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“农民不富，中国不富”。千方百计促进农民增收，促进农业发展，不仅是加快农业和农村发展的必然要求，而且是保持国民经济持续快速协调健康发展的必然要求，是实现全面建设小康社会宏伟目标的必然要求，更是维护社会稳定和国家长治久安和建设社会主义新农村的必然要求。农民增收离不开公共财政的支持，建立公共财政必将对农民增收起到积极的影响，解决农民增收问题必须建立完善的公共财政体制。
一、青海省农业概况
青海省地处青藏高原，地域辽阔，地势高峻，地形复杂，地貌多样。青海省的农业主要集中在东部农业区的河湟谷地和柴达木灌区。根据高原独恃的自然生态条件，习惯上把东部农业区的耕地分为川水、浅山和脑山三种类型。农作物以小麦、青稞、蚕豆、豌豆、马铃薯和油菜六大作物为主。小麦是主要的粮食作物，播种面积300多万亩；青稞是青藏高原独有的粮食作物，是蒙藏民族的主食和酿酒业的主要原料，播种面积l00多万亩；青海蚕豆粒大、饱满、无蛀虫，深受国内外客商的青睐，是农业中主要的出口创汇产品，播种面积40万亩；豌豆具有较好的加工性能，播种面积60万亩；高原冷凉气候最适宜马铃薯生长，生产的马铃薯个大，饱满，是城乡居民不可少的粮菜兼用食品，马铃薯种植面积50多万亩；油菜的分布范围最广，是青海省主要的经济作物，是农民重要的增收途径，播种面积250多万亩。
由于受到青藏高原冷凉气候的影响，青海省绝大多数地区春种秋收，一年一熟，复种指数为95%，黄河及其支流湟水沿岸的温暖灌区可以间套复种粮、菜、饲料。高原农业气候的特点是：干旱少雨，低温霜冻，无霜期短，对农作物生长不利，而日照时间长，光照充足，雨热同季，有利于光合作用和干物质积累，粮油作物单产较高，柴达木盆地曾创造了世界春小麦最高纪录。全省自然灾害频繁，干旱、霜冻、冰雹、洪水、低温、雨涝年年发生，造成对农业生产的极大威胁。
二、目前青海省农业发展存在的问题
虽然青海省农牧区经济在平稳发展，但经济基础差，发展后劲仍不足，乡村人口占的比重大。全面建设小康农村的关键是切实解决“三农”问题。从全省农牧区社会经济发展情况来看，还存在着不可忽视的问题。
（一）农业具有弱质性
从整体上来说，青海省农牧业基础地位还不牢固，“三农”问题还比较突出。主要表现在两个方面，一是不断增加的农牧业人口与贫瘠、分散且越来越少的农牧业生产资源的矛盾尖锐。近年来，青海省农牧业人口增长较快，与此同时，由于土地退化、草场沙化以及伴随着工业用地的增加而导致耕地面积减少。这就使得人口与农业资源的矛盾日益尖锐。二是多数农村牧区自然条件严酷，生活生产条件差，农牧民享有的社会公共产品水平低，提高公共服务供给能力成本高。青海省农业生产条件较差，自然条件比较恶劣；西部地区大多为内陆戈壁、沙漠地带，干旱少雨，土地脊薄，青南地区气候寒冷，不适宜农作物生长，尽管拥有广大的草原，适合畜牧业的发展，但由于自然条件恶劣，往往受到自然灾害的影响。此外东部农业区由于人多地少，农业生产力低，单位面积的产出往往要低于全国平均水平，而在人工、肥料等投入上还要大于中部和东部省区。
（二）农业和农村经济发展落后
由于自然、历史等多方面原因，目前青海省农业和农村经济发展还相对落后，农业基础设施建设滞后，科技发展水平较低，生态环境治理任务繁重，还没有从根本上摆脱靠天吃饭的局面，以2002年为例，青海省农田有效灌溉面积为193.55千公顷，化肥使用量176458吨，乡村办水电站54个，发电能力2.73万千瓦。从农业机械化程度来看，2002年青海省实际机耕面积为243千公顷、实际机械播种面积222千公顷，而实际机收面积仅为82千公顷，全省排灌动力机械3080台，联合收割机进651台。这种状况极大地制约了青海省地区的经济和社会发展。
（三）农户经营规模小，生产技术落后
青海省大部分地区地广人稀，耕地分散，部分地方山高坡陡，自然条件限制了农户扩大经营规模；虽然人均耕地高于全国的平均水平，但由于工业和第三产业远远落后于东部地区，农村人口的比例大大低于东部和中部地区，因此实际上西部地区农民人均耕地还少于东部地区，加之受气候条件的限制，青海省的复种指数比东部和中部低，因此农户的经营规模比东部地区小。由于生产经营规模较小，影响到农民推广和使用农业新技术的积极性。从目前青海省的农业科技水平看，在传统和常规农业技术方面与东部差距不大，但在农业高新技术的引进推广上差距有逐渐扩大之势。
（四）农业经济结构不合理，市场竞争力弱
经济结构不合理现象在青海省尤其突出，主要表现为区域结构不合理、产业结构及产品结构单一、低水平重复严重等。经济结构不合理还表现在一些西部地区没有根据本地的资源优势，因地制宜地发展优势产业。青海光照资源丰富，昼夜温差较大，夏季较为凉爽，适宜果树、蔬菜、花卉的生长发育；由于青海省的土地价格和劳动力成本相对较低，因而，其水果、蔬菜、花卉与国内其他产区和国外同类产品相比，都有较强的价格优势，有利于国内外市场的开拓。但是青海省在这些方面的发展还比较落后。经济结构不合理还表现在初级农产品多，高科技含量的农产品少。尤其是符合国际标准的农产品少，过于强调产量、数量而忽视了质量。
三、现阶段青海省财政支农的政策建议
（一）增加财政对农业、农村和农民的转移支付数量是目前扭转“三农”问题局面最直接的方式
长期以来，国家始终保持了对农业的财政支持幅度，每年用于农业的支出始终保持在财政支出的9%左右。我国农业投资主要来源于国家财政拨款和集体资金及劳动积累。国家投入对农业资金总投入的稳定和增长起着重要的作用。但是，随着改革后农村经济领域和投资体制的变化，国家已经并非是农业的惟一投资主体，通过财政政策，引导工商企业投资农业是农业走上快速发展的一项新动力。目前“三农”问题与社会经济体制改革的深层次矛盾逐步暴露出来，这就更需要财政加大对农业的财政转移支付力度，及时缓解农民生活和农业生产方面的资金压力，最大程度地保证市场经济条件下我国农业发展的平稳过渡。
（二）拓宽财政支农的覆盖面
按照公共财政的框架要求，财政支农资金要以部门预算、国库集中支付等财政综合改革为契机，按照农业项目的受益范围、作用大小、科学界定支出范围。要对农业技术推广、农民职业技能培训、生态工程建设、基础设施建设等项目按公平效益原则给予平等的支持和保护。要加强财政投资的主导作用，促进多元化投资格局形成。要通过有效的财政贴息方式增加农业政策信贷资金的投入，完善贴息制度、配套投入机制和以奖代补办法，并运用市场机制，完善和开发资本市场，调动和引导各投资主体增加农业投入。要加大利用外资、股份集资和内部融资力度，支持工商企业投资农业项目。同时，对不符合公共财政要求的支出，坚决退出，让有限的财政资金更好地为农业发展服务。
（三）不断推进农村税费改革，减轻农民负担，降低农业生产成本
当前，青海省以规范财政收支、减轻农民负担为目的的农村税费改革基本完成，农民已经从税费改革中得到实惠，农民负担明显减轻，农村各种社会矛盾明显减少，乡镇干部的职能得到根本性的转变，但目前的农村五保老人供养、农民医疗保险、农村最低生活保障、农村公共卫生（包括饮水、改厕）建设又摆到了我们的面前，需要我们运用新的理财理念，把农村税费改革这项成果巩固好。当前的问题是要建立防止农民负担反弹的长效机制，不断降低农业生产成本，让农业增产增收，尽快走出困境奔小康。
（四）建立健全财政支农资金投资管理和绩效评价机制，提高资金使用效益
政府资金的使用效益如何，需要从多方面进行衡量。从分配的总量，到各部门、各行业比重的分配和使用，都需要进行科学的研究和分析。政府资金的走向对社会资金资源的使用是一个引导和示范、是对整个社会资源配置的不断优化，只有通过优化的资源配置，才能真正促进农业和农村经济的不断发展。
（作者单位：青海大学财经学院）
一、青海省农业概况
青海省地处青藏高原，地域辽阔，地势高峻，地形复杂，地貌多样。青海省的农业主要集中在东部农业区的河湟谷地和柴达木灌区。根据高原独恃的自然生态条件，习惯上把东部农业区的耕地分为川水、浅山和脑山三种类型。农作物以小麦、青稞、蚕豆、豌豆、马铃薯和油菜六大作物为主。小麦是主要的粮食作物，播种面积300多万亩；青稞是青藏高原独有的粮食作物，是蒙藏民族的主食和酿酒业的主要原料，播种面积l00多万亩；青海蚕豆粒大、饱满、无蛀虫，深受国内外客商的青睐，是农业中主要的出口创汇产品，播种面积40万亩；豌豆具有较好的加工性能，播种面积60万亩；高原冷凉气候最适宜马铃薯生长，生产的马铃薯个大，饱满，是城乡居民不可少的粮菜兼用食品，马铃薯种植面积50多万亩；油菜的分布范围最广，是青海省主要的经济作物，是农民重要的增收途径，播种面积250多万亩。
由于受到青藏高原冷凉气候的影响，青海省绝大多数地区春种秋收，一年一熟，复种指数为95%，黄河及其支流湟水沿岸的温暖灌区可以间套复种粮、菜、饲料。高原农业气候的特点是：干旱少雨，低温霜冻，无霜期短，对农作物生长不利，而日照时间长，光照充足，雨热同季，有利于光合作用和干物质积累，粮油作物单产较高，柴达木盆地曾创造了世界春小麦最高纪录。全省自然灾害频繁，干旱、霜冻、冰雹、洪水、低温、雨涝年年发生，造成对农业生产的极大威胁。
二、目前青海省农业发展存在的问题
虽然青海省农牧区经济在平稳发展，但经济基础差，发展后劲仍不足，乡村人口占的比重大。全面建设小康农村的关键是切实解决“三农”问题。从全省农牧区社会经济发展情况来看，还存在着不可忽视的问题。
（一）农业具有弱质性
从整体上来说，青海省农牧业基础地位还不牢固，“三农”问题还比较突出。主要表现在两个方面，一是不断增加的农牧业人口与贫瘠、分散且越来越少的农牧业生产资源的矛盾尖锐。近年来，青海省农牧业人口增长较快，与此同时，由于土地退化、草场沙化以及伴随着工业用地的增加而导致耕地面积减少。这就使得人口与农业资源的矛盾日益尖锐。二是多数农村牧区自然条件严酷，生活生产条件差，农牧民享有的社会公共产品水平低，提高公共服务供给能力成本高。青海省农业生产条件较差，自然条件比较恶劣；西部地区大多为内陆戈壁、沙漠地带，干旱少雨，土地脊薄，青南地区气候寒冷，不适宜农作物生长，尽管拥有广大的草原，适合畜牧业的发展，但由于自然条件恶劣，往往受到自然灾害的影响。此外东部农业区由于人多地少，农业生产力低，单位面积的产出往往要低于全国平均水平，而在人工、肥料等投入上还要大于中部和东部省区。
（二）农业和农村经济发展落后
由于自然、历史等多方面原因，目前青海省农业和农村经济发展还相对落后，农业基础设施建设滞后，科技发展水平较低，生态环境治理任务繁重，还没有从根本上摆脱靠天吃饭的局面，以2002年为例，青海省农田有效灌溉面积为193.55千公顷，化肥使用量176458吨，乡村办水电站54个，发电能力2.73万千瓦。从农业机械化程度来看，2002年青海省实际机耕面积为243千公顷、实际机械播种面积222千公顷，而实际机收面积仅为82千公顷，全省排灌动力机械3080台，联合收割机进651台。这种状况极大地制约了青海省地区的经济和社会发展。
（三）农户经营规模小，生产技术落后
青海省大部分地区地广人稀，耕地分散，部分地方山高坡陡，自然条件限制了农户扩大经营规模；虽然人均耕地高于全国的平均水平，但由于工业和第三产业远远落后于东部地区，农村人口的比例大大低于东部和中部地区，因此实际上西部地区农民人均耕地还少于东部地区，加之受气候条件的限制，青海省的复种指数比东部和中部低，因此农户的经营规模比东部地区小。由于生产经营规模较小，影响到农民推广和使用农业新技术的积极性。从目前青海省的农业科技水平看，在传统和常规农业技术方面与东部差距不大，但在农业高新技术的引进推广上差距有逐渐扩大之势。
（四）农业经济结构不合理，市场竞争力弱
经济结构不合理现象在青海省尤其突出，主要表现为区域结构不合理、产业结构及产品结构单一、低水平重复严重等。经济结构不合理还表现在一些西部地区没有根据本地的资源优势，因地制宜地发展优势产业。青海光照资源丰富，昼夜温差较大，夏季较为凉爽，适宜果树、蔬菜、花卉的生长发育；由于青海省的土地价格和劳动力成本相对较低，因而，其水果、蔬菜、花卉与国内其他产区和国外同类产品相比，都有较强的价格优势，有利于国内外市场的开拓。但是青海省在这些方面的发展还比较落后。经济结构不合理还表现在初级农产品多，高科技含量的农产品少。尤其是符合国际标准的农产品少，过于强调产量、数量而忽视了质量。
三、现阶段青海省财政支农的政策建议
（一）增加财政对农业、农村和农民的转移支付数量是目前扭转“三农”问题局面最直接的方式
长期以来，国家始终保持了对农业的财政支持幅度，每年用于农业的支出始终保持在财政支出的9%左右。我国农业投资主要来源于国家财政拨款和集体资金及劳动积累。国家投入对农业资金总投入的稳定和增长起着重要的作用。但是，随着改革后农村经济领域和投资体制的变化，国家已经并非是农业的惟一投资主体，通过财政政策，引导工商企业投资农业是农业走上快速发展的一项新动力。目前“三农”问题与社会经济体制改革的深层次矛盾逐步暴露出来，这就更需要财政加大对农业的财政转移支付力度，及时缓解农民生活和农业生产方面的资金压力，最大程度地保证市场经济条件下我国农业发展的平稳过渡。
（二）拓宽财政支农的覆盖面
按照公共财政的框架要求，财政支农资金要以部门预算、国库集中支付等财政综合改革为契机，按照农业项目的受益范围、作用大小、科学界定支出范围。要对农业技术推广、农民职业技能培训、生态工程建设、基础设施建设等项目按公平效益原则给予平等的支持和保护。要加强财政投资的主导作用，促进多元化投资格局形成。要通过有效的财政贴息方式增加农业政策信贷资金的投入，完善贴息制度、配套投入机制和以奖代补办法，并运用市场机制，完善和开发资本市场，调动和引导各投资主体增加农业投入。要加大利用外资、股份集资和内部融资力度，支持工商企业投资农业项目。同时，对不符合公共财政要求的支出，坚决退出，让有限的财政资金更好地为农业发展服务。
（三）不断推进农村税费改革，减轻农民负担，降低农业生产成本
当前，青海省以规范财政收支、减轻农民负担为目的的农村税费改革基本完成，农民已经从税费改革中得到实惠，农民负担明显减轻，农村各种社会矛盾明显减少，乡镇干部的职能得到根本性的转变，但目前的农村五保老人供养、农民医疗保险、农村最低生活保障、农村公共卫生（包括饮水、改厕）建设又摆到了我们的面前，需要我们运用新的理财理念，把农村税费改革这项成果巩固好。当前的问题是要建立防止农民负担反弹的长效机制，不断降低农业生产成本，让农业增产增收，尽快走出困境奔小康。
（四）建立健全财政支农资金投资管理和绩效评价机制，提高资金使用效益
政府资金的使用效益如何，需要从多方面进行衡量。从分配的总量，到各部门、各行业比重的分配和使用，都需要进行科学的研究和分析。政府资金的走向对社会资金资源的使用是一个引导和示范、是对整个社会资源配置的不断优化，只有通过优化的资源配置，才能真正促进农业和农村经济的不断发展。
（作者单位：青海大学财经学院）