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摘要：尽管官民比是衡量中国政府雇员规模的一个公认指标，但是近期有关研究表明评判政府雇员规模合理性的依据不只是官民比。通过回顾上个世纪中后期国外和中国政府机构改革历程，发现合理的政府雇员规模构成政府履行职能的要件之一，进而将开放经济中政府雇员规模的影响因素归纳为经济因素，政治因素和社会因素，并以2007——2010年环渤海经济圈为例，先后采用逐项回归法和主成分回归法来分析政府雇员规模和经济因素，政治因素和社会因素间的关联。结论是当代中国政府雇员规模变动具有社会制约性。
关键词：开放经济；政府雇员规模；影响因素；回归分析
中图分类号：D630；F062.6
一、前言
进入20世纪90年代以来，官民比例开始成为中国政府机构改革中一个热议的话题，集中表现在每年两会前后公众对此议论纷纷。虽然学者利用不同样本和测量方法得出有关中国官民比若干结论，如该值为1：18或1：34，但是这未能改变官民比过大成为多数人对中国人事行政的看法之一（朱光磊，李利平，2009）。在中国于2008年启动大部制改革后，原中央组织部副部长张柏林提出对减少编制给予3-5年过渡期建议遭致众人批评，表明政府机构精简无法完全由政治家运用技术手段完成。
学界在探讨中国官民比适度性和其他政府规模问题中往往聚焦于中国不断增长的财政供养人口，从而难以得出放之四海而皆准的结论。从2007年到2011年，中国公务员人数从600万增至逾1000万人，而全国人口增长不足1%（张旭晨，孙国峰，2012）。然而，现代公共管理理论认为合理的政府雇员规模，财务规模和职能规模等要素构成政府和社会有效运转的必要条件，暗示判断一国官民比适度性不应不顾国情地以官员人数或占全部人口百分比衡量，或对官民数量关系进行横向和纵向比较（王保成，李和中，2009）。探讨官民比适度性离不开认清一国政府雇员绝对和相对规模的社会决定和影响。
近年来，一些中国官民比适度性研究者看到该比例在国内和国外存在区域差异。2006年，中国各省财政供养人口占对应人口比例平均为0.94%，安徽和西藏分别是官民比最高和最低的省（张光，2008）。与此同时，工业化国家公务员占人口比重基本上超过1%，而印度和索马里分别是为数不多的发展中大国和失败国家中具有低于1%官民比的国家。即使在城市层面，1%依然是稳健的官民比基准。如在美国各州城市，公务员占据当地人口比例超过1%并非罕见，而澳门一般行政人员占当地人口比为1.14%。这似乎说明1%是任何地区建设良治社会所需官民比的下限（孙涛，2008）。
显然，对最适政府雇员规模标准一概而论是不妥的。首先，区域经济发展水平与政府规模具有特别密切的关系。在原始社会向现代社会演进中，生产力发展水平大幅度提高在政治形态上的一大表现是官僚机构的膨胀（李建强，张树翠，2008）。同时，政府在市场准入限制减少后需要增加解决经济波动引发的失业和其他社会问题的经费（孙晓莉，2008）。此外，政府在供给公共物品上具有规模经济，使人口密集的地带具有低于人口稀少的地带的公共生产成本（吴木銮，林谧，2010）。在这种情况下，各地具有迥异不同的政府规模是必然的。
鉴于经济学和政治学关于开放经济中政府雇员规模影响因素的研究不尚多见，本文将在考虑影响政府雇员规模一般因素的同时，重点分析政府雇员规模在开放经济中影响因素。在经济全球化浪潮席卷下，中国形成八个具有不尽相同要素禀赋的经济圈。它们在按照以透明度原则为代表的世贸规则逐步减少外商投资审批事项的同时，需要越来越多地将公共资源用于营造适宜经济发展的硬环境和软环境（蒋俊彦，吴迪，2011）。政府雇员规模将如何随经济市场化改革深化而变化值得人们深入思考。
二、国内外政府机构改革历程简要回顾
长期以来，政治经济学家基本上根据需求定理和供给定理探讨政府职员规模的区域差异。政府活动扩张论支持者从瓦格纳到帕金森对政府规模增加的归因不外乎公共需要增加或官僚物欲膨胀推动官僚机构膨胀（武靖州，2013）。不过，这些因素远非影响政府雇员规模因素的全部。一国经济发展水平提高既可以增加民众对公共品的需求，又可以提高社会对公共品的供给能力。在开放经济中，政府未必将职能毫无保留地推向市场，而是以制度创新的方式扮演矫正市场失灵积极行动者的角色（涂红，2006）。
在全球化理论首创者卡梅伦（1978）通过分析战后经合组织国家国有部门增加和贸易发展之间的相关性，开创开放经济中政府规模研究的先河后，大政府一度成为行政学家眼中低效的代名词之一。卡梅伦发现贸易发展产生的集聚效应包括劳动者倾向于在大公司加入工会，促使左翼政党为成为执政党而增加对工人的转移支付。在两次石油危机爆发前后，凯恩斯主义经济政策在熨平经济波动中的作用大大降低，使社会各界不再对政府万能论深信不疑。面对激增的财政赤字和资本外逃，许多国家展开集减税和削减福利开支于一体的竞次竞争，包括出售国有部门（马恩涛，2011）。
尽管全球放松规制的呼声至今未消失，但是这不是说各国政府对经济干预程度有所下降。皮尔逊（2006）在承认人们反感纳税的同时，对公共品具有需求刚性，导致福利国家在贸易自由化浪潮冲击下未曾衰亡。由于人们对优效品的需求具有较高的收入弹性，所以贸易收入增加将增加公共品需求。罗迪克（1996）和科斯特勒（1998）看到政府在开放经济中必须运用经济杠杆补偿失业者和其他利益受损者，从而减少社会冲突。嘉利特（1998）看到税收和劳动力成本不是跨国公司进行区位决策的全部考虑因素。政府在提高劳动者素质，治安管理水平和居民购买力上出力均有助于吸引外资。
改革开放以来，中国在目睹国家—社会关系类型从整合型变成分离型的同时，保持政府在公共生产中的绝对主导作用。在分税制改革前后，中央政府既扩大地方政府财权，又保持在人事上对后者的控制（刘海波，2008）。中央机构编制委员会及其常设办公室负责各级人事行政。它通过对各省人口，行政区划数和其他指标配上一定权重，对各地政府人员编制类型进行划分：每级政府人员编制包括基数，调整数和附加数。如果说简政放权只是发达国家从工业社会向后工业社会转型中经历的一种政治变迁，那么现阶段处于工业化中期的中国采取简政放权的时机自然尚未成熟（闫志刚，2006）。 经历四次政府机构改革，中国在控制政府雇员规模上收效甚微。在1982年政府机构改革中，中国借助干部离退休制度将国家办事机构和职员数分别从98个调整为52个和从4.9万人减至3.2万人。在1988年政府机构改革中，中国将国务院直属机构和非常设机构分别从22个减至19个和从75个减至44个。中国在1993年和1998年政府机构改革中继续减少国务院直属机构和非常设机构的同时，将政府职员减至2万以下。然而，每次政府机构改革均出现不同程度的反弹（陈六玉，刘春苗，赵泽洪，2007）。
三、开放经济中政府雇员规模的多因素决定
尽管国内外不乏关于中国改革开放后区域经济合作的文献，但是有关学者对中国经济开放度和政府雇员规模之间的关系讨论依然有限，使经济圈中官民比适度性依然是一个悬而未决的问题。正如前文所述，随着一国经济开放度提升，政府雇员规模将受到两股反向力的作用。一方面，政府会出于拓宽税基的考虑，将放松经济性规制当作减少各类交易费用的方法；一方面，政府会加强社会性规制来取信于民。其中哪股力量首要影响开放经济中的政府雇员规模并非一目了然。
毫无疑问，经济因素是影响开放经济中政府雇员规模的一类重要变量。一般地，经济发展包括经济总量增加和结构优化。一国经济增长意味政府和其他行业生产力发展水平提高，而经济结构优化意味政府服务业和第三产业在国民经济中比重扩大。前者表现在国民生产总值和财政收支大体同步升高，后者表现公务员和其他白领队伍扩大。亚洲开发银行专家通过研究战后100个国家公共部门规模，发现发达国家财政支出占国民生产总值比重平均分别超过40%和低于30%。同时，发展中国具有不足经合组织国家一半的官民比，且多存在严重的服务贸易逆差。
政治因素是另一类重要影响开放经济中政府雇员规模的变量，主要由政府财权和事权组成。前者作为政府筹集和分发经费的权力，关系到官员和其他行业职员收入比例关系维持。后者作为政府管理公共事务的权力，关系到社会群体利益要求的实现。1997年，《世界发展报告》指出劳动报酬是建立一支精干公务员队伍是决定性因素。同年，世界银行在《变革世界中的政府》中指出政府工作重点将从促进经济发展转向维护社会公平。发达国家支付官员不低于其他行业员工薪酬和完善社会保障制度，对于吸引贤能从政产生和实现可持续发展产生积极影响。
社会因素对于开放经济中政府雇员规模的影响并非可以忽略不计，特别是社会结构与政府雇员规模息息相关。通常认为社会结构包括城乡结构，就业结构，阶层结构。城乡结构可以由城市化水平衡量，而就业结构和阶层结构分别可以由农民占劳动力比重和人均国民收入衡量。城市化水平提高涉及人口日渐集中居住在城市，因而会带来城市病蔓延；农民占劳动力比重降低通过打破民众自给自足生活方式，扩展公民参与网络；人均收入水平提高会推动中产阶级形成，进而提高公众对环境质量和其他公共生活质量要求。这都迫使一国增加市政管理人员。
当然，影响政府雇员规模的因素中不乏随机因素。首先，公共舆论变化可以带来政府雇员规模变化，如执政党提出减员增效口号会促成一定政府机构缩编。其次，议价能力变化可以带来政府雇员规模变化。具有强大议价能力的政府机构不但可以避免自身被缩编，而且可以要求增加财政拨款来扩编。此外，政府机构设置先例存在性和突发事件到来均可以增加政府雇员规模：政府在缺乏相关先例可循的情况下会搁置机构增减，并会就处理公共危机暂时组建一定专业委员会。
四、开放经济中政府雇员规模影响因素的实证分析
本部分将在确定开放经济中政府雇员规模影响因素的基础上，构建将政府雇员规模作为因变量，将其影响因素作为自变量的多元线性回归模型。本文选取2007-2010年《中国统计年鉴》中环渤海经济圈各省政府雇员规模和对应的经济因素，政治因素和社会因素作为研究样本（剔除北京）。环渤海经济圈作为位于中国腾冲线以东一类经济区，在官民比上不具有明显差异。特别地，本文将贸易开放度作为开放经济中政府雇员规模影响因素的多元线性回归模型的控制变量（见表1）。
（一）进行多重共线性检验
在确定开放经济中政府雇员规模影响因素的多元线性回归模型的数学表达式前，本文运用SPSS12.0对该模型进行多重共线性检验。构建多元线性回归模型的前提之一是各自变量是不相关的。然而，影响开放经济中政府雇员规模诸因素往往具有较强的相关性，使该假设在环渤海经济圈和其他经济区均无法成立。通过计算政府雇员规模影响因素的皮尔逊相关系数，本文发现这些因素多具有高度正相关关系。为了避免政府雇员规模影响因素伪回归结果，本文采用逐步回归法探寻开放经济中政府雇员规模影响因素的多元线性回归模型最佳数学表达式（见表2）。
（二）构建逐步回归模型
在建立以贸易开放度为唯一自变量，以政府雇员规模为因变量的一元线性回归模型后，本文先后采用前进法和后退法确定开放经济中政府雇员规模影响因素的多元线性回归模型最佳数学表达式。首先，本文依次将各控制变量代入该模型。由此，本文得到回归模型仅保留贸易开放度和政府事权。该模型的拟合优度大于0.6，表明贸易开放度和政府事权可以解释大部分开放经济中政府雇员规模。之后，本文依次将各控制变量从包含全部开放经济中政府雇员规模影响因素的模型中剔除，进而得到保留贸易开放度和城市化水平，具有较好拟合优度的回归模型（见表3和表4）。
（三）构建主成分回归模型
由于运用逐步回归法获得的开放经济中政府雇员规模影响因素模型没有通过显著性检验，所以本文采用主成分回归法再次分析开放经济中政府雇员规模影响因素。主成分回归法是一种将多个具有共线性的变量转化为少数综合变量的方法。前3个主成分在累计方差比例上超过80%，因而可以代替政府雇员规模诸影响因素。通过计算各主成分因子载荷与特征根的比值，可以确定开放经济中政府规模影响因素在这些主成分中对应的系数。将这些主成分作为解释变量，将政府雇员规模作为因变量，可以得到开放经济中政府雇员规模影响因素的回归方程（见表5和表6）。
关键词：开放经济；政府雇员规模；影响因素；回归分析
中图分类号：D630；F062.6
一、前言
进入20世纪90年代以来，官民比例开始成为中国政府机构改革中一个热议的话题，集中表现在每年两会前后公众对此议论纷纷。虽然学者利用不同样本和测量方法得出有关中国官民比若干结论，如该值为1：18或1：34，但是这未能改变官民比过大成为多数人对中国人事行政的看法之一（朱光磊，李利平，2009）。在中国于2008年启动大部制改革后，原中央组织部副部长张柏林提出对减少编制给予3-5年过渡期建议遭致众人批评，表明政府机构精简无法完全由政治家运用技术手段完成。
学界在探讨中国官民比适度性和其他政府规模问题中往往聚焦于中国不断增长的财政供养人口，从而难以得出放之四海而皆准的结论。从2007年到2011年，中国公务员人数从600万增至逾1000万人，而全国人口增长不足1%（张旭晨，孙国峰，2012）。然而，现代公共管理理论认为合理的政府雇员规模，财务规模和职能规模等要素构成政府和社会有效运转的必要条件，暗示判断一国官民比适度性不应不顾国情地以官员人数或占全部人口百分比衡量，或对官民数量关系进行横向和纵向比较（王保成，李和中，2009）。探讨官民比适度性离不开认清一国政府雇员绝对和相对规模的社会决定和影响。
近年来，一些中国官民比适度性研究者看到该比例在国内和国外存在区域差异。2006年，中国各省财政供养人口占对应人口比例平均为0.94%，安徽和西藏分别是官民比最高和最低的省（张光，2008）。与此同时，工业化国家公务员占人口比重基本上超过1%，而印度和索马里分别是为数不多的发展中大国和失败国家中具有低于1%官民比的国家。即使在城市层面，1%依然是稳健的官民比基准。如在美国各州城市，公务员占据当地人口比例超过1%并非罕见，而澳门一般行政人员占当地人口比为1.14%。这似乎说明1%是任何地区建设良治社会所需官民比的下限（孙涛，2008）。
显然，对最适政府雇员规模标准一概而论是不妥的。首先，区域经济发展水平与政府规模具有特别密切的关系。在原始社会向现代社会演进中，生产力发展水平大幅度提高在政治形态上的一大表现是官僚机构的膨胀（李建强，张树翠，2008）。同时，政府在市场准入限制减少后需要增加解决经济波动引发的失业和其他社会问题的经费（孙晓莉，2008）。此外，政府在供给公共物品上具有规模经济，使人口密集的地带具有低于人口稀少的地带的公共生产成本（吴木銮，林谧，2010）。在这种情况下，各地具有迥异不同的政府规模是必然的。
鉴于经济学和政治学关于开放经济中政府雇员规模影响因素的研究不尚多见，本文将在考虑影响政府雇员规模一般因素的同时，重点分析政府雇员规模在开放经济中影响因素。在经济全球化浪潮席卷下，中国形成八个具有不尽相同要素禀赋的经济圈。它们在按照以透明度原则为代表的世贸规则逐步减少外商投资审批事项的同时，需要越来越多地将公共资源用于营造适宜经济发展的硬环境和软环境（蒋俊彦，吴迪，2011）。政府雇员规模将如何随经济市场化改革深化而变化值得人们深入思考。
二、国内外政府机构改革历程简要回顾
长期以来，政治经济学家基本上根据需求定理和供给定理探讨政府职员规模的区域差异。政府活动扩张论支持者从瓦格纳到帕金森对政府规模增加的归因不外乎公共需要增加或官僚物欲膨胀推动官僚机构膨胀（武靖州，2013）。不过，这些因素远非影响政府雇员规模因素的全部。一国经济发展水平提高既可以增加民众对公共品的需求，又可以提高社会对公共品的供给能力。在开放经济中，政府未必将职能毫无保留地推向市场，而是以制度创新的方式扮演矫正市场失灵积极行动者的角色（涂红，2006）。
在全球化理论首创者卡梅伦（1978）通过分析战后经合组织国家国有部门增加和贸易发展之间的相关性，开创开放经济中政府规模研究的先河后，大政府一度成为行政学家眼中低效的代名词之一。卡梅伦发现贸易发展产生的集聚效应包括劳动者倾向于在大公司加入工会，促使左翼政党为成为执政党而增加对工人的转移支付。在两次石油危机爆发前后，凯恩斯主义经济政策在熨平经济波动中的作用大大降低，使社会各界不再对政府万能论深信不疑。面对激增的财政赤字和资本外逃，许多国家展开集减税和削减福利开支于一体的竞次竞争，包括出售国有部门（马恩涛，2011）。
尽管全球放松规制的呼声至今未消失，但是这不是说各国政府对经济干预程度有所下降。皮尔逊（2006）在承认人们反感纳税的同时，对公共品具有需求刚性，导致福利国家在贸易自由化浪潮冲击下未曾衰亡。由于人们对优效品的需求具有较高的收入弹性，所以贸易收入增加将增加公共品需求。罗迪克（1996）和科斯特勒（1998）看到政府在开放经济中必须运用经济杠杆补偿失业者和其他利益受损者，从而减少社会冲突。嘉利特（1998）看到税收和劳动力成本不是跨国公司进行区位决策的全部考虑因素。政府在提高劳动者素质，治安管理水平和居民购买力上出力均有助于吸引外资。
改革开放以来，中国在目睹国家—社会关系类型从整合型变成分离型的同时，保持政府在公共生产中的绝对主导作用。在分税制改革前后，中央政府既扩大地方政府财权，又保持在人事上对后者的控制（刘海波，2008）。中央机构编制委员会及其常设办公室负责各级人事行政。它通过对各省人口，行政区划数和其他指标配上一定权重，对各地政府人员编制类型进行划分：每级政府人员编制包括基数，调整数和附加数。如果说简政放权只是发达国家从工业社会向后工业社会转型中经历的一种政治变迁，那么现阶段处于工业化中期的中国采取简政放权的时机自然尚未成熟（闫志刚，2006）。 经历四次政府机构改革，中国在控制政府雇员规模上收效甚微。在1982年政府机构改革中，中国借助干部离退休制度将国家办事机构和职员数分别从98个调整为52个和从4.9万人减至3.2万人。在1988年政府机构改革中，中国将国务院直属机构和非常设机构分别从22个减至19个和从75个减至44个。中国在1993年和1998年政府机构改革中继续减少国务院直属机构和非常设机构的同时，将政府职员减至2万以下。然而，每次政府机构改革均出现不同程度的反弹（陈六玉，刘春苗，赵泽洪，2007）。
三、开放经济中政府雇员规模的多因素决定
尽管国内外不乏关于中国改革开放后区域经济合作的文献，但是有关学者对中国经济开放度和政府雇员规模之间的关系讨论依然有限，使经济圈中官民比适度性依然是一个悬而未决的问题。正如前文所述，随着一国经济开放度提升，政府雇员规模将受到两股反向力的作用。一方面，政府会出于拓宽税基的考虑，将放松经济性规制当作减少各类交易费用的方法；一方面，政府会加强社会性规制来取信于民。其中哪股力量首要影响开放经济中的政府雇员规模并非一目了然。
毫无疑问，经济因素是影响开放经济中政府雇员规模的一类重要变量。一般地，经济发展包括经济总量增加和结构优化。一国经济增长意味政府和其他行业生产力发展水平提高，而经济结构优化意味政府服务业和第三产业在国民经济中比重扩大。前者表现在国民生产总值和财政收支大体同步升高，后者表现公务员和其他白领队伍扩大。亚洲开发银行专家通过研究战后100个国家公共部门规模，发现发达国家财政支出占国民生产总值比重平均分别超过40%和低于30%。同时，发展中国具有不足经合组织国家一半的官民比，且多存在严重的服务贸易逆差。
政治因素是另一类重要影响开放经济中政府雇员规模的变量，主要由政府财权和事权组成。前者作为政府筹集和分发经费的权力，关系到官员和其他行业职员收入比例关系维持。后者作为政府管理公共事务的权力，关系到社会群体利益要求的实现。1997年，《世界发展报告》指出劳动报酬是建立一支精干公务员队伍是决定性因素。同年，世界银行在《变革世界中的政府》中指出政府工作重点将从促进经济发展转向维护社会公平。发达国家支付官员不低于其他行业员工薪酬和完善社会保障制度，对于吸引贤能从政产生和实现可持续发展产生积极影响。
社会因素对于开放经济中政府雇员规模的影响并非可以忽略不计，特别是社会结构与政府雇员规模息息相关。通常认为社会结构包括城乡结构，就业结构，阶层结构。城乡结构可以由城市化水平衡量，而就业结构和阶层结构分别可以由农民占劳动力比重和人均国民收入衡量。城市化水平提高涉及人口日渐集中居住在城市，因而会带来城市病蔓延；农民占劳动力比重降低通过打破民众自给自足生活方式，扩展公民参与网络；人均收入水平提高会推动中产阶级形成，进而提高公众对环境质量和其他公共生活质量要求。这都迫使一国增加市政管理人员。
当然，影响政府雇员规模的因素中不乏随机因素。首先，公共舆论变化可以带来政府雇员规模变化，如执政党提出减员增效口号会促成一定政府机构缩编。其次，议价能力变化可以带来政府雇员规模变化。具有强大议价能力的政府机构不但可以避免自身被缩编，而且可以要求增加财政拨款来扩编。此外，政府机构设置先例存在性和突发事件到来均可以增加政府雇员规模：政府在缺乏相关先例可循的情况下会搁置机构增减，并会就处理公共危机暂时组建一定专业委员会。
四、开放经济中政府雇员规模影响因素的实证分析
本部分将在确定开放经济中政府雇员规模影响因素的基础上，构建将政府雇员规模作为因变量，将其影响因素作为自变量的多元线性回归模型。本文选取2007-2010年《中国统计年鉴》中环渤海经济圈各省政府雇员规模和对应的经济因素，政治因素和社会因素作为研究样本（剔除北京）。环渤海经济圈作为位于中国腾冲线以东一类经济区，在官民比上不具有明显差异。特别地，本文将贸易开放度作为开放经济中政府雇员规模影响因素的多元线性回归模型的控制变量（见表1）。
（一）进行多重共线性检验
在确定开放经济中政府雇员规模影响因素的多元线性回归模型的数学表达式前，本文运用SPSS12.0对该模型进行多重共线性检验。构建多元线性回归模型的前提之一是各自变量是不相关的。然而，影响开放经济中政府雇员规模诸因素往往具有较强的相关性，使该假设在环渤海经济圈和其他经济区均无法成立。通过计算政府雇员规模影响因素的皮尔逊相关系数，本文发现这些因素多具有高度正相关关系。为了避免政府雇员规模影响因素伪回归结果，本文采用逐步回归法探寻开放经济中政府雇员规模影响因素的多元线性回归模型最佳数学表达式（见表2）。
（二）构建逐步回归模型
在建立以贸易开放度为唯一自变量，以政府雇员规模为因变量的一元线性回归模型后，本文先后采用前进法和后退法确定开放经济中政府雇员规模影响因素的多元线性回归模型最佳数学表达式。首先，本文依次将各控制变量代入该模型。由此，本文得到回归模型仅保留贸易开放度和政府事权。该模型的拟合优度大于0.6，表明贸易开放度和政府事权可以解释大部分开放经济中政府雇员规模。之后，本文依次将各控制变量从包含全部开放经济中政府雇员规模影响因素的模型中剔除，进而得到保留贸易开放度和城市化水平，具有较好拟合优度的回归模型（见表3和表4）。
（三）构建主成分回归模型
由于运用逐步回归法获得的开放经济中政府雇员规模影响因素模型没有通过显著性检验，所以本文采用主成分回归法再次分析开放经济中政府雇员规模影响因素。主成分回归法是一种将多个具有共线性的变量转化为少数综合变量的方法。前3个主成分在累计方差比例上超过80%，因而可以代替政府雇员规模诸影响因素。通过计算各主成分因子载荷与特征根的比值，可以确定开放经济中政府规模影响因素在这些主成分中对应的系数。将这些主成分作为解释变量，将政府雇员规模作为因变量，可以得到开放经济中政府雇员规模影响因素的回归方程（见表5和表6）。