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[摘要]公共政策的价值问题是政策科学的基本问题，价值取向是政策最本质的规定性。所以公共政策评估价值取向研究是公共政策评估研究不可缺失的向度。本文从理论视域探讨公共政策评估的内在价值寻求，构建了公共政策评估的综合价值取向模型。
[关键词]公共政策评估； 价值中立； 价值寻求； 综合模型
[中图分类号]DO [文献标识码]A [文章编号]1007—1962(2008)22—0021—03
公共政策评估价值取向研究是公共政策评估研究不可缺失的向度，公共政策评估的价值取向直接影响到政策评估的全过程，进而影响到政策的内容和结果。研究公共政策评估价值取向的最终目的，是要在制定和实施公共政策的实践中，坚持正确的价值导向，为政府决策和公众参与提供必要的依据，为社会不同群体的实践活动提供行动指南。本文从理论视域探讨公共政策评估的内在价值寻求，最后构建了公共政策评估的综合价值取向模型。
一、公共政策评估的内在价值寻求
价值问题是公共政策过程中一个越来越得到人们重视的主题。在公共政策评估研究中，价值是一个不可回避的重要领域。研究公共政策评估的价值取向问题，实际上承认这样一个理论前提：在公共政策评估研究中，“价值中立”的论断是不成立的，公共政策需要“价值涉入”。
1 政策方案评估蕴涵价值理性。
公共政策方案是指为了实现一定的政策目标或为了解决特定的政策问题，而在政策内容和政策形式方面所作的具体规定。公共政策方案评估是公共政策评估的首要环节，是属于预评估的范畴。由于政策方案的优劣是影响政策制定和政策实施的关键因素，所以通过评估提高政策方案的质量是一种必然性的选择和要求。一方面，从政策方案的决策过程来看，公共政策都是决策主体的一种主动的选择活动。任何一项公共政策，从提出问题到解决问题，都会引起现实的变化，而这种变化则是现实之外的价值因素参与过程的结果。决策主体在经历一系列选择时要面对多种相互冲突的关系和问题，何者在未来的发展中获得优先权，哪种因素或关系得到注重，问题得到优先解决，在选择时都直接受到决策主体价值标准的影响。另一方面。政策方案评估也要遵循“元政策”，所谓“元政策”是指制定政策的政策，也就是说，政策方案的评估本身要体现基本国策的精神，要符合国家整体发展战略。只有这样，公共政策评估才能获取政治资源的支持，从而也会受到政治价值的影响，这也是一种价值理性的体现。
2 政策执行评估包含合法性支撑。
公共政策是一个动态的过程，这种动态性主要体现在整个政策运行的各个阶段。政策执行是指政策方案经过评估被采纳以后，把政策方案转变为政策现实的过程，也就是将一种观念形态的政策方案付诸实施的一系列政策活动。公共政策从本质上说是政治统治的工具，是社会利益分配或再分配的手段，其执行过程必然面临多方面的压力。在西方民主国家，这种压力来自于政党和利益集团以及他们所代表的媒体和公众。如果一项政策不能受到强势群体或多数公众的支持，那么就很难顺利执行。在社会主义国家，公共政策虽然在本质上是为了维护广大人民群众的利益，但在具体政策的执行上，必然在利益分配过程中使一部分群体受益，另一部分群体无法受益或利益受损；同时也必然使一部分群体受益多些，另一部分群体受益少些。具体公共政策如果不能被政策对象理解和接受，就会遭到抵制和抗议，伤失了政策的可行性。所以，公共政策执行评估也应体现政策合法性价值取向问题。因为没有伦理道德支撑的政策难以执行，以致公共政策的合法性和权威性受到质疑。明确的价值取向是政府决策的必要条件，否则政策本身会陷入混乱，失去其应有的内在逻辑。有时，政策方案是合法的，政策目标也是正确的，但是由于政策执行人员素质和思想意识存在问题，也会导致政策执行出。现偏差甚至出现违法现象。价值标准直接影响甚至决定公共政策的性质、方向、合法性、有效性和社会公正的程度。因此，价值标准的确认和选择是公共政策执行评估的决定性的因素之一。
3 政策结果评估选择性偏倚倾向。
政策的效率评估实质就是政策的经济效率的评估。这种评估方法强调建立政策效率评估的数学模型，然后借助电子计算机等手段进行大量的计算来求得答案的方法、技术的总称。政策的效率评估所借助的数学模型，标准化、精确化程度较高，逻辑推理比较严谨，因而使得评估结果更客观、更科学，从而减少了不必要的评估纠纷与争论，易于使评估对象接收评估判断，结束评估活动。即使这样，也存在选择性偏倚倾向。因为数学模型形成的经济数据样本的形成不是来源于真正的随机抽样，而是具有选择性的。这种选择性或者是来源于数据采集者自觉或非自觉的选择，或者是源于数据生成主体的自我决策(也即自选择问题)，同时也可能源于制度性约束。数学模型统计分析的目的主要是希望通过对样本数据的分析来推断对象总体的特征，但评估者不可能搜罗到相关问题的所有分析对象，因此我们总是希望(通常更多的是假设)所收集的样本数据具有足够的代表性，能够充分代表对象总体本身。另外评估者在收集数据时掺杂的主观选择，制度性约束和经济行为主体(个人、家庭、企业甚至包括政府部门在内)的决策行为更是造成经济效率数据存在选择性偏倚的重要原因。
二、公共政策评估的综合价值取向模型构建
由于价值取向是公共政策评估的内在需求，公共政策评估无法远离价值，不能失去伦理性的价值基础。公共政策评估本身必然涉及理性的事实判断和非理性的价值判断两方面。对公共政策评估方案的确定是事实判断，而比较各种评估方案的优劣则事关价值判断。如何确保政策评估主体对政策评估客体做出准确无误的价值判断，实施最优化的公共政策评估，这取决于公共政策评估价值取向的选择。本文综合以上分析，试图构建一种公共政策评估综合价值取向模型，以基于理性的系统评估逻辑起点分析起，结合实践，引入利益相关者多元价值需求分析，最终实现公共性价值选择的本质规定性，从而为公共政策评估实际指引方向。
1 基于理性的系统评估逻辑起点分析。
近年来的政策评估实践中，理性的“价值中立”评估范式受到了许多抨击和批评。这些批评主要因为评估者过分重视学术规范和过于强调方法的科学性。相对忽视了公共政策的客体——社会公众的需求和感受，以至于评估结论难以被广大公众以至媒体所理解和接收。同时，由于过于强调理性方法的重要性，以至于政策评估领域出现了一种深刻的矛盾：一方面，政策评估项目的应用范围越来越广，提高公共政策评估效果的技术方法也在不断地创新和改进，另外一方面，西方社会公众及媒体对公共政策评估的公正性和价值品质的质疑却越来越多，越来越广泛和尖锐。
基于理性主义缺陷，也为了应对此类批评、解决这方面的矛盾，政策评估者在保持理性技术评估的主流思想同 时，应该重视对政策评估中的价值问题进行研究，越来越多地吸引价值评估的思想内涵。并将其应用于实际政策评估中去，这种系统评估思想的介入，可以使政策评估的视野进一步拓展，超越对传统的政策效果和影响的实证分析。逐渐将政策目标、政策方案，政策执行过程，政策结果都纳入到政策价值评估的范围，同时把价值评估作为一种重要的指标，纳入统一评估指标体系，使政策评估从理性的技术性评估逻辑起点过渡到理性和非理性相结合的系统评估方向发展。
2 基于和谐社会的利益相关者价值协调。
在公共政策评估中强调利益相关者价值协调，是为了弥补和克服价值中立的缺陷，主张政策评估应该特别重视政策利害关系人对于政策的态度与意见，也就是常说的回应性评估。这里的利害关系人不仅包括政策制定者和执行者，专业性评估机构和人员，大众传媒，而且更为重要的是还包括政策对象，因为政策对象能够亲身感受到公共政策给自己经济、社会生活带来的影响，对公共政策最有发言权。回应性评估特别强调对政策利害关系人(或团体)的内心感受的回应，所谓内心感受，是指政策利害关系人(或团体)的要求、关切与疑问。回应性评估在价值观点上，强调多元化的价值观，容忍各种价值的冲突，在评估方法上，更是强调主观研究方法的重要性。为了使回应性评估中多元价值的冲突控制在合理范围之内，必须遵循主导群体价值优先和动态平衡原则。所谓主导群体价值优先原则是指，任何社会都是由不同的群体构成的，其中有社会的主导群体和非主导群体。通常，社会主导群体就是社会占统治地位的阶级及其同盟者。是社会赖以存在的基础。公共政策评估在协调社会群体价值关系时，总是把某些主导价值要求置于优先的地位予以考虑。所谓动态平衡原则是指，当一项公共政策只兼顾某些群体的价值需求，而长期损害了某些群体的利益，而这种损害又不利于社会协调有序地发展，必须由其他公共政策做出补偿，以保持社会利益关系的动态平衡。
3 基于人的全面发展的公共性价值甄选。
人的全面发展既指个人的全面发展，它是同社会发展相对，又指全体社会成员的全面发展，它与单个人或某些人的发展相对。人的全面发展是社会发展的最终理想和目标，基于人的全面发展的公共政策把人的发展置于核心地位，把增进社会和每个人的利益总量作为评估一切政策制度安排的终极价值目标，从而回到公共政策是实现公共意志、满足社会需要的公共理性和公意选择即公共性为特征的本性。公共性是评判一切公共政策的最终价值，是公共政策评估的基本理念和核心精神。公正性、公平性、公开性是公共政策评估公共性的三个基本维度。
公正性指对公共政策的合理性评估。合理性不光包括上文所分析的技术合理性和经济合理性，更强调评估公共政策的法律合理性和社会合理性，即评定公共政策是否符合成文的法律规范和各项先例及断定公共政策的内容是否与社会上流行的规范与价值一致，分析公共政策在维持社会制度中所做出的贡献，而且还要评估政策的实质合理性，即政策是否解决各项合理性之间的冲突问题。
公平性指公共政策评估所体现的平等观。公平是每个人拥有的基本权利，这种权利不受制于政治的交易或社会利益的权衡，同时，公平不仅是一种伦理价值，而且也是法律、社会制度和社会结构的应有体系。罗尔斯认为，作为一种公平的正义观，要求平等地分配基本的权利和义务，如果社会和经济平等只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的。因此，平等的理念之于公共政策评估应该是“满足多数，保护少数”。
公开性指公共政策评估的开放性和透明度。在公共领域或公共空间内，公众通过自我理性，而不是单纯的个人偏好，对公共事务进行关注和公开讨论。公众具有对公共政策及一切重大公共事物的知情权、参与权与监督权。公共政策评估的公示，能够正确地利用大众传播媒介开展政策评估动员，使公众知晓政府的意图和国家重大事务活动，从而激发公众的劳动热情和落实政策的积极性。公众能就政策问题与制定者达成磋商意见。能够通过民主的程序表达和整合自身利益，通过特定规则(如投票规则)决定政策的选择，决定政府公共物品或公共服务的提供。公众具有对公共政策的话语权力，能够形成强大的公众舆论，围绕公共政策的善与恶、对与错、利与弊等问题进行讨论，能够对公共政策的制定者和执行者施加强大压力，可能迫使政府采取修改与调整、退出与终止的政策行为。由此进一步捍卫公共性原则。
总之，公共性价值取向是政策评估的最终价值目的和真正的逻辑起点。但由于价值尺度的评估主体也是人，不同的人是具有不同甚至截然相反的偏好，都可能对评估结果产生实质性的影响。迄今为止。这种价值取向的要求还没有公认的方法，量化的标准。目前，人们在评估价值观上的这种分歧不应过分地强调，可以通过理性辩论、有效的评估机制等途径，尽量可能建立起价值取向上的相对一致与和谐。
(作者单位：南京审计学院)
责任编辑 柳 波
[关键词]公共政策评估； 价值中立； 价值寻求； 综合模型
[中图分类号]DO [文献标识码]A [文章编号]1007—1962(2008)22—0021—03
公共政策评估价值取向研究是公共政策评估研究不可缺失的向度，公共政策评估的价值取向直接影响到政策评估的全过程，进而影响到政策的内容和结果。研究公共政策评估价值取向的最终目的，是要在制定和实施公共政策的实践中，坚持正确的价值导向，为政府决策和公众参与提供必要的依据，为社会不同群体的实践活动提供行动指南。本文从理论视域探讨公共政策评估的内在价值寻求，最后构建了公共政策评估的综合价值取向模型。
一、公共政策评估的内在价值寻求
价值问题是公共政策过程中一个越来越得到人们重视的主题。在公共政策评估研究中，价值是一个不可回避的重要领域。研究公共政策评估的价值取向问题，实际上承认这样一个理论前提：在公共政策评估研究中，“价值中立”的论断是不成立的，公共政策需要“价值涉入”。
1 政策方案评估蕴涵价值理性。
公共政策方案是指为了实现一定的政策目标或为了解决特定的政策问题，而在政策内容和政策形式方面所作的具体规定。公共政策方案评估是公共政策评估的首要环节，是属于预评估的范畴。由于政策方案的优劣是影响政策制定和政策实施的关键因素，所以通过评估提高政策方案的质量是一种必然性的选择和要求。一方面，从政策方案的决策过程来看，公共政策都是决策主体的一种主动的选择活动。任何一项公共政策，从提出问题到解决问题，都会引起现实的变化，而这种变化则是现实之外的价值因素参与过程的结果。决策主体在经历一系列选择时要面对多种相互冲突的关系和问题，何者在未来的发展中获得优先权，哪种因素或关系得到注重，问题得到优先解决，在选择时都直接受到决策主体价值标准的影响。另一方面。政策方案评估也要遵循“元政策”，所谓“元政策”是指制定政策的政策，也就是说，政策方案的评估本身要体现基本国策的精神，要符合国家整体发展战略。只有这样，公共政策评估才能获取政治资源的支持，从而也会受到政治价值的影响，这也是一种价值理性的体现。
2 政策执行评估包含合法性支撑。
公共政策是一个动态的过程，这种动态性主要体现在整个政策运行的各个阶段。政策执行是指政策方案经过评估被采纳以后，把政策方案转变为政策现实的过程，也就是将一种观念形态的政策方案付诸实施的一系列政策活动。公共政策从本质上说是政治统治的工具，是社会利益分配或再分配的手段，其执行过程必然面临多方面的压力。在西方民主国家，这种压力来自于政党和利益集团以及他们所代表的媒体和公众。如果一项政策不能受到强势群体或多数公众的支持，那么就很难顺利执行。在社会主义国家，公共政策虽然在本质上是为了维护广大人民群众的利益，但在具体政策的执行上，必然在利益分配过程中使一部分群体受益，另一部分群体无法受益或利益受损；同时也必然使一部分群体受益多些，另一部分群体受益少些。具体公共政策如果不能被政策对象理解和接受，就会遭到抵制和抗议，伤失了政策的可行性。所以，公共政策执行评估也应体现政策合法性价值取向问题。因为没有伦理道德支撑的政策难以执行，以致公共政策的合法性和权威性受到质疑。明确的价值取向是政府决策的必要条件，否则政策本身会陷入混乱，失去其应有的内在逻辑。有时，政策方案是合法的，政策目标也是正确的，但是由于政策执行人员素质和思想意识存在问题，也会导致政策执行出。现偏差甚至出现违法现象。价值标准直接影响甚至决定公共政策的性质、方向、合法性、有效性和社会公正的程度。因此，价值标准的确认和选择是公共政策执行评估的决定性的因素之一。
3 政策结果评估选择性偏倚倾向。
政策的效率评估实质就是政策的经济效率的评估。这种评估方法强调建立政策效率评估的数学模型，然后借助电子计算机等手段进行大量的计算来求得答案的方法、技术的总称。政策的效率评估所借助的数学模型，标准化、精确化程度较高，逻辑推理比较严谨，因而使得评估结果更客观、更科学，从而减少了不必要的评估纠纷与争论，易于使评估对象接收评估判断，结束评估活动。即使这样，也存在选择性偏倚倾向。因为数学模型形成的经济数据样本的形成不是来源于真正的随机抽样，而是具有选择性的。这种选择性或者是来源于数据采集者自觉或非自觉的选择，或者是源于数据生成主体的自我决策(也即自选择问题)，同时也可能源于制度性约束。数学模型统计分析的目的主要是希望通过对样本数据的分析来推断对象总体的特征，但评估者不可能搜罗到相关问题的所有分析对象，因此我们总是希望(通常更多的是假设)所收集的样本数据具有足够的代表性，能够充分代表对象总体本身。另外评估者在收集数据时掺杂的主观选择，制度性约束和经济行为主体(个人、家庭、企业甚至包括政府部门在内)的决策行为更是造成经济效率数据存在选择性偏倚的重要原因。
二、公共政策评估的综合价值取向模型构建
由于价值取向是公共政策评估的内在需求，公共政策评估无法远离价值，不能失去伦理性的价值基础。公共政策评估本身必然涉及理性的事实判断和非理性的价值判断两方面。对公共政策评估方案的确定是事实判断，而比较各种评估方案的优劣则事关价值判断。如何确保政策评估主体对政策评估客体做出准确无误的价值判断，实施最优化的公共政策评估，这取决于公共政策评估价值取向的选择。本文综合以上分析，试图构建一种公共政策评估综合价值取向模型，以基于理性的系统评估逻辑起点分析起，结合实践，引入利益相关者多元价值需求分析，最终实现公共性价值选择的本质规定性，从而为公共政策评估实际指引方向。
1 基于理性的系统评估逻辑起点分析。
近年来的政策评估实践中，理性的“价值中立”评估范式受到了许多抨击和批评。这些批评主要因为评估者过分重视学术规范和过于强调方法的科学性。相对忽视了公共政策的客体——社会公众的需求和感受，以至于评估结论难以被广大公众以至媒体所理解和接收。同时，由于过于强调理性方法的重要性，以至于政策评估领域出现了一种深刻的矛盾：一方面，政策评估项目的应用范围越来越广，提高公共政策评估效果的技术方法也在不断地创新和改进，另外一方面，西方社会公众及媒体对公共政策评估的公正性和价值品质的质疑却越来越多，越来越广泛和尖锐。
基于理性主义缺陷，也为了应对此类批评、解决这方面的矛盾，政策评估者在保持理性技术评估的主流思想同 时，应该重视对政策评估中的价值问题进行研究，越来越多地吸引价值评估的思想内涵。并将其应用于实际政策评估中去，这种系统评估思想的介入，可以使政策评估的视野进一步拓展，超越对传统的政策效果和影响的实证分析。逐渐将政策目标、政策方案，政策执行过程，政策结果都纳入到政策价值评估的范围，同时把价值评估作为一种重要的指标，纳入统一评估指标体系，使政策评估从理性的技术性评估逻辑起点过渡到理性和非理性相结合的系统评估方向发展。
2 基于和谐社会的利益相关者价值协调。
在公共政策评估中强调利益相关者价值协调，是为了弥补和克服价值中立的缺陷，主张政策评估应该特别重视政策利害关系人对于政策的态度与意见，也就是常说的回应性评估。这里的利害关系人不仅包括政策制定者和执行者，专业性评估机构和人员，大众传媒，而且更为重要的是还包括政策对象，因为政策对象能够亲身感受到公共政策给自己经济、社会生活带来的影响，对公共政策最有发言权。回应性评估特别强调对政策利害关系人(或团体)的内心感受的回应，所谓内心感受，是指政策利害关系人(或团体)的要求、关切与疑问。回应性评估在价值观点上，强调多元化的价值观，容忍各种价值的冲突，在评估方法上，更是强调主观研究方法的重要性。为了使回应性评估中多元价值的冲突控制在合理范围之内，必须遵循主导群体价值优先和动态平衡原则。所谓主导群体价值优先原则是指，任何社会都是由不同的群体构成的，其中有社会的主导群体和非主导群体。通常，社会主导群体就是社会占统治地位的阶级及其同盟者。是社会赖以存在的基础。公共政策评估在协调社会群体价值关系时，总是把某些主导价值要求置于优先的地位予以考虑。所谓动态平衡原则是指，当一项公共政策只兼顾某些群体的价值需求，而长期损害了某些群体的利益，而这种损害又不利于社会协调有序地发展，必须由其他公共政策做出补偿，以保持社会利益关系的动态平衡。
3 基于人的全面发展的公共性价值甄选。
人的全面发展既指个人的全面发展，它是同社会发展相对，又指全体社会成员的全面发展，它与单个人或某些人的发展相对。人的全面发展是社会发展的最终理想和目标，基于人的全面发展的公共政策把人的发展置于核心地位，把增进社会和每个人的利益总量作为评估一切政策制度安排的终极价值目标，从而回到公共政策是实现公共意志、满足社会需要的公共理性和公意选择即公共性为特征的本性。公共性是评判一切公共政策的最终价值，是公共政策评估的基本理念和核心精神。公正性、公平性、公开性是公共政策评估公共性的三个基本维度。
公正性指对公共政策的合理性评估。合理性不光包括上文所分析的技术合理性和经济合理性，更强调评估公共政策的法律合理性和社会合理性，即评定公共政策是否符合成文的法律规范和各项先例及断定公共政策的内容是否与社会上流行的规范与价值一致，分析公共政策在维持社会制度中所做出的贡献，而且还要评估政策的实质合理性，即政策是否解决各项合理性之间的冲突问题。
公平性指公共政策评估所体现的平等观。公平是每个人拥有的基本权利，这种权利不受制于政治的交易或社会利益的权衡，同时，公平不仅是一种伦理价值，而且也是法律、社会制度和社会结构的应有体系。罗尔斯认为，作为一种公平的正义观，要求平等地分配基本的权利和义务，如果社会和经济平等只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的。因此，平等的理念之于公共政策评估应该是“满足多数，保护少数”。
公开性指公共政策评估的开放性和透明度。在公共领域或公共空间内，公众通过自我理性，而不是单纯的个人偏好，对公共事务进行关注和公开讨论。公众具有对公共政策及一切重大公共事物的知情权、参与权与监督权。公共政策评估的公示，能够正确地利用大众传播媒介开展政策评估动员，使公众知晓政府的意图和国家重大事务活动，从而激发公众的劳动热情和落实政策的积极性。公众能就政策问题与制定者达成磋商意见。能够通过民主的程序表达和整合自身利益，通过特定规则(如投票规则)决定政策的选择，决定政府公共物品或公共服务的提供。公众具有对公共政策的话语权力，能够形成强大的公众舆论，围绕公共政策的善与恶、对与错、利与弊等问题进行讨论，能够对公共政策的制定者和执行者施加强大压力，可能迫使政府采取修改与调整、退出与终止的政策行为。由此进一步捍卫公共性原则。
总之，公共性价值取向是政策评估的最终价值目的和真正的逻辑起点。但由于价值尺度的评估主体也是人，不同的人是具有不同甚至截然相反的偏好，都可能对评估结果产生实质性的影响。迄今为止。这种价值取向的要求还没有公认的方法，量化的标准。目前，人们在评估价值观上的这种分歧不应过分地强调，可以通过理性辩论、有效的评估机制等途径，尽量可能建立起价值取向上的相对一致与和谐。
(作者单位：南京审计学院)
责任编辑 柳 波