摘 要：整体性治理是一种新型的行政观和行政方法论的统一，其实质是为应对外部行政生态的新发展，并基于对传统官僚制治理模式和新公共管理模式的深刻反思，对政府内部治理资源配置优化的制度性再调整。要实现整体性治理的本土化制度创新，必须对我国的现实行政生态有清晰的认识。在此基础上，可以遵循“外部行政生态——理念——权力——职能机构——手段”的改革路径，逐步推进整体性治理的本土化制度创新。
　　 关键词：整体性治理；行政生态；本土化；制度创新；
　　 中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）01-0010-03
　　
　　“任何改革的尝试都意味着人们对变革的期望，每一个新的模式本身就说明了人们对政府部门存在的问题的根源有一个清晰的认识。”[1]自上世纪末兴起的全球范围的政府再造，正是对新时代变革及其所带来的一系列政府治理问题的回应。整体性治理（Holistic governance）又称整体政府（Whole of government），是上世纪90年代末由佩里·希克斯最早公开表述论证，其后在一些新公共管理改革腹地国家，如英国、新西兰和澳大利亚开始得到重视并在实践中予以推广，成为继新公共管理改革后西方主要国家第二轮政府改革运动的主题。近年来，国内关于整体性治理的研究正逐渐兴起。学者们做了大量富有启发性的研究，但总体上看，学者们更多的倾向于把整体性治理视为从内部技术的角度对政府的再造，即研究偏重于内部取向。我们认为对于整体性治理的研究不仅要从内部取向进行探索，更应该关注外部取向的研究。因而，本文尝试从行政生态的角度重新定位和阐释整体性治理理论，并结合我国现阶段行政生态探索推进整体性治理的本土化制度创新路径。
　　一、整体性治理模式的研究缘起及其范式价值的再解读
　　整体性治理是如何兴起的？最为直接的原因是公共事务发展的需要。从行政生态学来看，公共事务产生和发展状况取决于行政生态环境。行政生态是指围绕政府系统的、能直接或间接影响和作用于行政管理活动的各种因素或条件的总和。[2]行政生态向行政系统提出不同形式的需要，构成行政系统的资源、信息输入，外部环境对行政系统提出的需求累计到一定程度则发展为公共需求或公共问题；行政系统经过组织内部资源，输出或生产决策计划、法规措施等行政产品，以满足和解决行政环境引致的公共需要和公共问题。可见，这种对内组织治理资源以回应公共需要和解决公共问题的流程便构成了整个政府公共事务管理过程。而政府治理模式的发展，也可视为是适应外部环境的需要而对内部治理资源的再配置。
　　因而，政府的治理模式必然要根据环境的变化而做出相应的调整，形成一种平衡关系。理论上，以理性官僚制为代表的传统公共行政模式和新公共管理模式是迄今被广泛认可的两大基本政府治理模式。作为西方工业社会产物的官僚制，提倡理性化的思维，以严格等级制为组织基础，以采取指令式等非人格化的方式对政府内部治理资源的配置为基本特征。20 世纪下半叶以来，社会生活秩序的深刻变迁，使得传统的官僚制行政模式的现实合理性受到了广泛的质疑：“工业时代发展起来的官僚体制,专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转。”[3]继官僚制之后，新公共管理模式正是通过在公共部门中引入市场机制和私营企业的组织模式与管理方法，重新优化配置政府内部治理资源，提高了公共部门的服务质量,从而满足公众多样化、个性化的需求。但新公共管理模式本身的治理资源分散化问题凸显，进而衍生出诸如新的公共责任问题、服务供给的分割化问题、公共部门结构性分化问题等。正是基于对政府治理两种主流模式的深刻反思，为适应愈加复杂化的现代社会，整体性治理的倡导者们呼唤政府治理整体主义的复兴。
　　作为一种新型政府治理模式，整体性治理的发生有着内在而深刻的逻辑机理，它是对政府内部治理资源配置优化的制度性再调整，是一种新型的政府治理观和政府治理方法论的统一：首先，整体性治理提出了一种新型的治理观。整体性治理强调服务对象、治理目标以及社会问题的完整性和有机关联性，认为政府的存在应该为社会提供无缝隙服务，实现公共服务的公平和正义。整体性治理回应时代发展的需要，超越了传统的强调威权统治的官僚制治理观和强调“经济、效率、效益”的新公共管理治理观。其次，整体性治理强调整体主义的方法及信息技术手段再造政府治理。 整体性治理的治理方法论不同于官僚制的行政命令——服从式的治理方式，也不同于新公共管理所推崇的市场契约、碎片化治理方式，而是转而追寻政府治理资源的优化配置，是“着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”。[4]的整体主义方法应用。同时十分重视政府治理手段的现代化、科学化、电子化，重视政府治理效率的提升。
　　二、整体性治理本土化制度创新与我国行政生态
　　政府治理的改革与发展必须基于现实行政生态的考量。整体性治理兴起于西方国家，那么在我国推动整体性治理是否同样为现实之必要，又有哪些因素影响和制约整体性治理的制度创新？我们认为当前我国行政生态最大的特点是经济社会的全面转型。处于转型期的行政生态主要表现为：政治秩序健康稳定但政治系统不完善；经济体系正在逐步完善但不成熟；社会在进步但还不成熟；文化价值观多元存在但缺乏明确主导；科技进步但应用有限。随着行政生态环境的不断变迁,我国传统的公共管理模式与行政生态环境之间的冲突日益明显,实然和应然之间的张力成为我国推进整体性治理制度创新的基本动因和现实要求。
　　1.经济生态要求政府与市场的深度整合。社会经济机制和生产发展水平是影响行政最主要的生态环境因素。我国正在推进中国特色的社会主义市场经济进程。据有关学者研究测试，欧、美、日等国家的经济市场化程度为80 %～90 % ,而我国市场化的总体程度在60 %左右。[5]伴随我国市场经济深入发展，一方面强化了政府与市场的横向联系，需要政府进一步调整和完善与市场的关系，另一方面也对政府治理提出更高的要求：首先，市场的本质是社会化、多元化和民主化,市场经济体制的建立和发展要求政府具有较高的协调整合能力。其次，市场本身对效率的追求也要求政府提供更有效的服务，而政府可利用资源是有限的，这就要求政府必须对有限的资源加以整合以有效回应。最后，随着我国市场经济的发展，当前诸多社会经济管理权力和服务功能正在向以行业协会为代表的社会和市场中介组织及其它非政府组织转移，这就要求政府在为市场经济提供服务过程中，加强与市场中介组织的协调。
　　2.政治法治生态要求政府权力机制的再调整。建国以来, 我国逐步建立起了中国特色社会主义民主政治制度，即中国共产党领导的多党合作、政治协商制和人民代表大会制。这样的制度架构决定了我国的政治与行政不可机械割裂,所有行政行为都必须在政治背景下才能得到合理解释。但是,相对于经济领域改革的程度和广度，我国的民主政治制度的发展相对滞后。首先，权力机制有待进一步完善。由于长期以来，我们把党的领导变成了党管一切，把党的执政变成了党的直接行政，因而存在着党政不分的现象；中央与地方权力分配并不均衡, 地方之间职能界限不清, 各自为政、以邻为壑现象屡禁不止。其次，社会主义民主最本质的内涵是人民当家作主，但受制度化政治参与渠道不健全、传统政治文化等因素限制，我国公民参政议政的水平和程度还有待进一步提高。再次，政治生活的法治化程度不高，人治还一定程度存在，在相当程度上成为政府治理制度创新的掣肘。