去忽视某些东西并且不去学习(Deutsch,1963)。当然有权力的行为者也能够具有高度创新性并准备学习,但比起那些受其支配且没有太多权力的行为体而言,他们的压力很小。
如果从议程制定和政策输出说到政策执行及效果,那么这种以知识为基础的治理方法的局限性变得尤为明显。在此,里约进程在议程制定以及政策推广方面的显著成功,与其后来政策执行和实际政策效果领域的持久赤字(persistent deficits)形成了鲜明的对比。国家可持续发展战略(NSSDs)的例子充分体现了这种差距:尽管现在大多数国家都制定了可持续发展战略,但只有12%的国家真正进入了战略实施阶段(OECD,2005)。这种现象不足为奇,因为在政策进入实施阶段后,那些既得利益集团——生态现代化的潜在失利者——会倾向于组织动员强有力的抵制。由于革新性知识经常与传统污染者的既得利益发生冲突,所以我们需要去重新强化政府管治并找到改善执行效果的更多路径。在这一背景下,某些部门“管理转型”的软性“积极模式” (Kemp & Loorbach, 2005)似乎是不够的。相对而言,环境革新的多重“负面”压力(见表4)似乎是一种较有希望的选择。正如以上所述,全球环境治理的复杂行为体架构为推进环境革新提供了巨大的机会,这一潜在的方法可以运用到提高环境治理中,并应成为将来进一步研究的对象。
六、超越技术的环境治理
当基于知识的环境治理方法遭遇基于权力的方法的抵制时,生态现代化战略将面临更多困难。首先,在(潜在的市场化)技术手段不可用的地方,它将会暴露出很多内在局限性。环境政策的“痼疾”(persistent problems),如城市扩张、土壤侵蚀、生态多样性流失、核废料的最终处置、全球气候变化等,都证实了这些局限性。同时,当生态危机严峻并需要紧急性防御措施的时候,生态现代化方法通常是不可行的。
其次,环境效率的渐进提高常常不被视为可持续的解决方案,因为这种提高很容易被随后的经济增长过程抵消。例如,汽车的具体排放减少很容易就被随后日益增加的公路交通所抵消,这一问题就是原先被公认的“N型曲线困境” (J nicke,1979)。这一困境不但会影响到末端治理,而且还会影响到渐进的生态现代化。关于后者我们可以引用日本工业的例子来解释,从1973年到1985年之间,日本工业在源及原材料的节约使用方面取得了巨大的成就,但是这些都被同一时期高速的工业增长轻而易举地抵消了(J nicke et al., 1997)。
这里描述的“N型曲线困境”需要更多具有影响力的解决方案。首要的一个解决方案就是用环境中立性产品取代环境密集型产品和生产过程,从而实现从渐进革新到激进革新的转变。这方面比较著名的例子,就是从提高煤电厂的能源使用效率转为太阳能发电的变迁。在渐进变革和激进革新之间还有一些不太确定的情况,即各种渐进提高加在一起可以达到激进改善的效果(比如零能耗房屋)。另外,结构性解决方案也是必需的。这一方案要求发展“生态结构性政策”,即以改变供需结构的形式来强加一种非技术的解决方案。这不仅影响到工业结构,还会影响到个人的生活方式(如个人的流动、住房供给等)。但是,有一个问题就是,结构性解决方案不仅深深影响了既有的利益和行为结构,更重要的是结构性变革的方案不能依赖生态现代化的战略,因为既存的问题不能通过可以市场化的技术革新来解决。基于这样的背景,我们就不会惊讶为什么迄今为止都没有与此相关的经验性证据,即通过精心设计重组工业结构,摆脱环境资源密集型的工业结构。现有的例子,如荷兰煤矿的关闭、卢森堡几处钢厂的停业以及意大利核电站的淡出,都不是出于环境保护的动机(Binder et al., 2001)。
总之,生态现代化——尽管其具有巨大的环境改善潜能——还不足以提供环境的长期稳定。这不仅是因为它不能为每种环境问题提供有效的解决方案,还在于其双重的“野兔与刺猬困境”:一方面,生态现代化要接受与上面提到的渐进环境改善与经济增长之间的竞争;另一方面,生态现代化要遭遇现代化失利者的抵制:如果企业和私人经济能够节约能源,削减对原材料的消费,同时采用环境资源低密集型的替代品,那么这些措施都会减少相关工业部门的利润(如采矿业、原材料工业以及电力生产等等)。不仅如此,这些基于已有权力和影响力结构的“旧”企业,还经常能够成功开拓新的商机。例如,能源部门经常发现新的电力使用者,这种状况转而就会抵消上述为节约能源所做出的努力。相似的例子还有,成功反对使用氯的环境运动,已经被随后氯在其他领域的扩展使用而大大抵消。只要环境资源密集型部门极力抵制任何想降低其污染的生态愿望,“N型曲线”就会如期发生,生态现代化的步伐被以下两个因素严重阻碍:真正结构重组的缺失和现代化失利者的规避行为。只要经济上缺乏可供替代的政策选择,上述两种因素的反抗及阻碍行为就似乎非常“合乎情理”,而任何政策改变在经济和社会向度上都显得难以接受。
从战略上而言,这正是与生态工业政策相关的地方。正因为工业重构与生态现代化具有十分紧密的联系,所以生态工业政策应该使这种工业重构过程在社会和经济向度上被接受,这样就能够促进产品种类的多样化,或者提供社会缓冲、劳动力的再培训与转移。环境革新应该具有“创造性”,但不应导致一种熊彼特(Schumpeter)所理解的那种“创造性破坏”,否则生态现代化的失利者将成为阻碍力量。
七、结论
鉴于对生态现代化战略的上述讨论,笔者得出以下结论:
1.生态现代化的潜能能够从根本上减少工业增长过程中的环境负担,这是一种无可替代的治理方法。例如,据估计,“绿色电力”的技术潜能几乎与目前全球的电力供应相等值(WBGU,2003)。没有其他“足够的”或者改变生活方式的战略有过相似的潜能。
2.生态现代化背后的驱动力有:
第一,技术现代化以及革新竞争的资本主义逻辑,同时加上全球环境需求的市场潜力:环境问题的市场化技术性解决方案为我们提供了一种前景广阔的“双赢解决方案”。
第二,先驱国家实施的明智的环境管治。这些国家一般具有如下特征:较高的环境压力与较高的环境应对能力相辅相成,而潜在的竞争优势通常强烈地激发了这些国家明智的环境管治。环境管治通常既是环境革新也是该革新推广的重要前提条件。
第三,在一个环境管治日益复杂的全球背景下,污染企业面临着日益增长的经济不安全与风险。商业风险的日益增长使生态现代化成为那些环境资源密集型企业更加安全的战略选择。
3.生态现代化过程也存在着重要的局限性:
第一,如果生态效率的提高仅仅是渐进的(低于经济增长率),环境创新仅限于利基市场或者这种“解决方案”只治标不治本的话,那么经济增长会趋向于抵消环境领域的改善和提高。
第二,生态现代化通常会遇到现代化失利者的抵制,他们常常拥有足够的权力去限制环境政策的范围和成效。虽然现代化失利者可能不足以阻止环境革新和以知识为基础的政策出台,但是在进入政策执行阶段的时候,来自权力的抵抗将成为重要的阻碍因素。
4.生态现代化治理必须寻求新的途径来克服这些强大污染企业的抵制。必须尽量克服转型管理中害怕引起“创造性破坏”而产生的恐惧。但是胡萝卜必须与大棒同行,环境治理也必须同时包括结构性方案。在日益增长的复杂性和不安全性的条件下,更多冲突导向的方法似乎是可能的和不可或缺的,这一方法能给环境革新施加更多的压力。虽然面临风险的日益增加与明智管治影响的日益提升似乎成为迫使污染者进行环境治理的巨大动力,但改善生态现代化战略的具体设计仍需进一步研究。
5.迄今为止,生态现代化作为一种以市场为基础的方法已经取得了巨大的成功。与结构性解决方案相比,生态现代化似乎是一种更容易的环境政策方法。然而,在研究生态现代化理论与实践近25年之后,笔者确实充分意识到,我们可能满足于市场化的“双赢解决方案”的“眼下成果”,这是很危险的。归根结底,如果不纳入一个结构性解决方案的话,可持续发展治理最终是不可能成功的,因为更关键的任务是对长期性环境干扰的预防,工业转型终将不可避免地与既得利益集团相冲突。因此,可持续发展治理必须能够动员起足以赢得这场斗争的意愿与能力。当然,遗憾的是,这显然并非易事。
(本文选自马丁•耶内克和克劳斯•雅各布[Klaus Jacob]主编的《全球视野下的环境管治:生态与政治现代化的新方法》[Environmental Governance in Global Perspective: New Approaches to Ecological and Political Modernisation],Berlin: Free University of Berlin, 2006)
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