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摘要：完善的公共危机管理体制是有效管理危机的重要保障。美、日两国在应对公共危机中积累了丰富的经验，都已具有完善的危机管理体制。在建设我国危机管理体制中借鉴他国成熟的经验，对改进和完善我国的危机管理体制十分必要。
关键词：危机管理体制；特点；美国；日本；启示
从世界各国来看，美、日两国的公共危机管理体制很具有典型性。虽然美、日公共危机管理体制必然带有各自国家的传统和特性，但它们毕竟浓缩了现代国家管理公共危机的有益经验。目前我国正处于危机频发的时期，而危机管理体制又存在不完善的地方，因此，借鉴美国和日本在公共危机管理体制建设方面的成熟经验，结合我国的实际改进和完善我国的公共危机管理体制就显得很有必要。
一、美国公共危机管理体制的特点
第一、具有完善的危机应对法律体系和计划
在“9·11"事件发生后，美国联邦政府各个部门都依照法律规范迅捷有序地采取着不同的应对措施，相互交织却又有机协同，体现了美国危机管理的法律体系和计划的完善。到目前为止，美国已经建立了一整套以《国家安全法》、《全国紧急状态法》、《反恐怖主义法》和《斯坦福法》为核心的国家危机应对的法律法规体系，这些法律统筹兼顾、相互补充，引导政府依照法律建立国家安全制度。除了这些纲领性的法案以外，美国还制定了一系列的专门法，对具体危机事件的应对作了相应的法律规定。如1994年通过的针对传染病的《公共卫生服务法》，该法案对有关传染病的相关问题作了详细的规定。除了建立一整套的国家危机应对的法律法规体系外，美国政府还用法律形式制定了纲目并举的操作计划，既有整体上的联邦应急计划，也有具体针对特殊性质危机的运作纲要。
第二、具有完备的危机管理核心指挥机构
“9.11”后，美国对整个危机处理机制进行了大幅度调整，成立了以白宫地下掩体为工作地点的“总统紧急应变行动中心”(PEOC)，对中情局、FBI、移民局等部门进行改组，并成立本土安全办公室并进一步提升为“国土安全部”。在美国危机管理体制的运作中，发挥着重要协调作用的核心机构主要有联邦紧急事务管理局、联邦调查局、中央情报局、国家安全委员会以及一些辅助性研究机构。其中，联邦紧急事务管理局是联邦危机管理中的核心协调决策机构，其职责是通过一系列综合的、有准备的应急管理计划减少由于危机造成的各种生命与财产的损失，保护国家重要基础设施免受各种灾害，承担对灾害的防范、反应、恢复的重任。
第三、具有全面的危机应对网络
美国全面的危机应对网络包括危机应对计划和公共危机管理机构、志愿者组织、私人机构、国际资源以及完备的危机通迅等丰富资源。在政府方面，美国拥有一套中央与地方、政府组织与专业机构相结合的较为协调、高效的危机处理机构，通过这套机构，制定专业的救援计划，在计划的基础上进行训练；在志愿者组织建设方面，美国非常注重建立民间社区灾难联防体系，通过各种措施吸纳民间社区参与危机管理，例如，动员民间宗教系统，由基层民政系统邀集地方教堂、寺庙的领导人成立服务小组，及时调查灾民需求，并建立发放资源的渠道；注重发挥私立医院、保险公司等私人机构与国际社会的作用，通过各种渠道实现资源共享，提高危机处置能力。此外，危机通讯在美国的危机应对网络中占有十分重要的位置。危机通讯包括两方面的含义：一种是危机管理技术层面的通讯，即以最先进的技术确保灾害发生时有关信息的充分交流，另一种是危机发生后做好和社会及公众的沟通问题，而在这个过程中，美国十分注重信息公布和时间第一的原则，尽量掌握主动权。
第四、具有成熟的社会应对能力
危机管理不仅是对一国政府管理能力的挑战，更是对一国社会应对能力的综合考验。因此，美国政府不仅注重对政府公务人员应对危机能力的训练，也十分重视对全民的危机教育，提高他们的危机意识和应对危机的能力。在“9·11”事件发生后，美国市民在撤离和救援中表现出了良好的心理素质和处理能力。虽然“9·11”事件使美国遭受了重大的人员伤亡和财产损失，但美国的社会和生活秩序很快就恢复正常，这些和美国成熟的社会应对能力是分不开的。
综上所述，美国的危机管理体制，是构筑在提高国家和社会的整体治理能力的基础之上的。它通过法制化的手段，将完备的危机应对计划、高效的危机管理机构、全面的危机应对网络和成熟的社会危机应对能力包容在这一体制之中。
二、日本公共危机管理体制的特点
日本的危机管理体制是一个以法律、制度为依托，以首相为最高指挥官，内阁官房负责整体协调联络，通过安全保障会议、中央防灾会议、金融危机对策会议等决策机构制定危机对策，由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门根据具体情况进行配合实施的组织体系。
第一、具有完善的法律法规体系
从灾害立法上看，日本是全球较早制定灾害管理基本法的国家，已经形成了一整套安全法律法规体系。目前日本拥有各类防灾减灾法律近40部，其中最具代表性的是1961年制定的《灾害对策基本法》、1978年制定的《大规模地震对策特别措施法》、1999年实施的《传染病防治法》、有事法制诸法案等，由于法律体系完善，有效地保障了日本危机管理体制的发展。
第二、具有权力集中的中枢指挥系统
在日本的危机管理体制中，内阁首相任最高指挥官，内阁官房负责总体指挥，通过安全保障会议和中央防灾会议组成危机管理体制。在这一体制中，首相的权力很大，根据日本修改后的《内阁法》和有事法制诸法案的规定，首相的权力被大大提升，其目的是确立最高行政长官在危机管理体制中的权威，建立高效的应对紧急事态的体制。日本内阁官房也是这一体制中十分重要的组成部分，是负责危机管理指挥的中枢机构。内阁官房作为首相的辅佐机构，在危机管理体制中的主要职能是尽早获得情报，将其向相关部门传达，召集各省厅建立相应的应对机制，并对各省厅制定的政策进行综合调整，同时向外界发布危机进展情况、政府对策等信息。内阁官房设立了由首相任命的内阁危机管理总监，专门负责处理内阁官房中有关危机管理的事务，在总监下设副内阁官房长官助理，直接对首相、官房长官及内阁危机管理总监负责。这种由内阁危机管理总监统一归口管理的方式，不但有利于整合人、财、物等资源，而且彻底改变了过去各省厅在危机处理中各自为政、相互保留所获情报、纵向分割行政的局面。此外，为了提升国家整体的危机应急管理能力，日本政府还设立了一系列与危机管理有关的组织，如安全保障会议、中央防灾会议等。这种从中央到地方、以首相为核心的集中指挥系统在应对国家安全、自然灾害等突发事件中发挥了积极有效的作用。
第三、具有完备的教育和训练制度
为在公共危机发生时不致引起混乱，并使各种救援、 应对措施能有序地进行，日本政府非常重视通过各种手段对国民进行相关的教育与宣传，除日常生活中的危机教育和在学校的危机教育外，还有众多的宣传活动日。日本各个城市都设有“市民防灾中心”，而且免费供市民参观。为保证紧急事态时的对策能有序、有效地展开，除了作好宣传工作外，日本还十分注重进行针对危机事件的训练和演习，以保证发生危机事件时的快速反应和救援活动能够顺利进行，并通过演习发现问题，进一步完善危机管理机制。
三、美日两国公共危机管理体制对我国的启示
第一、积极推动公共危机应急体系重构
在机构建制上，国家应成立高级别的专项应急指挥部，组建一个权威、高效、协调的中枢指挥系统，以降低协调成本，加强各部门的及时沟通和联动效果。各地各部门的高层领导要重视危机事件，组建熟悉危机管理的高效管理团队，提高危机管理的决策效能和危机应变能力。中央和地方要在公共危机管理中实现良性互动，多部门、跨地区的联动协调机制需要细化、制度化。建立危机应急体系、制订应急预案。加强应急灾害的风险分析和风险评估，建立完善的灾情预报系统等。
第二、加快研究公共危机和紧急状态立法
完备的法律法规和计划安排是公共危机管理的根本保障，有了法律和相关预案，就能使各部门在应对危机上的责任关系更加明确和规范。美国在涉及到大范围的、区域性的事态，通常会宣布紧急状态，使用特别的法律授权来采取封路、停运等各种应急措施。2006年1月，我国政府出台了《国家突发公共事件总体应急预案》，2007年11月，国家又颁行了《突发事件应对法》。今后我国应加快《紧急状态法》的立法进程。
第三、加强公共危机信息系统建设
媒体作为公共危机管理主体的一个组成部分，扮演着政府“危机信息代言人”的重要角色，被称为“政府危机管理形象的塑造者”。在社会突发性危机事件的处理和应对中，我国政府应着力构建危机管理者与媒体两者之间的良性互动关系，使媒体成为传播政府决策的途径、公众获取正确信息的渠道和与公众共同解决危机的桥梁。公共部门要全面树立信息公开意识，畅通公共危机信息发布传递渠道。
第四、注重社会公众危机意识教育与训练
理性的国民危机意识是公共危机管理的基础，国民危机意识的强弱直接关系到政府危机管理的效果。对一个国家而言，理性的国民危机意识是一种宝贵的精神财富，美日两国不仅注重强化公共管理者的危机管理意识。而且注重对国民进行经常性的危机意识教育和培养。政府除了加强自身风险管理观念外，还应该组织公众和非政府组织加强平时的危机应对演练，让公众知道如何进行自救和相互救助。社会公众要提高对危机的准备意识，克服危机认识上的问题，尤其对低概率、高威胁的事件要强化风险意识。
关键词：危机管理体制；特点；美国；日本；启示
从世界各国来看，美、日两国的公共危机管理体制很具有典型性。虽然美、日公共危机管理体制必然带有各自国家的传统和特性，但它们毕竟浓缩了现代国家管理公共危机的有益经验。目前我国正处于危机频发的时期，而危机管理体制又存在不完善的地方，因此，借鉴美国和日本在公共危机管理体制建设方面的成熟经验，结合我国的实际改进和完善我国的公共危机管理体制就显得很有必要。
一、美国公共危机管理体制的特点
第一、具有完善的危机应对法律体系和计划
在“9·11"事件发生后，美国联邦政府各个部门都依照法律规范迅捷有序地采取着不同的应对措施，相互交织却又有机协同，体现了美国危机管理的法律体系和计划的完善。到目前为止，美国已经建立了一整套以《国家安全法》、《全国紧急状态法》、《反恐怖主义法》和《斯坦福法》为核心的国家危机应对的法律法规体系，这些法律统筹兼顾、相互补充，引导政府依照法律建立国家安全制度。除了这些纲领性的法案以外，美国还制定了一系列的专门法，对具体危机事件的应对作了相应的法律规定。如1994年通过的针对传染病的《公共卫生服务法》，该法案对有关传染病的相关问题作了详细的规定。除了建立一整套的国家危机应对的法律法规体系外，美国政府还用法律形式制定了纲目并举的操作计划，既有整体上的联邦应急计划，也有具体针对特殊性质危机的运作纲要。
第二、具有完备的危机管理核心指挥机构
“9.11”后，美国对整个危机处理机制进行了大幅度调整，成立了以白宫地下掩体为工作地点的“总统紧急应变行动中心”(PEOC)，对中情局、FBI、移民局等部门进行改组，并成立本土安全办公室并进一步提升为“国土安全部”。在美国危机管理体制的运作中，发挥着重要协调作用的核心机构主要有联邦紧急事务管理局、联邦调查局、中央情报局、国家安全委员会以及一些辅助性研究机构。其中，联邦紧急事务管理局是联邦危机管理中的核心协调决策机构，其职责是通过一系列综合的、有准备的应急管理计划减少由于危机造成的各种生命与财产的损失，保护国家重要基础设施免受各种灾害，承担对灾害的防范、反应、恢复的重任。
第三、具有全面的危机应对网络
美国全面的危机应对网络包括危机应对计划和公共危机管理机构、志愿者组织、私人机构、国际资源以及完备的危机通迅等丰富资源。在政府方面，美国拥有一套中央与地方、政府组织与专业机构相结合的较为协调、高效的危机处理机构，通过这套机构，制定专业的救援计划，在计划的基础上进行训练；在志愿者组织建设方面，美国非常注重建立民间社区灾难联防体系，通过各种措施吸纳民间社区参与危机管理，例如，动员民间宗教系统，由基层民政系统邀集地方教堂、寺庙的领导人成立服务小组，及时调查灾民需求，并建立发放资源的渠道；注重发挥私立医院、保险公司等私人机构与国际社会的作用，通过各种渠道实现资源共享，提高危机处置能力。此外，危机通讯在美国的危机应对网络中占有十分重要的位置。危机通讯包括两方面的含义：一种是危机管理技术层面的通讯，即以最先进的技术确保灾害发生时有关信息的充分交流，另一种是危机发生后做好和社会及公众的沟通问题，而在这个过程中，美国十分注重信息公布和时间第一的原则，尽量掌握主动权。
第四、具有成熟的社会应对能力
危机管理不仅是对一国政府管理能力的挑战，更是对一国社会应对能力的综合考验。因此，美国政府不仅注重对政府公务人员应对危机能力的训练，也十分重视对全民的危机教育，提高他们的危机意识和应对危机的能力。在“9·11”事件发生后，美国市民在撤离和救援中表现出了良好的心理素质和处理能力。虽然“9·11”事件使美国遭受了重大的人员伤亡和财产损失，但美国的社会和生活秩序很快就恢复正常，这些和美国成熟的社会应对能力是分不开的。
综上所述，美国的危机管理体制，是构筑在提高国家和社会的整体治理能力的基础之上的。它通过法制化的手段，将完备的危机应对计划、高效的危机管理机构、全面的危机应对网络和成熟的社会危机应对能力包容在这一体制之中。
二、日本公共危机管理体制的特点
日本的危机管理体制是一个以法律、制度为依托，以首相为最高指挥官，内阁官房负责整体协调联络，通过安全保障会议、中央防灾会议、金融危机对策会议等决策机构制定危机对策，由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门根据具体情况进行配合实施的组织体系。
第一、具有完善的法律法规体系
从灾害立法上看，日本是全球较早制定灾害管理基本法的国家，已经形成了一整套安全法律法规体系。目前日本拥有各类防灾减灾法律近40部，其中最具代表性的是1961年制定的《灾害对策基本法》、1978年制定的《大规模地震对策特别措施法》、1999年实施的《传染病防治法》、有事法制诸法案等，由于法律体系完善，有效地保障了日本危机管理体制的发展。
第二、具有权力集中的中枢指挥系统
在日本的危机管理体制中，内阁首相任最高指挥官，内阁官房负责总体指挥，通过安全保障会议和中央防灾会议组成危机管理体制。在这一体制中，首相的权力很大，根据日本修改后的《内阁法》和有事法制诸法案的规定，首相的权力被大大提升，其目的是确立最高行政长官在危机管理体制中的权威，建立高效的应对紧急事态的体制。日本内阁官房也是这一体制中十分重要的组成部分，是负责危机管理指挥的中枢机构。内阁官房作为首相的辅佐机构，在危机管理体制中的主要职能是尽早获得情报，将其向相关部门传达，召集各省厅建立相应的应对机制，并对各省厅制定的政策进行综合调整，同时向外界发布危机进展情况、政府对策等信息。内阁官房设立了由首相任命的内阁危机管理总监，专门负责处理内阁官房中有关危机管理的事务，在总监下设副内阁官房长官助理，直接对首相、官房长官及内阁危机管理总监负责。这种由内阁危机管理总监统一归口管理的方式，不但有利于整合人、财、物等资源，而且彻底改变了过去各省厅在危机处理中各自为政、相互保留所获情报、纵向分割行政的局面。此外，为了提升国家整体的危机应急管理能力，日本政府还设立了一系列与危机管理有关的组织，如安全保障会议、中央防灾会议等。这种从中央到地方、以首相为核心的集中指挥系统在应对国家安全、自然灾害等突发事件中发挥了积极有效的作用。
第三、具有完备的教育和训练制度
为在公共危机发生时不致引起混乱，并使各种救援、 应对措施能有序地进行，日本政府非常重视通过各种手段对国民进行相关的教育与宣传，除日常生活中的危机教育和在学校的危机教育外，还有众多的宣传活动日。日本各个城市都设有“市民防灾中心”，而且免费供市民参观。为保证紧急事态时的对策能有序、有效地展开，除了作好宣传工作外，日本还十分注重进行针对危机事件的训练和演习，以保证发生危机事件时的快速反应和救援活动能够顺利进行，并通过演习发现问题，进一步完善危机管理机制。
三、美日两国公共危机管理体制对我国的启示
第一、积极推动公共危机应急体系重构
在机构建制上，国家应成立高级别的专项应急指挥部，组建一个权威、高效、协调的中枢指挥系统，以降低协调成本，加强各部门的及时沟通和联动效果。各地各部门的高层领导要重视危机事件，组建熟悉危机管理的高效管理团队，提高危机管理的决策效能和危机应变能力。中央和地方要在公共危机管理中实现良性互动，多部门、跨地区的联动协调机制需要细化、制度化。建立危机应急体系、制订应急预案。加强应急灾害的风险分析和风险评估，建立完善的灾情预报系统等。
第二、加快研究公共危机和紧急状态立法
完备的法律法规和计划安排是公共危机管理的根本保障，有了法律和相关预案，就能使各部门在应对危机上的责任关系更加明确和规范。美国在涉及到大范围的、区域性的事态，通常会宣布紧急状态，使用特别的法律授权来采取封路、停运等各种应急措施。2006年1月，我国政府出台了《国家突发公共事件总体应急预案》，2007年11月，国家又颁行了《突发事件应对法》。今后我国应加快《紧急状态法》的立法进程。
第三、加强公共危机信息系统建设
媒体作为公共危机管理主体的一个组成部分，扮演着政府“危机信息代言人”的重要角色，被称为“政府危机管理形象的塑造者”。在社会突发性危机事件的处理和应对中，我国政府应着力构建危机管理者与媒体两者之间的良性互动关系，使媒体成为传播政府决策的途径、公众获取正确信息的渠道和与公众共同解决危机的桥梁。公共部门要全面树立信息公开意识，畅通公共危机信息发布传递渠道。
第四、注重社会公众危机意识教育与训练
理性的国民危机意识是公共危机管理的基础，国民危机意识的强弱直接关系到政府危机管理的效果。对一个国家而言，理性的国民危机意识是一种宝贵的精神财富，美日两国不仅注重强化公共管理者的危机管理意识。而且注重对国民进行经常性的危机意识教育和培养。政府除了加强自身风险管理观念外，还应该组织公众和非政府组织加强平时的危机应对演练，让公众知道如何进行自救和相互救助。社会公众要提高对危机的准备意识，克服危机认识上的问题，尤其对低概率、高威胁的事件要强化风险意识。