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2017年12月阿根廷WTO部长会议以来，相关成员就世贸组织改革提出新一轮议题，内容涵盖贸易规则、WTO日常工作与透明度、争端解决机制等。美国一直希望摆脱现行规则，另起炉灶。欧盟和加拿大主张扩展现行规则，维护多边贸易体系。金砖国家达成原则共识，并在上诉机构改革方面与欧盟保持一致。我国在维护世贸组织核心原则基础上，主动扩大对外开放，希望通过WTO改革来推动国内机制体制改革。
世贸组织是国际贸易体制逐步改革的产物，也是一个不断变革和博弈的机制，有关多边贸易体制规则改革的讨论从来没有中断。1995年新加坡部长会议、1998年经合组织有关《多边投资协定》谈判搁浅、以及历时8年无疾而终的多哈回合谈判都体现了各方对于国际贸易规则改革的诉求。面对保护主义、强权政治和单边主义冲击，世贸组织三大职能脆弱性局限性越发明显。改革世贸组织、重塑国际贸易规则成为西方发达国家维护自身利益的共同选择。美欧日2017年12月在阿根廷部长会议期间就重塑新规发表联合声明，引发了各方关于世贸组织改革的讨论和诉求。
（一）美国意图打破现行规则，另起炉灶
美国尚未提出系统、全面的WTO改革方案，而是通过各种渠道释放改革信号。譬如，通过美欧日联合声明、美墨加协议体现其战略意图，同时阻挠世贸组织上诉机构法官任命和威胁退出世贸组织向其他成员施加压力。总的来看，虽然美国在世贸组织改革立场上和欧盟、日本比较一致，三方也率先在世贸组织规则改革方面达成了一些共识，但与欧盟、加拿大意图通过修正、扩展现行规则来改革世贸组织的路径存在较大差异。美方倾向于打破现有规则，重新塑造以自身利益为核心的贸易体制。因此，美国对欧盟、加拿大提出的改革方案，如世贸组织日常工作改善、推进改革具体路径选择，以及尽快解决上诉机构空缺等议题，持反对态度或不置可否。
美国关注的议题主要有产业补贴、国有企业竞争、强迫技术转让、发展中国家地位等。美方可能提出的新规在美墨加协议中有所体现。研究美墨加协议，有助于考察美方谈判立场和政策诉求。以国有企业为例，现行WTO框架下，仅有对“国营贸易企业”的定义，即可以是国家所有的企业，也可以是非国有性质的企业，关键在于是否享有专有权和特权。美墨加协议则在TPP基础进一步明确了“国有企业”的概念，并对国有企业的国际贸易规则进行了系统完整的规范。从规则涵盖范围来看，WTO框架下的国营贸易企业规则只适用于货物，而美墨加协议下国有企业的规则适用于货物、服务以及投资领域，超越了WTO范围。在“非商业性支持”条款中，美墨加协议引入了《补贴与反补贴协定》中的纪律制度，对“不利影响”和“损害”做出了更宽泛的定义。在国有企业透明度规则方面，美墨加协议也提出了比WTO更严格的要求。
（二）欧盟和加拿大倾向于扩展现行规则，维护多边体制
欧盟改革概念文件和加拿大改革方案提出的WTO改革方案在大方向上是一致的，包括三项议题。一是贸易规则改革，二是日常工作与透明度改革，三是争端解决机制改革。
1、贸易规则改革。“双反”有关贸易规则的改革都提到了产业补贴、国有企业、数字贸易、技术转让、可持续发展等议题，以及推进相关议题制定的具体路径。欧盟与美日联合声明中指责“第三方将国有企业发展成为国家冠军的行为”，提出应“更好地治理国有企业”。
2、日常工作与透明度。在WTO运转方面，双方都强调各成员之间需加强协调和对话。在透明度方面，欧盟与美日的联合声明中强调“解决成员国不遵守世贸组织透明度义务的问题，是提高世贸组织监测职能有效性和效率的当务之急”，并提出将与美日共同拟定旨在促进委员会最佳实践和提高效率的提案。欧盟改革概念文件和加拿大改革方案都认为现行框架下通报义务的履行不尽人意，应该改善各成员国国内政策的通报。
3、争端解决机制。在争端解决机制方面，双方都提出了优化裁判流程、明确上诉机构职权等的建議。加拿大还建议将某些类型争端正式排除出裁决程序管辖，以减轻系统的负担。
（三）金砖国家达成原则性共识，反对另起炉灶
金砖国家中，中国坚持世贸组织核心价值，坚决反对歧视性贸易做法。2018年7月第二十次中欧领导人会晤后，中国和欧盟决定成立中欧关于WTO改革的副部级联合工作组，以维护多边机制。9月外交部部长王毅会见法国外长时，谈到WTO改革三大原则：一是WTO的核心价值和基本原则不能丢，二是发展中国家的正当合法权益不能丢，三是协商一致的精神不能丢。11月商务部国际贸易谈判副代表王受文提出中方对世贸组织改革的三个原则和五点主张。
中国也在积极与其他金砖成员就WTO改革达成共识，采取共同的立场发挥作用。2018年7月《金砖国家领导人第十次会晤约翰内斯堡宣言》重申以世贸组织为代表的多边贸易体制核心地位，强调将尽一切努力加强多边贸易体制。11月中印就WTO改革、城市化等领域的联合研究达成共识;中国与欧盟、印度就上诉机构改革问题向WTO提交两份联合提案;金砖国家领导人在G20峰会前夕举行非正式会晤，阐述了金砖国家在WTO改革等问题上的共同立场。12月中印俄领导人在G20峰会期间进行三方会谈，呼吁多边组织改革，包括联合国、世贸组织改革。巴西、智利、肯尼亚、墨西哥参加了10月在渥太华举行的世贸组织12国和欧盟关于世贸组织改革的部长会议并发表联合公报，其他金砖国家没有参加此次会议。
显然，WTO改革也是以金砖国家为代表的主要发展中经济体共同关切，基本态度是调整现行秩序、改善WTO局限性，而非另起炉灶;同时强调以发展为核心，改革规则要兼顾发展中国家利益。总的来看，发达经济体就世贸组织改革通过具体的改革议题、自贸协定、联合声明等多种方式来明确表达具体诉求，在主要议题上达成小范围的共识。
世贸组织规则局限性集中体现在两个方面。一是现行规则滞后，难以有效应对全球贸易体系变化，变得不可持续。二是难以应对当前紧张的地缘政治与贸易限制性措施相叠加的复杂局面。从全球贸易体系治理来看，世贸组织未能与世界贸易体系保持同步发展，基本职能及执行效果被明显削弱。
第一，在制定和规范国际多边贸易规则方面，现行规则无法适应全球经贸格局的变动。在边境贸易维度，现行框架既未涵盖数字经济等新兴贸易形式，也未涵盖贸易投资之外的其他投资形式。在边境后规则维度，现行框架在小微企业、环保、劳工权益、国有企业等方面几乎是空白，而这些议题又是以美国为代表的发达经济体间自贸协定的重要内容。
第二，在多边贸易谈判方面效果不佳。新的贸易问题不断出现，贸易政策与其他领域问题错综复杂，各成员需要不断的谈判以形成新的国际规则。多哈回合以来，WTO谈判的效率一直备受质疑，很大程度上受累于WTO协商一致的谈判原则，极易受到核心成员贸易政策的左右。核心成员国国内体制、立场以及目标的差异，决定着多边谈判能否取得进展。再加上地缘政治因素，WTO作为多边贸易体制谈判主渠道地位被严重侵蚀。
第三，解决成员间贸易争端的上诉机制面临停摆。上诉机构空缺成为当前WTO亟待解决的问题，仅余的三名法官中，有两名将于2019年12月到期，WTO争端解决功能可能瘫痪。
保护主义、单边主义和地缘政治、强权政治相互交织，导致WTO权威丧失，对贸易保护主义行为无法有效约束。WTO争端解决规则，禁止任何成员针对其认为违反义务或导致WTO协定规定的任何利益丧失或减损而采取单边行动，但美国仍以所谓“国家安全”为名，对包含欧盟、加拿大、中国在内的世贸组织成员国宣布征收钢铝关税，违背了WTO的核心原则。此后，美国以“退群”作为胁迫，滥用协商一致的决策机制，阻挠WTO上诉机构新成员的任命。面对美国以“自由公平贸易”为名，将国内法凌驾于国际法之上，WTO在程序、实体和实效三方面都缺乏有效约束机制。
目前，西方发达国家就世贸组织改革问题透过改革提案、签署自贸协定、发布联合声明等方式较广大发展中国家率先提出了较为具体的规则，在主要议题上达成了小范围的共识，这将为发展中国家在新一轮国际经贸规则谈判中提出合理诉求、获得话语权造成障碍，也会为未来发展中国家融入新一轮经济全球化带来一定的限制。
作为最大的发展中国家，中国积极做出应对。我方宜采取的总体策略是积极参加WTO改革谈判，支持WTO改革，推动WTO改革向有利于我方的方向发展。同时，中方在推动WTO改革时还应确立三大目标：一是坚决维护WTO作为推进全球贸易自由化的主渠道地位不变，二是最大化地维护中国及发展中国家的合理利益，三是最大化的将WTO改革作为中国进行深化改革和扩大开放的推动力。
从议题角度出发，依据我国的现实承载情况和改革方向、议题的迫切程度、各方达成一致的难易程度，可将推进WTO改革的关键议题分为三类，由此分别制定中方应对策略。
一是与中方改革方向一致，达成协议难度较小的议题。如，环境保护、中小微企业、电子商务、降低货物贸易关税等，中方可持完全开放态度参与议题的谈判。二是与中方改革方向一致，但目前我国的结构性改革力度尚未达到的議题。如，国有企业议题，可考虑部分接受“竞争中立”原则，但需在坚持世贸组织“所有制中性”传统的基础上，进一步落实OECD的具体标准，再如产业补贴议题，中方可在承担更多通知责任的同时保留政策灵活性，借鉴联合国贸发会对于产业政策的建议，从补贴政策向建立包括基础设施和金融系统在内的支持性外部环境的产业政策转变。三是与中方改革方向不一致的、甚至矛盾的，涉及到我方底线的议题。如，发展中国家地位、改变WTO现行框架下划分国家类型的方法等。在谈判不能破裂的前提下，我方必须坚持自己立场，坚定维护“特殊与差别待遇”原则，承担与自己发展水平相适应的义务。在达成协定的方式方面，需着力努力推进诸边协定谈判，给中国及其他发展中国家保留政策空间。
此外，WTO本身亟待解决的问题是争端解决机制上诉机构的空缺，仅余的三名法官中，有两名将于2019年12月任期结束，届时WTO的争端解决功能将面临瘫痪。因此，上诉机构的改革可作为中方推动WTO改革的破题之处，建议提出增加上诉机构成员定员人数，进一步提高法官的代表性和发展中国家话语权，吸纳更多国家，尤其是发展中国家的专家进入上诉机制，优先考虑来自金砖五国、G20成员国等较有代表性经济体的专家。
注：
①《补贴与反补贴措施协议》第1款对“公共机构”（Public Body）做出了相关规定，“就本协定而言，如出现下列情况应视为存在补贴：在一成员（本协定中称“政府”）领土内，存在由政府或任何公共机构提供的财政资助。”
（作者单位：中国宏观经济研究院外经所）
一、世贸组织改革动向和各方立场
世贸组织是国际贸易体制逐步改革的产物，也是一个不断变革和博弈的机制，有关多边贸易体制规则改革的讨论从来没有中断。1995年新加坡部长会议、1998年经合组织有关《多边投资协定》谈判搁浅、以及历时8年无疾而终的多哈回合谈判都体现了各方对于国际贸易规则改革的诉求。面对保护主义、强权政治和单边主义冲击，世贸组织三大职能脆弱性局限性越发明显。改革世贸组织、重塑国际贸易规则成为西方发达国家维护自身利益的共同选择。美欧日2017年12月在阿根廷部长会议期间就重塑新规发表联合声明，引发了各方关于世贸组织改革的讨论和诉求。
（一）美国意图打破现行规则，另起炉灶
美国尚未提出系统、全面的WTO改革方案，而是通过各种渠道释放改革信号。譬如，通过美欧日联合声明、美墨加协议体现其战略意图，同时阻挠世贸组织上诉机构法官任命和威胁退出世贸组织向其他成员施加压力。总的来看，虽然美国在世贸组织改革立场上和欧盟、日本比较一致，三方也率先在世贸组织规则改革方面达成了一些共识，但与欧盟、加拿大意图通过修正、扩展现行规则来改革世贸组织的路径存在较大差异。美方倾向于打破现有规则，重新塑造以自身利益为核心的贸易体制。因此，美国对欧盟、加拿大提出的改革方案，如世贸组织日常工作改善、推进改革具体路径选择，以及尽快解决上诉机构空缺等议题，持反对态度或不置可否。
美国关注的议题主要有产业补贴、国有企业竞争、强迫技术转让、发展中国家地位等。美方可能提出的新规在美墨加协议中有所体现。研究美墨加协议，有助于考察美方谈判立场和政策诉求。以国有企业为例，现行WTO框架下，仅有对“国营贸易企业”的定义，即可以是国家所有的企业，也可以是非国有性质的企业，关键在于是否享有专有权和特权。美墨加协议则在TPP基础进一步明确了“国有企业”的概念，并对国有企业的国际贸易规则进行了系统完整的规范。从规则涵盖范围来看，WTO框架下的国营贸易企业规则只适用于货物，而美墨加协议下国有企业的规则适用于货物、服务以及投资领域，超越了WTO范围。在“非商业性支持”条款中，美墨加协议引入了《补贴与反补贴协定》中的纪律制度，对“不利影响”和“损害”做出了更宽泛的定义。在国有企业透明度规则方面，美墨加协议也提出了比WTO更严格的要求。
（二）欧盟和加拿大倾向于扩展现行规则，维护多边体制
欧盟改革概念文件和加拿大改革方案提出的WTO改革方案在大方向上是一致的，包括三项议题。一是贸易规则改革，二是日常工作与透明度改革，三是争端解决机制改革。
1、贸易规则改革。“双反”有关贸易规则的改革都提到了产业补贴、国有企业、数字贸易、技术转让、可持续发展等议题，以及推进相关议题制定的具体路径。欧盟与美日联合声明中指责“第三方将国有企业发展成为国家冠军的行为”，提出应“更好地治理国有企业”。
2、日常工作与透明度。在WTO运转方面，双方都强调各成员之间需加强协调和对话。在透明度方面，欧盟与美日的联合声明中强调“解决成员国不遵守世贸组织透明度义务的问题，是提高世贸组织监测职能有效性和效率的当务之急”，并提出将与美日共同拟定旨在促进委员会最佳实践和提高效率的提案。欧盟改革概念文件和加拿大改革方案都认为现行框架下通报义务的履行不尽人意，应该改善各成员国国内政策的通报。
3、争端解决机制。在争端解决机制方面，双方都提出了优化裁判流程、明确上诉机构职权等的建議。加拿大还建议将某些类型争端正式排除出裁决程序管辖，以减轻系统的负担。
（三）金砖国家达成原则性共识，反对另起炉灶
金砖国家中，中国坚持世贸组织核心价值，坚决反对歧视性贸易做法。2018年7月第二十次中欧领导人会晤后，中国和欧盟决定成立中欧关于WTO改革的副部级联合工作组，以维护多边机制。9月外交部部长王毅会见法国外长时，谈到WTO改革三大原则：一是WTO的核心价值和基本原则不能丢，二是发展中国家的正当合法权益不能丢，三是协商一致的精神不能丢。11月商务部国际贸易谈判副代表王受文提出中方对世贸组织改革的三个原则和五点主张。
中国也在积极与其他金砖成员就WTO改革达成共识，采取共同的立场发挥作用。2018年7月《金砖国家领导人第十次会晤约翰内斯堡宣言》重申以世贸组织为代表的多边贸易体制核心地位，强调将尽一切努力加强多边贸易体制。11月中印就WTO改革、城市化等领域的联合研究达成共识;中国与欧盟、印度就上诉机构改革问题向WTO提交两份联合提案;金砖国家领导人在G20峰会前夕举行非正式会晤，阐述了金砖国家在WTO改革等问题上的共同立场。12月中印俄领导人在G20峰会期间进行三方会谈，呼吁多边组织改革，包括联合国、世贸组织改革。巴西、智利、肯尼亚、墨西哥参加了10月在渥太华举行的世贸组织12国和欧盟关于世贸组织改革的部长会议并发表联合公报，其他金砖国家没有参加此次会议。
显然，WTO改革也是以金砖国家为代表的主要发展中经济体共同关切，基本态度是调整现行秩序、改善WTO局限性，而非另起炉灶;同时强调以发展为核心，改革规则要兼顾发展中国家利益。总的来看，发达经济体就世贸组织改革通过具体的改革议题、自贸协定、联合声明等多种方式来明确表达具体诉求，在主要议题上达成小范围的共识。
二、现行世贸组织规则的局限性
世贸组织规则局限性集中体现在两个方面。一是现行规则滞后，难以有效应对全球贸易体系变化，变得不可持续。二是难以应对当前紧张的地缘政治与贸易限制性措施相叠加的复杂局面。从全球贸易体系治理来看，世贸组织未能与世界贸易体系保持同步发展，基本职能及执行效果被明显削弱。
第一，在制定和规范国际多边贸易规则方面，现行规则无法适应全球经贸格局的变动。在边境贸易维度，现行框架既未涵盖数字经济等新兴贸易形式，也未涵盖贸易投资之外的其他投资形式。在边境后规则维度，现行框架在小微企业、环保、劳工权益、国有企业等方面几乎是空白，而这些议题又是以美国为代表的发达经济体间自贸协定的重要内容。
第二，在多边贸易谈判方面效果不佳。新的贸易问题不断出现，贸易政策与其他领域问题错综复杂，各成员需要不断的谈判以形成新的国际规则。多哈回合以来，WTO谈判的效率一直备受质疑，很大程度上受累于WTO协商一致的谈判原则，极易受到核心成员贸易政策的左右。核心成员国国内体制、立场以及目标的差异，决定着多边谈判能否取得进展。再加上地缘政治因素，WTO作为多边贸易体制谈判主渠道地位被严重侵蚀。
第三，解决成员间贸易争端的上诉机制面临停摆。上诉机构空缺成为当前WTO亟待解决的问题，仅余的三名法官中，有两名将于2019年12月到期，WTO争端解决功能可能瘫痪。
保护主义、单边主义和地缘政治、强权政治相互交织，导致WTO权威丧失，对贸易保护主义行为无法有效约束。WTO争端解决规则，禁止任何成员针对其认为违反义务或导致WTO协定规定的任何利益丧失或减损而采取单边行动，但美国仍以所谓“国家安全”为名，对包含欧盟、加拿大、中国在内的世贸组织成员国宣布征收钢铝关税，违背了WTO的核心原则。此后，美国以“退群”作为胁迫，滥用协商一致的决策机制，阻挠WTO上诉机构新成员的任命。面对美国以“自由公平贸易”为名，将国内法凌驾于国际法之上，WTO在程序、实体和实效三方面都缺乏有效约束机制。
三、中国应对WTO改革的对策建议
目前，西方发达国家就世贸组织改革问题透过改革提案、签署自贸协定、发布联合声明等方式较广大发展中国家率先提出了较为具体的规则，在主要议题上达成了小范围的共识，这将为发展中国家在新一轮国际经贸规则谈判中提出合理诉求、获得话语权造成障碍，也会为未来发展中国家融入新一轮经济全球化带来一定的限制。
作为最大的发展中国家，中国积极做出应对。我方宜采取的总体策略是积极参加WTO改革谈判，支持WTO改革，推动WTO改革向有利于我方的方向发展。同时，中方在推动WTO改革时还应确立三大目标：一是坚决维护WTO作为推进全球贸易自由化的主渠道地位不变，二是最大化地维护中国及发展中国家的合理利益，三是最大化的将WTO改革作为中国进行深化改革和扩大开放的推动力。
从议题角度出发，依据我国的现实承载情况和改革方向、议题的迫切程度、各方达成一致的难易程度，可将推进WTO改革的关键议题分为三类，由此分别制定中方应对策略。
一是与中方改革方向一致，达成协议难度较小的议题。如，环境保护、中小微企业、电子商务、降低货物贸易关税等，中方可持完全开放态度参与议题的谈判。二是与中方改革方向一致，但目前我国的结构性改革力度尚未达到的議题。如，国有企业议题，可考虑部分接受“竞争中立”原则，但需在坚持世贸组织“所有制中性”传统的基础上，进一步落实OECD的具体标准，再如产业补贴议题，中方可在承担更多通知责任的同时保留政策灵活性，借鉴联合国贸发会对于产业政策的建议，从补贴政策向建立包括基础设施和金融系统在内的支持性外部环境的产业政策转变。三是与中方改革方向不一致的、甚至矛盾的，涉及到我方底线的议题。如，发展中国家地位、改变WTO现行框架下划分国家类型的方法等。在谈判不能破裂的前提下，我方必须坚持自己立场，坚定维护“特殊与差别待遇”原则，承担与自己发展水平相适应的义务。在达成协定的方式方面，需着力努力推进诸边协定谈判，给中国及其他发展中国家保留政策空间。
此外，WTO本身亟待解决的问题是争端解决机制上诉机构的空缺，仅余的三名法官中，有两名将于2019年12月任期结束，届时WTO的争端解决功能将面临瘫痪。因此，上诉机构的改革可作为中方推动WTO改革的破题之处，建议提出增加上诉机构成员定员人数，进一步提高法官的代表性和发展中国家话语权，吸纳更多国家，尤其是发展中国家的专家进入上诉机制，优先考虑来自金砖五国、G20成员国等较有代表性经济体的专家。
注：
①《补贴与反补贴措施协议》第1款对“公共机构”（Public Body）做出了相关规定，“就本协定而言，如出现下列情况应视为存在补贴：在一成员（本协定中称“政府”）领土内，存在由政府或任何公共机构提供的财政资助。”
（作者单位：中国宏观经济研究院外经所）