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小额贷款是一种小额度融资方式，通常可由银行等金融机构及其他非银行金融机构从事的对借款人进行额度较小、期限较短的贷款活动。小额贷款对弱势群体的帮助作用，得到了较为普遍的认可。自上世纪80年代以来，孟加拉国银行家穆罕默德·尤努斯所创立的格莱珉银行(Grameen Bank)、印度尼西亚农村银行等一些市场化运作的小额信贷模式在亚洲以及南美等地广泛推广，不仅帮助许多农村低收入和城镇失业群体解决了创业和生活问题，也成为世界金融史上的一个里程碑。
小额贷款公司是指依据有关法律法规成立的，以自由资金经营贷款业务的企业法人。如2008年5月4日，中国银行业监督管理委员会、中国人民银行发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》(下称《指导意见》)指出：小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。
一、小额贷款公司在我国的发展现状
我国自2005年底就已经在晋、陕、川、贵、内蒙古等5个省(区)开始进行民间小额贷款公司的试点工作，通过筹集社会资金，提供小额信贷服务，覆盖了一批农村需要贷款的中低收入群体和贫困户。曾参与试点小额贷款项目的经济学家茅于轼认为，小额贷款是一种扶贫方式，其贷款额度比较低，一般不超过5000元人民币。
《指导意见》颁布后，各地先后发布了关于小额贷款公司的《管理办法》、《实施意见》等，对小额贷款公司的设立、资本的结构、监管等方面进行具体规范。截至2009年12月31日，全国小额贷款公司总数已达1334家。小额贷款公司快速发展的原因主要有：
(一)符合三农及中小企业贷款的需求
商业银行的贷款程序一般较为复杂，并需提供抵押物，使得资金缺乏的申请人无法满足商业银行的要求。而小额贷款公司发放贷款手续简便，申请人的偿还能力并不以是否有抵押物来判断，而是依靠借款人自身的创新能力、信誉及周围人士的评价来决定。
(二)满足了丰裕的民间资本的投资需求
我国存在大量民间资本。据估算，仅浙江省的民间资本就不少于1万亿元。适逢全球金融危机，我国传统制造业出口受阻，民间资本急需寻找新的投资方向。通过设立小额贷款公司，使民间资本找到为弱势群体提供帮助的途径，又可使其走上正规运作轨道，现行规定，允许小额贷款公司的利率在基准利率4倍以下浮动，较之农村信用社贷款利率为基准利率2.3倍的上限，有较大的盈利空间。
二、对小额贷款公司的法律监管所存在的问题
《指导意见》虽对小额贷款公司的法律性质、市场准入、监管机关、业务规则等进行了规定，为小额贷款公司的建立及发展创造了较好的制度环境，但在法律监管方面仍存在一些问题。
(一)小额贷款公司的性质界定不明确
《指导意见》第1条规定：小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。拥有独立的法人财产，享有法人财产权，以全部财产对其债务承担民事责任。
现行《公司法》未对涉及贷款业务的公司进行规定，《贷款通则》则规定贷款人必须经中国人民银行批准经营贷款业务，并持有中国人民银行颁发的《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》。《指导意见》未能认识到小额贷款公司从事业务的金融属性，并与《商业银行法》进行衔接。这一机制使得申请金融许可证的监管程序对行业准入失去应有的限制，可使地方政府绕过金融业务许可程序，以行政命令方式创办小额贷款公司，对当地金融资源的健康利用形成威胁。
(二)对小额贷款公司资金来源的严格管制
小额贷款公司是以自有资金进行经营，而从事贷款业务的银行是经营客户的存款。《指导意见》规定，小额贷款公司的资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过2个银行业金融机构的融入资金，并不得进行任何形式的非法集资。因仅能以自有资金放贷，不能吸收存款，致使许多小额贷款公司营业不久即陷入了无钱可贷的尴尬局面。
虽然这一规定能够控制小额贷款公司的经营风险，但因资金紧张，转而会提高其经营成本。如允许吸收存款，又违反我国《商业银行法》的规定。在此两难境地下，政府不得不允许小额贷款公司增资扩股。如浙江省允许符合条件的小额贷款公司提前半年按规定程序和额度增资扩股，但这项规定的实施并不能从根本上缓解小额贷款公司的资金紧张问题。
(三)对小额贷款公司的法律监管依据仍较为欠缺
《指导意见》授权各地省级政府主管部门拥有设立小额贷款公司的行政许可权。如《指导意见》第2条规定，申请设立小额贷款公司，由省级政府主管部门批准后，到当地工商行政管理部门办理注册登记手续。但依据我国《行政许可法》，对设立小额贷款公司试点审批的行政许可，目前仍无法律法规依据。依据《指导意见》的规定，省级政府仍应明确一个机关作为小额贷款公司的监管主体等事宜，均无法律依据。
(四)未能完备对小额贷款公司监管的核心规则
《指导意见》未能就小额贷款公司的市场准入及退出机制作出完备的规范。如依据我国《银行业监督管理法》第19条的规定，经营货币放贷业务仍需经银监会批准，但《指导意见》中未对此进行明确。在市场退出方面，仍存在较大风险。一是因发展较快，许多省份中每个县都存在1家小额贷款公司，试点领域分散，不利于吸收、累积和推广先进的管理经验：二是其经营的业务涉及贷款这一金融业务，但难以获得人民银行信贷征信系统的服务，无法接人信用信息数据库来了解客户的贷款、信用等级等资料，增加了信贷风险。三是其客户大多是农户、中小企业等，本身受制于自身的经济规模，抗风险能力较低。四是因小额贷款公司资金来源方式的限制，必然会存在大量的负债业务和对外担保。总之，上述因素汇集起来，一旦出现经营不善，不能偿还到期债务，如果简单将小额贷款公司作为一般公司进行解散或以破产程序处理，将会影响其债权人的利益和社会稳定。因此，其退出机制应考虑适用金融机构破产的特殊规定。
三、完善小额贷款公司法律监管制度的构建
(一)明确小额贷款公司的非银行金融企业的定位
我国将金融机构分为银行金融机构与非银行金融机构两类。前者指传统的商业银行所从事的吸收存款、发放贷款的业务：后者是指除银行以外的以货币性、信用性资产经营为业务的金融资产管理公司、财务公司 等。《指导意见》未明确小额贷款公司是否为金融性企业。据此分类标准，小额贷款公司所经营的货币放贷业务应属于传统的商业银行业务，但因其不能吸收存款，也不提供转账与结算功能，仅提供以营利为目的的信贷业务，应属非银行金融机构。
(二)明确银监会作为小额贷款公司的监管主体
目前，我国对小额贷款公司的监管仍处于探索阶段。笔者不赞同由地方政府试点办公室监管，因为地方政府试点办公室并不是行政主体，且各地对由哪些政府机构参与并不一致，监管易流于形式化。同时，由于多头管理，不仅会出现对监管职责的相互“扯皮”，也难以形成监管的专业化与精细化。
如将小额贷款公司界定为非银行金融企业，则可将其纳入我国金融监管体系，其设立、市场准入、日常业务活动及退出机制等也将由银监会进行监管。银监会可采取其他机构所不拥有的监管措施，如对被监管对象的检查、询问、查阅、复制与封存等，强化监管力度。
(三)规范小额贷款公司的经营行为以控制风险
应当从主发起人人手进行规范。在公司治理层面，防止出现一股独大造成的不利影响。从运营上，加强对资金来源的监管，切实防止非法集资。贷款业务中，加强对客户资信状况的调查，涉及经营不规范、欠缺还贷意识的小企业时，对贷款的审批和发放更应建立审慎监管的运作机制。建立健全治理结构，明确股东、董事、制度。为保护小股东能够参加公司管理和其权益，可考虑在公司中建立独立董事机制，维护非管理股东和小股东的权益。应确保独立董事与小额贷款公司及其主要股东间不存在影响其行使职责的关系。
(四)形成由银监会主导的小额贷款公司行业协会进行自律监管
行业协会作为一种政府与企业间的中介组织，可利用其自治权对本行业进行有效的自律和行业利益的维护，包括制定行业规章、日常监管，对违规行为处罚，行业争端解决等。自治权是一种全新的权力安排，其本身就是社会进化过程中分工细化的结果，可最大限度地保护行业企业的利益，以其自治性实现社会低成本运作的保障。笔者认为，针对其特殊性，可以考虑在政府的指导下，由小额贷款公司成立小额贷款行业协会，通过行业协会内部的自律、培训、信息等服务进行有效监管。
(五)将借款人通过一定的行业协会进行组织，以消除经营风险
小额贷款公司所服务的“三农”领域，因农业生产经营自身的不确定组中既有借款者，又有对借款者形成潜在压力并担保其按时还款的其他成员。结合我国农业协会等行业协会，加强小额贷款的有效利用和保障机制。发挥这些农业及有关行业协会的行业自律职能，使贷款者能参加其所从事的行业协会来延伸小额贷款的融资及扶助功能，以此确保资金安全，化解小额贷款的风险。
(六)将小额贷款公司改制为村镇银行的安排需注意的问题
小额贷款公司如不能吸收存款，其经济效用仍是有限的。据银监会颁布的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》第4条第3项及第25条规定，小额贷款公司如要改制设立村镇银行，须确定符合条件的银行业金融机构拟作为主发起人，且其持股比例不得低于村镇银行股本总额的20％，这项规定将使小额贷款公司原股东出让自己的控股权或股权。目前许多小额贷款公司的主发起人基本都是当地的领头企业，改制为村镇银行时，主发起人就必须为银行业金融机构，使企业的控股权旁落。如何进行制度设计，实现原小额贷款公司控股企业股东自愿与政策激励协调，就成为小额贷款公司改制村镇银行制度设计中不可忽视的问题。
四、结语
小额贷款公司所面临的问题主要有：主体定位模糊、不能吸收存款导致资金短缺、不能纳入正规金融体系、风险过高、转型困难等，均使得小额贷款公司的处境较为严峻。而将小额贷款公司改制为村镇银行又会出现原股东控股权旁落的问题。在当前格局下，对小额贷款公司的法律监管就显得尤其重要，需要妥善解决，以保证小额贷款公司这一非银行金融机构能在维持农户和中小企业生产经营、繁荣农村金融中起到一定的作用。
小额贷款公司是指依据有关法律法规成立的，以自由资金经营贷款业务的企业法人。如2008年5月4日，中国银行业监督管理委员会、中国人民银行发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》(下称《指导意见》)指出：小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。
一、小额贷款公司在我国的发展现状
我国自2005年底就已经在晋、陕、川、贵、内蒙古等5个省(区)开始进行民间小额贷款公司的试点工作，通过筹集社会资金，提供小额信贷服务，覆盖了一批农村需要贷款的中低收入群体和贫困户。曾参与试点小额贷款项目的经济学家茅于轼认为，小额贷款是一种扶贫方式，其贷款额度比较低，一般不超过5000元人民币。
《指导意见》颁布后，各地先后发布了关于小额贷款公司的《管理办法》、《实施意见》等，对小额贷款公司的设立、资本的结构、监管等方面进行具体规范。截至2009年12月31日，全国小额贷款公司总数已达1334家。小额贷款公司快速发展的原因主要有：
(一)符合三农及中小企业贷款的需求
商业银行的贷款程序一般较为复杂，并需提供抵押物，使得资金缺乏的申请人无法满足商业银行的要求。而小额贷款公司发放贷款手续简便，申请人的偿还能力并不以是否有抵押物来判断，而是依靠借款人自身的创新能力、信誉及周围人士的评价来决定。
(二)满足了丰裕的民间资本的投资需求
我国存在大量民间资本。据估算，仅浙江省的民间资本就不少于1万亿元。适逢全球金融危机，我国传统制造业出口受阻，民间资本急需寻找新的投资方向。通过设立小额贷款公司，使民间资本找到为弱势群体提供帮助的途径，又可使其走上正规运作轨道，现行规定，允许小额贷款公司的利率在基准利率4倍以下浮动，较之农村信用社贷款利率为基准利率2.3倍的上限，有较大的盈利空间。
二、对小额贷款公司的法律监管所存在的问题
《指导意见》虽对小额贷款公司的法律性质、市场准入、监管机关、业务规则等进行了规定，为小额贷款公司的建立及发展创造了较好的制度环境，但在法律监管方面仍存在一些问题。
(一)小额贷款公司的性质界定不明确
《指导意见》第1条规定：小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。拥有独立的法人财产，享有法人财产权，以全部财产对其债务承担民事责任。
现行《公司法》未对涉及贷款业务的公司进行规定，《贷款通则》则规定贷款人必须经中国人民银行批准经营贷款业务，并持有中国人民银行颁发的《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》。《指导意见》未能认识到小额贷款公司从事业务的金融属性，并与《商业银行法》进行衔接。这一机制使得申请金融许可证的监管程序对行业准入失去应有的限制，可使地方政府绕过金融业务许可程序，以行政命令方式创办小额贷款公司，对当地金融资源的健康利用形成威胁。
(二)对小额贷款公司资金来源的严格管制
小额贷款公司是以自有资金进行经营，而从事贷款业务的银行是经营客户的存款。《指导意见》规定，小额贷款公司的资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过2个银行业金融机构的融入资金，并不得进行任何形式的非法集资。因仅能以自有资金放贷，不能吸收存款，致使许多小额贷款公司营业不久即陷入了无钱可贷的尴尬局面。
虽然这一规定能够控制小额贷款公司的经营风险，但因资金紧张，转而会提高其经营成本。如允许吸收存款，又违反我国《商业银行法》的规定。在此两难境地下，政府不得不允许小额贷款公司增资扩股。如浙江省允许符合条件的小额贷款公司提前半年按规定程序和额度增资扩股，但这项规定的实施并不能从根本上缓解小额贷款公司的资金紧张问题。
(三)对小额贷款公司的法律监管依据仍较为欠缺
《指导意见》授权各地省级政府主管部门拥有设立小额贷款公司的行政许可权。如《指导意见》第2条规定，申请设立小额贷款公司，由省级政府主管部门批准后，到当地工商行政管理部门办理注册登记手续。但依据我国《行政许可法》，对设立小额贷款公司试点审批的行政许可，目前仍无法律法规依据。依据《指导意见》的规定，省级政府仍应明确一个机关作为小额贷款公司的监管主体等事宜，均无法律依据。
(四)未能完备对小额贷款公司监管的核心规则
《指导意见》未能就小额贷款公司的市场准入及退出机制作出完备的规范。如依据我国《银行业监督管理法》第19条的规定，经营货币放贷业务仍需经银监会批准，但《指导意见》中未对此进行明确。在市场退出方面，仍存在较大风险。一是因发展较快，许多省份中每个县都存在1家小额贷款公司，试点领域分散，不利于吸收、累积和推广先进的管理经验：二是其经营的业务涉及贷款这一金融业务，但难以获得人民银行信贷征信系统的服务，无法接人信用信息数据库来了解客户的贷款、信用等级等资料，增加了信贷风险。三是其客户大多是农户、中小企业等，本身受制于自身的经济规模，抗风险能力较低。四是因小额贷款公司资金来源方式的限制，必然会存在大量的负债业务和对外担保。总之，上述因素汇集起来，一旦出现经营不善，不能偿还到期债务，如果简单将小额贷款公司作为一般公司进行解散或以破产程序处理，将会影响其债权人的利益和社会稳定。因此，其退出机制应考虑适用金融机构破产的特殊规定。
三、完善小额贷款公司法律监管制度的构建
(一)明确小额贷款公司的非银行金融企业的定位
我国将金融机构分为银行金融机构与非银行金融机构两类。前者指传统的商业银行所从事的吸收存款、发放贷款的业务：后者是指除银行以外的以货币性、信用性资产经营为业务的金融资产管理公司、财务公司 等。《指导意见》未明确小额贷款公司是否为金融性企业。据此分类标准，小额贷款公司所经营的货币放贷业务应属于传统的商业银行业务，但因其不能吸收存款，也不提供转账与结算功能，仅提供以营利为目的的信贷业务，应属非银行金融机构。
(二)明确银监会作为小额贷款公司的监管主体
目前，我国对小额贷款公司的监管仍处于探索阶段。笔者不赞同由地方政府试点办公室监管，因为地方政府试点办公室并不是行政主体，且各地对由哪些政府机构参与并不一致，监管易流于形式化。同时，由于多头管理，不仅会出现对监管职责的相互“扯皮”，也难以形成监管的专业化与精细化。
如将小额贷款公司界定为非银行金融企业，则可将其纳入我国金融监管体系，其设立、市场准入、日常业务活动及退出机制等也将由银监会进行监管。银监会可采取其他机构所不拥有的监管措施，如对被监管对象的检查、询问、查阅、复制与封存等，强化监管力度。
(三)规范小额贷款公司的经营行为以控制风险
应当从主发起人人手进行规范。在公司治理层面，防止出现一股独大造成的不利影响。从运营上，加强对资金来源的监管，切实防止非法集资。贷款业务中，加强对客户资信状况的调查，涉及经营不规范、欠缺还贷意识的小企业时，对贷款的审批和发放更应建立审慎监管的运作机制。建立健全治理结构，明确股东、董事、制度。为保护小股东能够参加公司管理和其权益，可考虑在公司中建立独立董事机制，维护非管理股东和小股东的权益。应确保独立董事与小额贷款公司及其主要股东间不存在影响其行使职责的关系。
(四)形成由银监会主导的小额贷款公司行业协会进行自律监管
行业协会作为一种政府与企业间的中介组织，可利用其自治权对本行业进行有效的自律和行业利益的维护，包括制定行业规章、日常监管，对违规行为处罚，行业争端解决等。自治权是一种全新的权力安排，其本身就是社会进化过程中分工细化的结果，可最大限度地保护行业企业的利益，以其自治性实现社会低成本运作的保障。笔者认为，针对其特殊性，可以考虑在政府的指导下，由小额贷款公司成立小额贷款行业协会，通过行业协会内部的自律、培训、信息等服务进行有效监管。
(五)将借款人通过一定的行业协会进行组织，以消除经营风险
小额贷款公司所服务的“三农”领域，因农业生产经营自身的不确定组中既有借款者，又有对借款者形成潜在压力并担保其按时还款的其他成员。结合我国农业协会等行业协会，加强小额贷款的有效利用和保障机制。发挥这些农业及有关行业协会的行业自律职能，使贷款者能参加其所从事的行业协会来延伸小额贷款的融资及扶助功能，以此确保资金安全，化解小额贷款的风险。
(六)将小额贷款公司改制为村镇银行的安排需注意的问题
小额贷款公司如不能吸收存款，其经济效用仍是有限的。据银监会颁布的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》第4条第3项及第25条规定，小额贷款公司如要改制设立村镇银行，须确定符合条件的银行业金融机构拟作为主发起人，且其持股比例不得低于村镇银行股本总额的20％，这项规定将使小额贷款公司原股东出让自己的控股权或股权。目前许多小额贷款公司的主发起人基本都是当地的领头企业，改制为村镇银行时，主发起人就必须为银行业金融机构，使企业的控股权旁落。如何进行制度设计，实现原小额贷款公司控股企业股东自愿与政策激励协调，就成为小额贷款公司改制村镇银行制度设计中不可忽视的问题。
四、结语
小额贷款公司所面临的问题主要有：主体定位模糊、不能吸收存款导致资金短缺、不能纳入正规金融体系、风险过高、转型困难等，均使得小额贷款公司的处境较为严峻。而将小额贷款公司改制为村镇银行又会出现原股东控股权旁落的问题。在当前格局下，对小额贷款公司的法律监管就显得尤其重要，需要妥善解决，以保证小额贷款公司这一非银行金融机构能在维持农户和中小企业生产经营、繁荣农村金融中起到一定的作用。