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【摘 要】城市规划管理机制是城市规划创新体系的核心，又是实施城市规划的根本保障。规划的制定与实施必须充分发扬民主，改进公众参与的方式，推进规划的社会化程度；完善重大决策的规则和程序，建立与群众利益密切相关的重大事项的社会公示和听证制度，完善专家咨询制度、技术审查制度等。
【关键词】城市规划;管理机制;创新;思考
1.城市规划管理机制创新的必要性1.1经营城市的必然要求城市化进程中，往往现状发展与城市化发展的要求不相适应，在产业布局、城镇结构、人口集聚，亦即“工业向园区集中、人口向城镇集中、土地向规模经营集中”尚不能形成有机整体，城镇基础设施尚不配套，市政设施产业化程度还比较低，城镇建设质量还不高，缺乏疏导中心城区人口的磁场效应；同时，过快、过猛、过热的开发与建设，正在给人们生存的城市环境带来种种重压，如城市水泥森林膨胀，地面沉降、“热岛效应”等等，迫切需要通过强有力的组织协调，优化配置城市空间资源，完善功能布局，有序理性推进建设。规划管理决策是城市规划建设的中心环节，关系到城市建设管理的最重要活动。在城市建设突飞猛进、经济体制转轨变化之中，城市规划的编制、设计、评审、批准等环节尚不完善，一方面，在公共开发领域市场行为政府化，本应通过市场运作的设计项目却作为指令性任务形式，指定城市规划设计单位制作，常出现应付政府交办的任务现象，缺乏深层次规划的专题研究；另一方面，政府职能市场化，城市规划设计成果在非公共开发领域多为通过市场运作方式获得，在未形成详细规划全覆盖的状况下，规划的公共性与开发商的利益驱动矛盾突出，设计单位在市场竞争压力的利益驱动下，片面追求经济效益，规划针对性弱化，规划成果缺乏科学性、综合性和前瞻性，尤其是开发商故意引导规划控制条件偏向其经济利益；规划的行政行为与技术行为混杂管理等，市场经济发展的不平衡和市场机制的缺陷，呼唤着城市规划决策的科学化和民主化。1.2公开、规范、高效的服务型政府的新要求规划好、建设好、管理好城市是政府的职责，规划是城市发展的龙头，是政府调控经济、社会活动的强有力杠杆，是政府指导和控制城市建设发展的基本手段，是关系城市现代化建设全局的一项重要工作。
规划的有效实施，关键在领导。政府作为规划的组织者、决策者、协调者和实施监督者，对规划的重视程度，直接关系到规划的决策水平和实施效果。规划决策的失误，不仅会影响到当前经济、社会、环境的协调发展，影响当代人的利益，还将影响子孙后代。随着城市化进程的加速，城市发展面临的外部环境越来越复杂和具有不确定性，而规划管理的统一性缺失，建设项目往往缺乏统筹考虑，审批项目的标准快与慢，行与不行，总体与局部矛盾等问题，反映了规划编制一定程度的滞后。管理者要处理、协调错综复杂的矛盾，往往过多地应付技术环节，没有足够精力去研究和把握涉及城市发展全局的战略层面问题，也难以保持对城市发展中各类新生事物的敏锐洞察力。为此，我们应当怀有战略眼光和全局意识，依法行政，依规划施政，强化城市规划的权威性、战略性、整体性和规范性，加强规划对经济、社会和环境的调控力度。市场经济需要制度保障。在市场经济中，政府的主要职能是营造公平竞争的环境，维护正常的市场秩序，加强制度建设和宏观调控。坚持规划管理机制创新，是突破体制性障碍的必由之路，党的十六届三中全会明确提出“深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”，通过实现依法行政的制度条件，制度环境和制度功能，从探索中国特色、时代特征、新的城市发展要求出发，强化规划落地管理，才能真正保证代表和实现最广大人民群众的根本利益。1.3规划决策民主化是科学化的重要前提维护社会整体利益和公共利益是政府的职责，城市规划行政作为一项政府职能，在错综复杂的城市大系统中，无论是城市建设发展的宏观决策，还是单个建设项目的微观决策，大到城市总体规划布局、交通组织、环境保护，小到地块的开发强度、建筑日照、绿地布局和公建设施等，无一不涉及社会公众的利益和资源的可持续发展，从而控制“非公共性”利益主体的外部不经济行为，体现空间资源使用的“公开、公平和公正”。因此，政府对于城市规划的决策，常常涉及多因素、多结构、多种关系的综合性决策。仅凭领导者个人的才能、经验和智慧或开发建设的良好愿望已经不够了，单靠人格化的决策、个人的意志是难以做到决策的科学性、合理性、可行性和连续性的，面对广大人民群众的利益体现，应当慎之又慎，避免因决策失误而侵犯公众利益。1.4城市规划管理运行机制自身改革的迫切需要经济社会建设的飞速发展，对城市规划管理科学性提出了新的要求，基于当前工业、信息突飞猛进的时代，为解决激化的生态环境、社会经济、竞争协调等问题，都要求增强规划编制的科学性和前瞻性，加强规划科学民主决策。面临新形势的要求，规划管理机制与现代化的管理要求尚不适应，存在着亟待解决的四个方面问题：1.4.1 政府的公共性行为存在差距。规划的权威性、严肃性还没有完全得到实现，一些地方规划出现畸形发展状态，其原因在于个别领导规划法制意识淡漠，不按规律办事。1.4.2 有待克服松散的管理模式。现实中，规划编制和审批周期过长，且往往脱离实际，难以完全适应社会经济发展的需要，对城市发展中的相关信息知之甚少；被动的、静止的、从属的规划往往落后于城市的迅速发展与信息瞬息万变的实际变化，缺乏规划管理决策统筹考虑的咨询，研究和监督，如土地使用制度改革中，出让和招标地块的推向市场，缺乏通盘规划和法规制度的检验。1.4.3 规划管理中规划编制程序不够完善、项目选址流转方式不够清晰、批后管理衔接不够紧密、规划管理部门和技术部门之间运转机制不协调、整体专业素质亟待提高，尚存在审批标准不统一，对同一类型的建设项目，在审批时对标准、尺度、时限等方面存在不同的说法，既有损于政府职能部门的形象，亦使少数开发商认为有机可乘，趁机“攻关”。
2.城市规划管理机制创新的思路坚持城市规划地位的先导性、城市规划编制的科学性、城市规划实施的权威性、城市规划管理的创新性，在规划理念、内容、方向、机制和法治等方面求实创新，使创新理念、创新活动贯穿于规划管理全过程。以宝山区为例，在机制创新探索过程中，形成了探索型的管理思路，并在操作过程中加以摸索，并不断加以改进。2.1完善规划决策机制2.1.1 建立规划委员会。规划委员会的宗旨是在审议工作中坚持公平、公正和公开的决策原则，科学指导全区经济、社会和建设的可持续发展，加强规划指导，依法行政、规范审批、严格实施、健全和完善规划管理体制。2.1.2 规划委员会主要职责：作为全区规划的决策机构，对城市规划建设和管理重大决策提供审议意见。2.2 健全规划技术监督机制创新城市规划管理机制，建立公开、公平、公正、透明和规范化的管理制度，是生产力发展和进步的必然，是市场经济体制逐步完善的要求，城市管理呼唤新机制，新机制推进责任政府、法治政府的建设，保证规划的前瞻性、科学性和国际水平。
【关键词】城市规划;管理机制;创新;思考
1.城市规划管理机制创新的必要性1.1经营城市的必然要求城市化进程中，往往现状发展与城市化发展的要求不相适应，在产业布局、城镇结构、人口集聚，亦即“工业向园区集中、人口向城镇集中、土地向规模经营集中”尚不能形成有机整体，城镇基础设施尚不配套，市政设施产业化程度还比较低，城镇建设质量还不高，缺乏疏导中心城区人口的磁场效应；同时，过快、过猛、过热的开发与建设，正在给人们生存的城市环境带来种种重压，如城市水泥森林膨胀，地面沉降、“热岛效应”等等，迫切需要通过强有力的组织协调，优化配置城市空间资源，完善功能布局，有序理性推进建设。规划管理决策是城市规划建设的中心环节，关系到城市建设管理的最重要活动。在城市建设突飞猛进、经济体制转轨变化之中，城市规划的编制、设计、评审、批准等环节尚不完善，一方面，在公共开发领域市场行为政府化，本应通过市场运作的设计项目却作为指令性任务形式，指定城市规划设计单位制作，常出现应付政府交办的任务现象，缺乏深层次规划的专题研究；另一方面，政府职能市场化，城市规划设计成果在非公共开发领域多为通过市场运作方式获得，在未形成详细规划全覆盖的状况下，规划的公共性与开发商的利益驱动矛盾突出，设计单位在市场竞争压力的利益驱动下，片面追求经济效益，规划针对性弱化，规划成果缺乏科学性、综合性和前瞻性，尤其是开发商故意引导规划控制条件偏向其经济利益；规划的行政行为与技术行为混杂管理等，市场经济发展的不平衡和市场机制的缺陷，呼唤着城市规划决策的科学化和民主化。1.2公开、规范、高效的服务型政府的新要求规划好、建设好、管理好城市是政府的职责，规划是城市发展的龙头，是政府调控经济、社会活动的强有力杠杆，是政府指导和控制城市建设发展的基本手段，是关系城市现代化建设全局的一项重要工作。
规划的有效实施，关键在领导。政府作为规划的组织者、决策者、协调者和实施监督者，对规划的重视程度，直接关系到规划的决策水平和实施效果。规划决策的失误，不仅会影响到当前经济、社会、环境的协调发展，影响当代人的利益，还将影响子孙后代。随着城市化进程的加速，城市发展面临的外部环境越来越复杂和具有不确定性，而规划管理的统一性缺失，建设项目往往缺乏统筹考虑，审批项目的标准快与慢，行与不行，总体与局部矛盾等问题，反映了规划编制一定程度的滞后。管理者要处理、协调错综复杂的矛盾，往往过多地应付技术环节，没有足够精力去研究和把握涉及城市发展全局的战略层面问题，也难以保持对城市发展中各类新生事物的敏锐洞察力。为此，我们应当怀有战略眼光和全局意识，依法行政，依规划施政，强化城市规划的权威性、战略性、整体性和规范性，加强规划对经济、社会和环境的调控力度。市场经济需要制度保障。在市场经济中，政府的主要职能是营造公平竞争的环境，维护正常的市场秩序，加强制度建设和宏观调控。坚持规划管理机制创新，是突破体制性障碍的必由之路，党的十六届三中全会明确提出“深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”，通过实现依法行政的制度条件，制度环境和制度功能，从探索中国特色、时代特征、新的城市发展要求出发，强化规划落地管理，才能真正保证代表和实现最广大人民群众的根本利益。1.3规划决策民主化是科学化的重要前提维护社会整体利益和公共利益是政府的职责，城市规划行政作为一项政府职能，在错综复杂的城市大系统中，无论是城市建设发展的宏观决策，还是单个建设项目的微观决策，大到城市总体规划布局、交通组织、环境保护，小到地块的开发强度、建筑日照、绿地布局和公建设施等，无一不涉及社会公众的利益和资源的可持续发展，从而控制“非公共性”利益主体的外部不经济行为，体现空间资源使用的“公开、公平和公正”。因此，政府对于城市规划的决策，常常涉及多因素、多结构、多种关系的综合性决策。仅凭领导者个人的才能、经验和智慧或开发建设的良好愿望已经不够了，单靠人格化的决策、个人的意志是难以做到决策的科学性、合理性、可行性和连续性的，面对广大人民群众的利益体现，应当慎之又慎，避免因决策失误而侵犯公众利益。1.4城市规划管理运行机制自身改革的迫切需要经济社会建设的飞速发展，对城市规划管理科学性提出了新的要求，基于当前工业、信息突飞猛进的时代，为解决激化的生态环境、社会经济、竞争协调等问题，都要求增强规划编制的科学性和前瞻性，加强规划科学民主决策。面临新形势的要求，规划管理机制与现代化的管理要求尚不适应，存在着亟待解决的四个方面问题：1.4.1 政府的公共性行为存在差距。规划的权威性、严肃性还没有完全得到实现，一些地方规划出现畸形发展状态，其原因在于个别领导规划法制意识淡漠，不按规律办事。1.4.2 有待克服松散的管理模式。现实中，规划编制和审批周期过长，且往往脱离实际，难以完全适应社会经济发展的需要，对城市发展中的相关信息知之甚少；被动的、静止的、从属的规划往往落后于城市的迅速发展与信息瞬息万变的实际变化，缺乏规划管理决策统筹考虑的咨询，研究和监督，如土地使用制度改革中，出让和招标地块的推向市场，缺乏通盘规划和法规制度的检验。1.4.3 规划管理中规划编制程序不够完善、项目选址流转方式不够清晰、批后管理衔接不够紧密、规划管理部门和技术部门之间运转机制不协调、整体专业素质亟待提高，尚存在审批标准不统一，对同一类型的建设项目，在审批时对标准、尺度、时限等方面存在不同的说法，既有损于政府职能部门的形象，亦使少数开发商认为有机可乘，趁机“攻关”。
2.城市规划管理机制创新的思路坚持城市规划地位的先导性、城市规划编制的科学性、城市规划实施的权威性、城市规划管理的创新性，在规划理念、内容、方向、机制和法治等方面求实创新，使创新理念、创新活动贯穿于规划管理全过程。以宝山区为例，在机制创新探索过程中，形成了探索型的管理思路，并在操作过程中加以摸索，并不断加以改进。2.1完善规划决策机制2.1.1 建立规划委员会。规划委员会的宗旨是在审议工作中坚持公平、公正和公开的决策原则，科学指导全区经济、社会和建设的可持续发展，加强规划指导，依法行政、规范审批、严格实施、健全和完善规划管理体制。2.1.2 规划委员会主要职责：作为全区规划的决策机构，对城市规划建设和管理重大决策提供审议意见。2.2 健全规划技术监督机制创新城市规划管理机制，建立公开、公平、公正、透明和规范化的管理制度，是生产力发展和进步的必然，是市场经济体制逐步完善的要求，城市管理呼唤新机制，新机制推进责任政府、法治政府的建设，保证规划的前瞻性、科学性和国际水平。