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摘 要：2021年9月9日，最高人民检察院举行以“守护群众美好生活，贡献公益检察力量”为主题的新闻发布会，发布“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动典型案例13件，其中福建省清流县人民检察院督促整治尾矿库行政公益诉讼案位列第7件。清流县检察院找准服务大局的切入点和着力点，积极开展生态环境领域预防性公益诉讼，综合运用诉前磋商、圆桌会议等办案方式，助力县委县政府制定尾矿库“一库一策”方案，督促行政机关实施尾矿库销库工程，有效治理重金属污染源，预防重大损害结果发生，最大限度维护社会公共利益。通过预防性公益诉讼和社会治理的方式贡献检察在守护安全生产和促进国家治理体系和治理能力现代化方面的力量，凸显出预防性公益诉讼具有的独特价值。
关键词：多元共治 公益诉讼诉前程序 生态环境领域 预防性公益诉讼
一、基本案情与监督过程
（一）基本案情
福建省清流县华龙矿业有限公司乌石垄尾矿库（以下简称“乌石垄尾矿库”）地处清流县余朋乡，所选矿种为铅锌矿，属于重金属尾矿库，占地96亩，坝高31.8米，库容35.6万立方米，矿区周围地表水均呈浑浊状，存在污染周边环境及汛期溃库垮坝风险，对下游数万群众生产生活构成严重威胁。
（二）调查和督促履职
2021年初，清流县人民检察院（以下简称“清流县院”）在对乌石垄尾矿库开展综合治理专项监督过程中发现案件线索，并于4月2日作为行政公益诉讼案件立案。鉴于案情疑难复杂，清流县院先后多次走访生态环境、水利、市场监督管理、自然资源、应急管理、余朋乡政府等部门，通过调取相关书面材料，运用无人机现场航拍等，对乌石垄尾矿库周边环境污染情况进行全面调查核实。根据《尾矿库安全监督管理规定》第28条规定：“尾矿库运行到设计最终标高或者不再进行排尾作业的，应当在一年内完成闭库。”乌石垄尾矿库于2009年建成竣工验收，2015年停止使用，该库应于2016年8月启动闭库程序。2020年8月26日，该尾矿库被福建省应急管理厅等九部门出台的《福建省防范化解尾矿库安全风险实施方案》（以下简称《方案》）列入闭库或销库名单。至立案时，乌石垄尾矿库销库治理工作未取得实质性进展，尾矿库存在污染周边环境事实及重大安全事故隐患，相关职能部门怠于履行监管职责。
清流县院向党委政府主要负责同志报告专项调查情况，争取党委政府支持。鉴于该案涉及较多行政部门，且尾矿库销库治理工作耗时长，整改难度大等现实困难，2021年4月13日，清流县院通过诉前磋商方式，组织县生态环境、水利、应急管理、自然资源等部门和余朋乡政府召开诉前圆桌会议，分析研判尾矿库销库治理问题，并对隐患排查工作、销库治理推进等方面明确由县应急管理局作为牵头组织以上行政部门共同履职的责任主体，确定了由县政府兜底处理的整治方案。
清流县应急管理局组织相关行政部门督促清流县华龙矿业有限公司以尾矿回采方式进行销库治理。2021年5月8日，该公司与天津某公司签订回采施工合同并编制回采设计。7月7日，三明市应急管理局批复同意乌石垄尾矿库回采施工。目前，施工单位正在按工程进度开展尾矿回采销库治理工作。7月9日，清流县应急管理局会同相关部门向清流县院书面报告销库工作的进展及督办情况，承诺每季度对乌石垄尾矿库销库开展安全检查，确保整改回采作业过程生产安全，督促尾矿库如期完成销库治理。清流县院持续跟进监督，通过“回头看”督促职能部门依法履职，确保在规定工期内完成尾矿库销库工程，从源头上彻底消除尾矿库污染源和安全隐患。
二、办案中的难点
（一）尚未实际发生损害结果，能否作为公益诉讼案件范围
在最高人民检察院召开的以“守护群众美好生活，贡献公益检察力量”为主题的新闻发布会上，最高人民检察院副检察长张雪樵，第八检察厅厅长胡卫列、副厅长徐全兵回答了记者提问。“检察公益诉讼从哪里来、到哪里去，都离不开国家治理体系和治理能力现代化。”张雪樵说，检察机关立足助力国家治理现代化，始终关注并积极推进完善公益诉讼检察制度机制。胡卫列在回答记者提问时表示，公益诉讼检察要在更广阔空间守护人民美好生活，就应正确处理好专项监督活动重点领域、公益诉讼法定监督范围与新领域探索的关系。探索的脚步不仅仅在办案领域，还体现在办案方式上。发布会上肯定了福建省清流县检察院在督促整治尾矿库行政公益诉讼案中，针对重金属尾矿库存在污染周边环境、汛期溃库垮坝风险问题积极探索预防性公益诉讼，以诉前检察建议督促行政机关从源头上消除尾矿库重金属污染源，有效预防重大损害结果发生，保障人民群众生命财产安全，最大限度维护国家利益和社会公共利益。[1]
（二）案件涉及区划、地域、主体对象等多方利益，整改难度大
发布会上公布的诸多典型案例如环境污染、食品药品安全领域公益损害多存在跨区划跨地域的特点。2020年，最高人民检察院指导上海、江苏、浙江等三省建立了环太湖流域生态环境行政公益诉讼跨省际区划管辖协作机制，积极探索跨区划行政公益诉讼案件管辖机制，这一工作机制与以往很多跨区划公益诉讼协作机制的不同之处就在于加了“管辖”两个字。在食品药品安全领域虽然尚无明确立法依据，但最高检与最高法、农业农村部、海关总署、国家市场监督管理总局等七部门联合印发了《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》。以上事例均说明办案中发现的如全流域、跨区划社会治理难题依然亟待解决等。[2]
在本案中，清流县所面临的多方利益冲突。一方面是部门主体之间的协同配合难，如2020年10月由清流县应急管理局牵头，与县发改、工信、财政、自然资源、生态环境、水利等部門联合会签《清流县防范化解尾矿库安全风险实施方案》，但出现“推不动”现象，相关部门未形成合力;另一方面是企业股东存在利益之争。华龙公司的采矿许可证、安全生产许可证均已到期，失去尾矿回采资质。公司三个股东虽已确定采取尾矿回采方式进行销库治理，但股东之间因利益纠葛，在回采合作单位方面存在严重分歧，始终无法达成一致意见，致使尾矿销库治理工作无法继续;第三方面存在法律理解和适用上的障碍，如采矿权是否灭失问题需要权威解读。2005年国土资源部办公厅对重庆市国土资源和房屋管理局作出的国士资厅函[2005]517号《关于对探矿权采矿权灭失等有关问题的复函》：“探矿权或采矿权灭失是指：逾期不办理延续登记手续自行废止的探矿权或采矿权;已经办理了勘查许可证、采矿许可证注销登记手续的探矿权或采矿权;受到行政处罚，由原发证机关吊销勘查许可证、采矿许可证的探矿权或采矿权。”福建省自然资源厅于2020年12月28日，印发闽自然资发[2020]81号《关于贯彻落实推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》，第4条第1款规定“形成尾矿资源和采矿废石的采矿权已经灭失的，在保障安全和保护环境的前提下，经县级人民政府纳入公共资源交易平台进行公开有偿处置后对外销售（该意见自2021年1月1日起实施）。”经调查，华龙公司采矿权于2010年3月到期后，未办理延续登记手续，故根据上述规定，乌石垄尾矿资源的华龙公司采矿权于2010年3月到期，即采矿权已经灭失，因此，该尾矿资源应由县政府纳入公共资源交易平台进行公开有偿处置。同时，经我院专项调查组向省自然资源厅电话请示，得到了省自然资源厅称“华龙公司采矿权属于自然灭失”的口头答复。因采矿权是否灭失问题攸关尾矿库综合治理工作方向，尚需权威解读。 （三）本案行政机关的行为是否满足公益诉讼立案要求
《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》立案条件要求：“经审查认为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，可能侵害国家利益或者社会公共利益，应当报请检察长决定立案。”本案中，清流县应急管理局对清流县华龙矿业有限公司乌石垄尾矿库综合治理负有监管职责，但该局未依法做好对该尾矿库销库或者闭库的监督管理工作，可能致使国家和社会公共利益受到侵害。因此，清流县检察院根据《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》（国发〔2021〕3号文件）（以下简称《振兴意见》）中“开展尾矿库综合治理”及福建省应急管理厅等九部门列入销库或闭库名单要求，以及《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条第1款的规定，对清流县应急管理局怠于履行乌石垄尾矿库综合治理监管职责的行为进行立案审查。
三、践行与探索
（一）立足站位，对标政策
清流县人民检察院主动对标省委提出的“再学习、再调研、再落实”工作要求，深刻领会《振兴意见》中“开展尾矿库综合治理”的要求，认真履职，贡献检察智慧，助力县委县政府推进尾矿库“一库一策”取得成效。首先是“再学习”，吃透中央文件精神。对《振兴意见》要求的促进绿色转型发展，推动绿色矿山建设，加强矿山生态修复，开展尾矿库综合治理，用心守护人民群众美好生活;其次是“再调研”，内查外调多措并举。通过走访部门，开展调查核实，现场勘查，收集固定证据，引进外脑，借力先进经验，充分研讨，明晰事实法律;最后是“再落实”，助推社会综合治理。做到重大事项向人大常委会专题汇报，获得人大支持。坚持政治站位，检察工作按照《中国共产党政法工作条例》要求向黨委专题报告，得到县委领导高度肯定，批示专人牵头研究处理。
（二）提升能力，多元共治
在司法实践中，检察机关如何融入发展大局，实现多元共治，是新时代国家治理体系和治理能力现代化赋予检察机关的新要求新命题。近年我国在经济建设方面取得了举世瞩目的成就，然而由于曾经的粗放式发展模式，在工业化与城市化的快速进程中，城市陷入了经济增长和环境破坏的博弈困境。如环境污染、安全生产等的空间关联和溢出效应，增加了治理范围的跨度及治理难度。在具有空间和领域外溢性的问题治理中，多元主体共治模式逐渐成为国家和地方打破包括但不限于如环境污染治理、安全生产等困局的重要政策途径。治理体系和治理能力现代化要求实现由单核凸显型和松散参与型向多元协同型的演变。[3]在本案例中，清流县做到了以政府为核心主体引导、多元主体共同参与的协同型治理模式，这也是未来共治的有效路径走向。我们认为，多元主体广泛参与公共事务治理是近年来公共管理水平提升的标志性特征，也是促进公共管理水平提升的重要途径。高效的多元共治体系对高质量发展意义重大。在实践中，要对政府与其他主体在参与治理过程中的权责关系进行界定，通过有效运用各方资源和优势，平衡各方利益诉求，提升协同治理的有效性。
关键词：多元共治 公益诉讼诉前程序 生态环境领域 预防性公益诉讼
一、基本案情与监督过程
（一）基本案情
福建省清流县华龙矿业有限公司乌石垄尾矿库（以下简称“乌石垄尾矿库”）地处清流县余朋乡，所选矿种为铅锌矿，属于重金属尾矿库，占地96亩，坝高31.8米，库容35.6万立方米，矿区周围地表水均呈浑浊状，存在污染周边环境及汛期溃库垮坝风险，对下游数万群众生产生活构成严重威胁。
（二）调查和督促履职
2021年初，清流县人民检察院（以下简称“清流县院”）在对乌石垄尾矿库开展综合治理专项监督过程中发现案件线索，并于4月2日作为行政公益诉讼案件立案。鉴于案情疑难复杂，清流县院先后多次走访生态环境、水利、市场监督管理、自然资源、应急管理、余朋乡政府等部门，通过调取相关书面材料，运用无人机现场航拍等，对乌石垄尾矿库周边环境污染情况进行全面调查核实。根据《尾矿库安全监督管理规定》第28条规定：“尾矿库运行到设计最终标高或者不再进行排尾作业的，应当在一年内完成闭库。”乌石垄尾矿库于2009年建成竣工验收，2015年停止使用，该库应于2016年8月启动闭库程序。2020年8月26日，该尾矿库被福建省应急管理厅等九部门出台的《福建省防范化解尾矿库安全风险实施方案》（以下简称《方案》）列入闭库或销库名单。至立案时，乌石垄尾矿库销库治理工作未取得实质性进展，尾矿库存在污染周边环境事实及重大安全事故隐患，相关职能部门怠于履行监管职责。
清流县院向党委政府主要负责同志报告专项调查情况，争取党委政府支持。鉴于该案涉及较多行政部门，且尾矿库销库治理工作耗时长，整改难度大等现实困难，2021年4月13日，清流县院通过诉前磋商方式，组织县生态环境、水利、应急管理、自然资源等部门和余朋乡政府召开诉前圆桌会议，分析研判尾矿库销库治理问题，并对隐患排查工作、销库治理推进等方面明确由县应急管理局作为牵头组织以上行政部门共同履职的责任主体，确定了由县政府兜底处理的整治方案。
清流县应急管理局组织相关行政部门督促清流县华龙矿业有限公司以尾矿回采方式进行销库治理。2021年5月8日，该公司与天津某公司签订回采施工合同并编制回采设计。7月7日，三明市应急管理局批复同意乌石垄尾矿库回采施工。目前，施工单位正在按工程进度开展尾矿回采销库治理工作。7月9日，清流县应急管理局会同相关部门向清流县院书面报告销库工作的进展及督办情况，承诺每季度对乌石垄尾矿库销库开展安全检查，确保整改回采作业过程生产安全，督促尾矿库如期完成销库治理。清流县院持续跟进监督，通过“回头看”督促职能部门依法履职，确保在规定工期内完成尾矿库销库工程，从源头上彻底消除尾矿库污染源和安全隐患。
二、办案中的难点
（一）尚未实际发生损害结果，能否作为公益诉讼案件范围
在最高人民检察院召开的以“守护群众美好生活，贡献公益检察力量”为主题的新闻发布会上，最高人民检察院副检察长张雪樵，第八检察厅厅长胡卫列、副厅长徐全兵回答了记者提问。“检察公益诉讼从哪里来、到哪里去，都离不开国家治理体系和治理能力现代化。”张雪樵说，检察机关立足助力国家治理现代化，始终关注并积极推进完善公益诉讼检察制度机制。胡卫列在回答记者提问时表示，公益诉讼检察要在更广阔空间守护人民美好生活，就应正确处理好专项监督活动重点领域、公益诉讼法定监督范围与新领域探索的关系。探索的脚步不仅仅在办案领域，还体现在办案方式上。发布会上肯定了福建省清流县检察院在督促整治尾矿库行政公益诉讼案中，针对重金属尾矿库存在污染周边环境、汛期溃库垮坝风险问题积极探索预防性公益诉讼，以诉前检察建议督促行政机关从源头上消除尾矿库重金属污染源，有效预防重大损害结果发生，保障人民群众生命财产安全，最大限度维护国家利益和社会公共利益。[1]
（二）案件涉及区划、地域、主体对象等多方利益，整改难度大
发布会上公布的诸多典型案例如环境污染、食品药品安全领域公益损害多存在跨区划跨地域的特点。2020年，最高人民检察院指导上海、江苏、浙江等三省建立了环太湖流域生态环境行政公益诉讼跨省际区划管辖协作机制，积极探索跨区划行政公益诉讼案件管辖机制，这一工作机制与以往很多跨区划公益诉讼协作机制的不同之处就在于加了“管辖”两个字。在食品药品安全领域虽然尚无明确立法依据，但最高检与最高法、农业农村部、海关总署、国家市场监督管理总局等七部门联合印发了《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》。以上事例均说明办案中发现的如全流域、跨区划社会治理难题依然亟待解决等。[2]
在本案中，清流县所面临的多方利益冲突。一方面是部门主体之间的协同配合难，如2020年10月由清流县应急管理局牵头，与县发改、工信、财政、自然资源、生态环境、水利等部門联合会签《清流县防范化解尾矿库安全风险实施方案》，但出现“推不动”现象，相关部门未形成合力;另一方面是企业股东存在利益之争。华龙公司的采矿许可证、安全生产许可证均已到期，失去尾矿回采资质。公司三个股东虽已确定采取尾矿回采方式进行销库治理，但股东之间因利益纠葛，在回采合作单位方面存在严重分歧，始终无法达成一致意见，致使尾矿销库治理工作无法继续;第三方面存在法律理解和适用上的障碍，如采矿权是否灭失问题需要权威解读。2005年国土资源部办公厅对重庆市国土资源和房屋管理局作出的国士资厅函[2005]517号《关于对探矿权采矿权灭失等有关问题的复函》：“探矿权或采矿权灭失是指：逾期不办理延续登记手续自行废止的探矿权或采矿权;已经办理了勘查许可证、采矿许可证注销登记手续的探矿权或采矿权;受到行政处罚，由原发证机关吊销勘查许可证、采矿许可证的探矿权或采矿权。”福建省自然资源厅于2020年12月28日，印发闽自然资发[2020]81号《关于贯彻落实推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》，第4条第1款规定“形成尾矿资源和采矿废石的采矿权已经灭失的，在保障安全和保护环境的前提下，经县级人民政府纳入公共资源交易平台进行公开有偿处置后对外销售（该意见自2021年1月1日起实施）。”经调查，华龙公司采矿权于2010年3月到期后，未办理延续登记手续，故根据上述规定，乌石垄尾矿资源的华龙公司采矿权于2010年3月到期，即采矿权已经灭失，因此，该尾矿资源应由县政府纳入公共资源交易平台进行公开有偿处置。同时，经我院专项调查组向省自然资源厅电话请示，得到了省自然资源厅称“华龙公司采矿权属于自然灭失”的口头答复。因采矿权是否灭失问题攸关尾矿库综合治理工作方向，尚需权威解读。 （三）本案行政机关的行为是否满足公益诉讼立案要求
《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》立案条件要求：“经审查认为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，可能侵害国家利益或者社会公共利益，应当报请检察长决定立案。”本案中，清流县应急管理局对清流县华龙矿业有限公司乌石垄尾矿库综合治理负有监管职责，但该局未依法做好对该尾矿库销库或者闭库的监督管理工作，可能致使国家和社会公共利益受到侵害。因此，清流县检察院根据《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》（国发〔2021〕3号文件）（以下简称《振兴意见》）中“开展尾矿库综合治理”及福建省应急管理厅等九部门列入销库或闭库名单要求，以及《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条第1款的规定，对清流县应急管理局怠于履行乌石垄尾矿库综合治理监管职责的行为进行立案审查。
三、践行与探索
（一）立足站位，对标政策
清流县人民检察院主动对标省委提出的“再学习、再调研、再落实”工作要求，深刻领会《振兴意见》中“开展尾矿库综合治理”的要求，认真履职，贡献检察智慧，助力县委县政府推进尾矿库“一库一策”取得成效。首先是“再学习”，吃透中央文件精神。对《振兴意见》要求的促进绿色转型发展，推动绿色矿山建设，加强矿山生态修复，开展尾矿库综合治理，用心守护人民群众美好生活;其次是“再调研”，内查外调多措并举。通过走访部门，开展调查核实，现场勘查，收集固定证据，引进外脑，借力先进经验，充分研讨，明晰事实法律;最后是“再落实”，助推社会综合治理。做到重大事项向人大常委会专题汇报，获得人大支持。坚持政治站位，检察工作按照《中国共产党政法工作条例》要求向黨委专题报告，得到县委领导高度肯定，批示专人牵头研究处理。
（二）提升能力，多元共治
在司法实践中，检察机关如何融入发展大局，实现多元共治，是新时代国家治理体系和治理能力现代化赋予检察机关的新要求新命题。近年我国在经济建设方面取得了举世瞩目的成就，然而由于曾经的粗放式发展模式，在工业化与城市化的快速进程中，城市陷入了经济增长和环境破坏的博弈困境。如环境污染、安全生产等的空间关联和溢出效应，增加了治理范围的跨度及治理难度。在具有空间和领域外溢性的问题治理中，多元主体共治模式逐渐成为国家和地方打破包括但不限于如环境污染治理、安全生产等困局的重要政策途径。治理体系和治理能力现代化要求实现由单核凸显型和松散参与型向多元协同型的演变。[3]在本案例中，清流县做到了以政府为核心主体引导、多元主体共同参与的协同型治理模式，这也是未来共治的有效路径走向。我们认为，多元主体广泛参与公共事务治理是近年来公共管理水平提升的标志性特征，也是促进公共管理水平提升的重要途径。高效的多元共治体系对高质量发展意义重大。在实践中，要对政府与其他主体在参与治理过程中的权责关系进行界定，通过有效运用各方资源和优势，平衡各方利益诉求，提升协同治理的有效性。