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[摘要]贫困地区在建设新农村的过程中，制约和影响发展的“瓶颈”之一就是资金短缺。要多方法、多方面、多渠道筹集资金，形成长期稳定的资金保障机制。
[关键词]贫困地区；新农村；资金
[中图分类号]F320 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2008)22-0042-02
改革开放30年以来，我国贫困地区农村的条件得到了改善，经济得到了发展，但在建设新农村的过程中，制约和影响发展的“瓶颈”之一就是资金短缺。如何增加贫困地区新农村建设的资金支持，建立长期稳定的资金渠道，对于改善贫困地区农民的生活，促进贫困地区的经济发展，具有非同寻常的意义。
一、贫困地区新农村建设资金的制约因素
贫困地区新农村建设面临资金短缺的状况，主要的制约因素表现在以下几个方面：
第一，政府财政支持与投资有限。政府财政支持力度一直在加大，但仍然赶不上资金需求的脚步。而且在建立市场经济的过程中，政府投资的方向与市场要素的流动方向趋同。政府投资主要集中在东南沿海地区，区域经济增长呈现明显的“东快西慢”、“南强北弱”格局。尽管政府自2000年开始实施西部大开发战略以来增加了对西部贫困地区的投资力度，至2004年底，西部地区陆续新开工六十个重大建设工程，投资总规模约8500亿元。平均下来，每年也就两千多亿元。对诸多西部贫困地区来说，就像是干旱土地上的滴水之灌，有作用和帮助，但还远远不够。
中央政府的财力有限，2007年中央和地方财政收入为5.1万亿元，其中中央财政收入为28611.95亿，全社会固定资产投资完成137239亿元，其中对农村投资为19825亿元，农村投资额仅占全社会固定资产投资的6.9％，国家预算内固定资产投资新增部分主要用于农村。尽管投资农村的部分一年比一年增加，但这些资金全部投到贫困地区，也只是杯水车薪。况且这也不现实，实际情况是：2007年东部地区占地区合计比重45.66％，西部地区占比为22.41％，西部地区比2006年提高0.43个百分点，这与贫困地区资金需要相差甚大。
第二，自身积累能力差。贫困地区的自然条件、区位、社会经济发展基础不如发达地区，优惠政策、金融发展程度、国家产业政策、大项目布局及建设体制等因素都有很大差距，农户经营规模小、农民组织化程度低、农村信贷困难等原因，农民增收渠道不宽、收入增长缓慢，自身积累能力差。这成了制约新农村建设的突出矛盾。据统计，2007年全国农村人均纯收入低于785元的绝对贫困人口减少到1479万；人均纯收入在786-1067元的低收入贫困人口减少到2841万。但可以看出全国的贫困人口主要在农村。有的地方收入尚处于维持生计水平状态或者低于生计水平以下，而且恩格尔系数偏高，制约了他们的储蓄能力，民间投资自然受到抑制。另外贫困地区相对发达地区来说，企业数量少。经济效益较差。
第三，资金外流。货币资金是建设社会主义新农村的血液，但目前我国的农村金融资金不仅缺乏，而且流失也相当严重。在市场经济条件下，资金总是流向回报率高的地方，发达地区经济整体上比贫困地区好，投资环境、资本的边际效率都高于贫困地区，发达地区分散风险的途径较多，投资风险也相对低于贫困地区。因此，贫困地区的资金通过各种途径，形成了浩浩荡荡的单向流动态势，这种资金的自然流动规律造成贫困地区的“马太效应”。
贫困地区的资金以各种方式流出：一是基层商业银行通过上存的方式致使大量农村资金流向中心城市和经济发达地区。二是邮政储蓄转移了相当多的农村资金，在县乡很普及的邮政储蓄，吸收了乡镇大部分的储蓄存款，但邮政储蓄不能开展信贷业务，因此这些存款自然就流入了城市。三是农村信用社利益的驱使下，把资金更多地投向获利机会较大的非农领域，从而使部分资金脱离农村。资金的流出还可以通过金融机构直接向发达地区的企业贷款的方式。有资料显示，农村的资金以每年6000亿元的规模流入城市。大量的资金外流使原本资金就短缺的贫困农村更是雪上加霜，并最终导致资本形成严重不足。
第四，市场体系不完善。在完善社会主义市场经济的过程中，处于转轨时期，传统计划经济的东西在逐步减弱或废除，但仍然在有的地方还起作用；随着市场经济的建立与完善，市场在配置资源方面发挥着越来越重要的作用。全国都在不断完善市场体系，但贫困地区的市场体系由于种种原因更不发达、不完善，导致了吸引资金的环境不尽如人意。到了农村这种效应就更差了。如政策法规不完善，投资者的利益不能得到保障，审批环节过多，政府部门工作效率低，服务意识差等，让投资者望而却步。
二、构建贫困地区新农村建设的资金保障机制
贫困地区新农村建设有很大的资金需求，如果仅依靠贫困地区自身的力量肯定是力不从心的，也不可能完全依赖中央政府来解决，应面对贫困地区新农村建设中资金严重不足的严峻现实，采取切实可行的办法来加以解决。要多方法、多方面、多渠道筹集资金，完善市场体制，启动民间资本，广开市场化融资方式，构建长期稳定的贫困地区新农村建设的资金保障机制。
1 加大政府财政支持力度。要彻底打破不平等的城乡二元结构体制，加大国家对贫困地区新农村建设的政策倾斜和资金投入，真正实现工业反哺农业，城市支持农村，工业与农业、城市与农村协调发展。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要(草案)》中对此已有明确说明：首先是国家财政支持，国家将“坚持‘多予少取放活’的方针，加快建立以工促农、以城带乡的长效机制。国家财政支出和预算内固定资产投资，要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入。”贫困地区新农村建设，是要力争使基础设施和生态环境建设取得突破性进展，使科技、教育、文化、卫生、扶贫等事业有较大发展。这些领域大都是基础性和公益性事业，主要靠政府投资。而且政府投资能够带动民间投资，据测算，1元政府投资平均能带动4元社会投资。
2 多渠道市场融资。在市场经济条件下，资本的投向取决于投资的回报率。因此，贫困地区新农村建设资金应逐步实现由依靠政府支持转向依靠市场配置、从政策支持转变为政策支持与市场调节相结合，提高资金的使用效率。这才是长远发展的有效策略。拓宽融资渠道主要是间接和直接融资。促进资本市场的发展，重视农村金融体系建设。
3 完善市场体系。努力改善投资环境，必须继续改革开放，完善市场体系，发挥市场应有的作用。
首先，体制创新。建立适应市场经济的体制，更新观念提高效率。制订完善的法律、法规和政策，精简政府机构，转变政府职能，实行政务公开，提高政府办事效率，以改善投资的软环境。使贫困地区在思想观念、人才素质、政府效率、市场和法制状况等软环境上都与市场经济相适应，摈弃“等、靠、要”思想，增强市场竞争意识，锻造自我发展能力。
其次，“看得见的手”和“看不见的手”共同发挥作用。一方面政府应发挥提供公共产品如基础设施方面投资的先导作用，灵活运用财政政策、货币政策及产业政策协调配合的综合效应，弥补市场失灵。加大财政转移支付力度，引导国内外的各种资本进入，特别是民间资本的参与。另一方面，健全融资机制，建立并完善多元化的金融机构体系。发展金融信息技术，降低金融交易成本，提高交易效率；建立和完善符合市场经济的诚信制度；培养现代金融人才，为贫困地区新农村建设提供一个良好的投融资环境。
第三，健全保障机制，加快发展多种形式、多种渠道的农业保险。应尽快研究制定政策性农业保险中的种植业、养殖业的具体险种及风险防范措施。支持，国内商业保险公司和国外保险机构进入农村保险市场，积极开发适合这些地区农村和农民需要的保险产品。加快农业保险法制建设。大力发展农业保险，建立政策性农业保险制度，以提高农业经营主体的信用地位，引导农业金融资本流入。
(本文作者：中央党校经济学部教授)
责任编辑 刘学侠
[关键词]贫困地区；新农村；资金
[中图分类号]F320 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2008)22-0042-02
改革开放30年以来，我国贫困地区农村的条件得到了改善，经济得到了发展，但在建设新农村的过程中，制约和影响发展的“瓶颈”之一就是资金短缺。如何增加贫困地区新农村建设的资金支持，建立长期稳定的资金渠道，对于改善贫困地区农民的生活，促进贫困地区的经济发展，具有非同寻常的意义。
一、贫困地区新农村建设资金的制约因素
贫困地区新农村建设面临资金短缺的状况，主要的制约因素表现在以下几个方面：
第一，政府财政支持与投资有限。政府财政支持力度一直在加大，但仍然赶不上资金需求的脚步。而且在建立市场经济的过程中，政府投资的方向与市场要素的流动方向趋同。政府投资主要集中在东南沿海地区，区域经济增长呈现明显的“东快西慢”、“南强北弱”格局。尽管政府自2000年开始实施西部大开发战略以来增加了对西部贫困地区的投资力度，至2004年底，西部地区陆续新开工六十个重大建设工程，投资总规模约8500亿元。平均下来，每年也就两千多亿元。对诸多西部贫困地区来说，就像是干旱土地上的滴水之灌，有作用和帮助，但还远远不够。
中央政府的财力有限，2007年中央和地方财政收入为5.1万亿元，其中中央财政收入为28611.95亿，全社会固定资产投资完成137239亿元，其中对农村投资为19825亿元，农村投资额仅占全社会固定资产投资的6.9％，国家预算内固定资产投资新增部分主要用于农村。尽管投资农村的部分一年比一年增加，但这些资金全部投到贫困地区，也只是杯水车薪。况且这也不现实，实际情况是：2007年东部地区占地区合计比重45.66％，西部地区占比为22.41％，西部地区比2006年提高0.43个百分点，这与贫困地区资金需要相差甚大。
第二，自身积累能力差。贫困地区的自然条件、区位、社会经济发展基础不如发达地区，优惠政策、金融发展程度、国家产业政策、大项目布局及建设体制等因素都有很大差距，农户经营规模小、农民组织化程度低、农村信贷困难等原因，农民增收渠道不宽、收入增长缓慢，自身积累能力差。这成了制约新农村建设的突出矛盾。据统计，2007年全国农村人均纯收入低于785元的绝对贫困人口减少到1479万；人均纯收入在786-1067元的低收入贫困人口减少到2841万。但可以看出全国的贫困人口主要在农村。有的地方收入尚处于维持生计水平状态或者低于生计水平以下，而且恩格尔系数偏高，制约了他们的储蓄能力，民间投资自然受到抑制。另外贫困地区相对发达地区来说，企业数量少。经济效益较差。
第三，资金外流。货币资金是建设社会主义新农村的血液，但目前我国的农村金融资金不仅缺乏，而且流失也相当严重。在市场经济条件下，资金总是流向回报率高的地方，发达地区经济整体上比贫困地区好，投资环境、资本的边际效率都高于贫困地区，发达地区分散风险的途径较多，投资风险也相对低于贫困地区。因此，贫困地区的资金通过各种途径，形成了浩浩荡荡的单向流动态势，这种资金的自然流动规律造成贫困地区的“马太效应”。
贫困地区的资金以各种方式流出：一是基层商业银行通过上存的方式致使大量农村资金流向中心城市和经济发达地区。二是邮政储蓄转移了相当多的农村资金，在县乡很普及的邮政储蓄，吸收了乡镇大部分的储蓄存款，但邮政储蓄不能开展信贷业务，因此这些存款自然就流入了城市。三是农村信用社利益的驱使下，把资金更多地投向获利机会较大的非农领域，从而使部分资金脱离农村。资金的流出还可以通过金融机构直接向发达地区的企业贷款的方式。有资料显示，农村的资金以每年6000亿元的规模流入城市。大量的资金外流使原本资金就短缺的贫困农村更是雪上加霜，并最终导致资本形成严重不足。
第四，市场体系不完善。在完善社会主义市场经济的过程中，处于转轨时期，传统计划经济的东西在逐步减弱或废除，但仍然在有的地方还起作用；随着市场经济的建立与完善，市场在配置资源方面发挥着越来越重要的作用。全国都在不断完善市场体系，但贫困地区的市场体系由于种种原因更不发达、不完善，导致了吸引资金的环境不尽如人意。到了农村这种效应就更差了。如政策法规不完善，投资者的利益不能得到保障，审批环节过多，政府部门工作效率低，服务意识差等，让投资者望而却步。
二、构建贫困地区新农村建设的资金保障机制
贫困地区新农村建设有很大的资金需求，如果仅依靠贫困地区自身的力量肯定是力不从心的，也不可能完全依赖中央政府来解决，应面对贫困地区新农村建设中资金严重不足的严峻现实，采取切实可行的办法来加以解决。要多方法、多方面、多渠道筹集资金，完善市场体制，启动民间资本，广开市场化融资方式，构建长期稳定的贫困地区新农村建设的资金保障机制。
1 加大政府财政支持力度。要彻底打破不平等的城乡二元结构体制，加大国家对贫困地区新农村建设的政策倾斜和资金投入，真正实现工业反哺农业，城市支持农村，工业与农业、城市与农村协调发展。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要(草案)》中对此已有明确说明：首先是国家财政支持，国家将“坚持‘多予少取放活’的方针，加快建立以工促农、以城带乡的长效机制。国家财政支出和预算内固定资产投资，要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入。”贫困地区新农村建设，是要力争使基础设施和生态环境建设取得突破性进展，使科技、教育、文化、卫生、扶贫等事业有较大发展。这些领域大都是基础性和公益性事业，主要靠政府投资。而且政府投资能够带动民间投资，据测算，1元政府投资平均能带动4元社会投资。
2 多渠道市场融资。在市场经济条件下，资本的投向取决于投资的回报率。因此，贫困地区新农村建设资金应逐步实现由依靠政府支持转向依靠市场配置、从政策支持转变为政策支持与市场调节相结合，提高资金的使用效率。这才是长远发展的有效策略。拓宽融资渠道主要是间接和直接融资。促进资本市场的发展，重视农村金融体系建设。
3 完善市场体系。努力改善投资环境，必须继续改革开放，完善市场体系，发挥市场应有的作用。
首先，体制创新。建立适应市场经济的体制，更新观念提高效率。制订完善的法律、法规和政策，精简政府机构，转变政府职能，实行政务公开，提高政府办事效率，以改善投资的软环境。使贫困地区在思想观念、人才素质、政府效率、市场和法制状况等软环境上都与市场经济相适应，摈弃“等、靠、要”思想，增强市场竞争意识，锻造自我发展能力。
其次，“看得见的手”和“看不见的手”共同发挥作用。一方面政府应发挥提供公共产品如基础设施方面投资的先导作用，灵活运用财政政策、货币政策及产业政策协调配合的综合效应，弥补市场失灵。加大财政转移支付力度，引导国内外的各种资本进入，特别是民间资本的参与。另一方面，健全融资机制，建立并完善多元化的金融机构体系。发展金融信息技术，降低金融交易成本，提高交易效率；建立和完善符合市场经济的诚信制度；培养现代金融人才，为贫困地区新农村建设提供一个良好的投融资环境。
第三，健全保障机制，加快发展多种形式、多种渠道的农业保险。应尽快研究制定政策性农业保险中的种植业、养殖业的具体险种及风险防范措施。支持，国内商业保险公司和国外保险机构进入农村保险市场，积极开发适合这些地区农村和农民需要的保险产品。加快农业保险法制建设。大力发展农业保险，建立政策性农业保险制度，以提高农业经营主体的信用地位，引导农业金融资本流入。
(本文作者：中央党校经济学部教授)
责任编辑 刘学侠