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特保及保障措施成为我国面临的主要贸易保护措施。发达国家实施特保及保障措施产生明显的扩散作用,发展中国家对我国发起的特保及保障措施数量已经超过发达国家。相对于特保措施,保障措施的发起国家以及受限产品更为分散,案件数量呈明显上升的趋势,需要有力措施长期应对。针对特保及保障措施应区别不同类别的国家来应对,对于发达国家应侧重建立预案,注重法律应诉取证以及分化其国内贸易保护主义势力;对于发展中国家应当进一步细分,采取政治、经济、投资等多种方式抑制贸易保护主义措施发生。
一、金融危机以来实施特保与保障措施的主要特点
“特保”是“特定产品过渡性保障机制”和“特殊保障措施”的简称。《中华人民共和国加入WTO议定书》第16条规定:中国产品在出口有关WTO成员国时,如果数量增加幅度过大,对这些成员的相关产业造成“严重损害”或构成“严重损害威胁”时,那么这些WTO成员可单独针对中国产品采取保障措施。《议定书》16条规定的“特保”实施期限为2001年12月11日至2013年12月11日。
(一)国际金融危机以来我国遭受特保与保障措施显著增多
2008年金融危机以来,我国遭受的特保与保障措施显著增多,共遭受15个国家的特保与保障调查。印度成为对我国发起特保与保障措施调查最多的国家,共发起特保调查5项,保障措施调查13项。2009年美国对我国轮胎启动特保调查,9月奥巴马总统最终决定对我国出口轮胎征收惩罚性关税。
(二)对华保障措施调查立案数量超过特保措施
受金融危机的影响,各国开始竞相保护国内市场,保障措施成为一种被频繁使用的保护性措施。从涉及我国的案件数量看,2008年以来各国实施的保障措施调查数量已经明显超过了特保措施。截止到2009年12月共发起特保调查8项,保障措施调查31项。对我国发起特保措施的国家比较集中,包括美国、印度、厄瓜多尔和哥伦比亚。从保障措施看,主要是发展中国家,从地域上看,较为典型的是拉美地区与中亚地区,(有厄瓜多尔、阿根廷、多米尼加、哥伦比亚、秘鲁和哈萨克斯坦、土耳其等)。
(三)发展中国家发起的特保与保障案件数量明显多于发达国家
2008年以来,发展中国家已经成为发起特保措施的绝对主体,到目前共有13个发展中国家对我国发起过特保和保障措施。金砖四国中的印度和俄罗斯尤为突出。印度共发起特保措施5件,保障措施13件,居全球之首;俄罗斯共发起4 件保障措施案件。从发达国家看,美国2009年对我国轮胎实施特保措施,造成很大影响。不排除2013年特保措施到期后,发达国家重新将保障措施作为贸易保护的重要手段。
(四)特保与保障措施受限集中在化工、金属、纺织产品等领域
根据WTO统计数据,全球实施保障措施的产品类别比较集中。化工产品是实施保障措施最多的产品,共18起。其次是金属制品与食品饮料烟草制品两类,各11起。我国特保与保障措施受限产品也主要集中在化工、金属、纺织以及陶瓷玻璃等领域。化工产品、金属产品等引发保障措施居前列的产品类别均是我国的主要出口产品。这意味着,未来我出口产品面临保障措施的概率较高。
二、区别不同类型国家有针对性破解特保与保障调查
(一)针对发达国家的破解对策
以美欧为代表的发达国家对我国采取的特保及保障措施,主要集中在较为敏感的劳动密集型产品上,如纺织品、钢铁及轮胎。这类产品在发达国家属于夕阳产业,但吸纳了相当一部分就业,且有较为强势的劳工团体组织。这类组织可以对政府产生较大影响。就设限动机而言,发达国家对我国产品实施特保措施的主要原因是,为了维护本国的社会稳定及劳动密集产业的平稳转移。建议:
一是对发达国家的特保与保障措施应采取鲜明的态度。发达国家所采取的措施往往负面影响较大,尤其是对发展中国家产生示范效应,引起连锁反应。对于已经实施的特保与保障措施应当给予坚决还击,给其他国家提出警示。
二是建立常态的特保与保障应对预案以做到有备无患。应事先主动做好出口限制的预案,对于敏感产品预先设定合理的增长幅度。当出口量明显超出合理幅度后,考虑调整出口退税率、从严实施出口许可管理制度等措施。
三是在法律和取证方面做到充分应对。发达国家相对于发展中国家法律制度健全,对证据要求规范严格。在应诉中要发挥国内企业与发达国家进口商的积极作用,高度重视证据收集,据理力争,在法律应诉方面不留破绽。政府部门应组织涉案的企业和产业及时准备材料,全面参与调查程序,向调查国的主管机关提出缜密的抗辩。
四是高度重视对发达国家内部贸易保护主义势力的分化瓦解。劳工团体组织是发达国家贸易保护主义势力的典型代表,对于特保及保障措施案件往往可以起到决定性作用。应深入了解发达国家有代表性的劳工团体,分化其上下游产业间不同利益集团,培养与我国具有共同利益的代言人,扩大其影响力,以弱化保护主义劳工团体对政府的影响。
(二)针对发展中国家的破解对策
发展中国家由于产业结构与我国相近而导致的竞争关系频频对我国实施特保与保障措施,并已经成为实施特保与保障措施的主要力量。发展中国家对中国产品实施特保措施具有“进口替代”贸易政策的性质。更为重要的是,劳动密集型产品占发展中国家整体出口及就业比例较高,往往是这些国家经济发展的支柱型产业之一,且发展中国家国内产业界对政府决策的影响力很大,使特保或保障措施在发展中国家实施相对更为容易。建议针对不同特点的发展中国家采取不同类型的应对措施:
一是对于能源、原材料丰富的经济互补型国家可积极推行能源经济合作。我国经济高速增长,对能源、原材料需求日益加剧,而许多发展中国家的资源十分丰富,如智利的铜矿、巴西的铁矿、泰国的橡胶、埃及的石油等。对于这类国家,应发展长期投资、购销、物流及综合运输的互利关系和共同利益;建立双边或多边贸易投资长期合作机制;设立贸易及经济、非经济冲突预警机制,通过购买能源、原材料产品,加强我国与此类国家在特保和保障措施案件中的谈判能力。
二是对于与我国产业结构呈竞争型关系的国家需要采取政治和经济外交手段预先化解公开的或潜在的利益矛盾和冲突。如加强政府间对话,特别是加强对那些政策随意性强、法律制度不健全、政府干预较多的国家的政治交涉,有利于化解矛盾和冲突。如印度在国际能源市场上已经与我国形成竞争关系,其钢铁等行业与我国企业之间的全球竞争也越来越明显。然而,在2008年以来印度启动的13件保障措施中,有6件最终取消了调查。可见,对于这类国家采用政治和外交手段能够发挥更大的影响力。与此同时,也要采取积极对策重点分化其国内力量,将外部压力转化为内部压力。动员进口商和下游产业力量,对贸易保护主义施加压力。
三是对于出口市场与中国有明显竞争关系的国家可以重点实施“走出去”战略。对于土耳其和墨西哥这样在欧美市场上享有优惠待遇,与中国出口竞争激烈的国家,应当借助其在出口市场上的优势,转变贸易为投资,在这些国家设立生产基地,绕过其特保和保障措施。这既可以减少贸易摩擦,又有助于我国产品进入欧美市场。
(三)转变外贸方式、化解对华特保和保障措施的实施基础
一是加大重点产品结构调整的力度。加大我国钢铁、有色、化工、纺织等产业结构调整的力度,摆脱目前以低价竞争、规模扩张为主的出口发展模式,实现产业结构和出口结构优化。
二是 建立出口结构优化协调机制。(1)优化出口产品结构,鼓励企业向低碳、品质和社会责任方向努力。要实行差别化、多层次的出口政策导向,加大对中小企业出口的金融支持,引导企业加大研发投入和品牌建设。鼓励企业多打低碳牌、质量牌、社会责任牌,努力探索满足不同类型进口国对环保、健康、品质等方面的要求和标准。(2)积极扩大向新兴市场的出口。金融危机以来,美、欧、日等发达市场需求出现程度不同的萎缩。对此,我国应将调整的重点放在扩大新兴市场上,积极开拓东亚、拉美和非洲市场,继续推进出口市场多元化。
(四)充分发挥政府与行业协会作用,做好预警与应对
政府相关部门应建立积极有效的出口敏感产品监测制度。可以设定敏感产品清单,对容易引发措施的劳动密集型产品出口量进行严密监测,并及时向企业公布出口增长的动态监测结果,以引起企业的预警。
行业协会应当成为帮助企业应对特保和保障措施的中坚力量。应积极与专业机构合作,为企业提供详尽准确的出口预警信息。在国外启动调查后,行业协会应配合政府部门尽快将案件信息传递给企业,并积极收集整理公众评议和磋商阶段的应对材料。还应全面参与应诉过程中的公众评议和外交斡旋工作。行业协会可以主动联系国内外有影响的机构与人物,使外国调查机构直接感受到来自中方的严重关切与呼声。
(五)积极运用WTO规则应对特保与保障措施
我国应加强对于WTO争端解决机制以及《保障措施协议》等规则的驾驭能力,将WTO规则作为应对特保和保障措施的法律支撑。
一是积极运用WTO争端解决机制。对于涉案金额较大,而磋商交涉无法取得效果的案件,尤其是发达国家实施的影响较大的案件,应把诉诸WTO争端解决机制作为必要措施。虽然该程序耗时较长,在短时间内无法奏效,但从法律意义上讲可为今后案件确立规则,还可表明我国的严正立场。对特保案件而言,胜诉的关键就是正确解释中国产品是否对进口国构成“市场扰乱”和“实质损害”。胜诉直接的结果将是取消某项具体的特保措施,还可以取得实施报复的权利。此外,可以针对其他成员方的特保与保障立法提起申诉,通过专家组或上诉机构澄清条款的内涵。该方案应当重点针对发展中国家不完善的国内立法,通过诉讼修改其立法的不合理部分,约束其法律实施的不确定性。
二是充分运用《保障措施协议》中关于发展中国家的特别规定。根据《保障措施协议》,对于发展中国家“只要有关产品的进口份额在进口成员中不超过3%,并且进口份额不超过3%的发展中国家总计不超过有关产品进口的9%,即不得对该产品采取保障措施”。我国应密切关注目标市场的份额状况,做好预警工作。对于有迹象采取保障措施的国家立即分析我国产品对其出口的数量和比重,保持出口产品的适当市场份额。
(作者单位:国家发展改革委对外经济研究所)
一、金融危机以来实施特保与保障措施的主要特点
“特保”是“特定产品过渡性保障机制”和“特殊保障措施”的简称。《中华人民共和国加入WTO议定书》第16条规定:中国产品在出口有关WTO成员国时,如果数量增加幅度过大,对这些成员的相关产业造成“严重损害”或构成“严重损害威胁”时,那么这些WTO成员可单独针对中国产品采取保障措施。《议定书》16条规定的“特保”实施期限为2001年12月11日至2013年12月11日。
(一)国际金融危机以来我国遭受特保与保障措施显著增多
2008年金融危机以来,我国遭受的特保与保障措施显著增多,共遭受15个国家的特保与保障调查。印度成为对我国发起特保与保障措施调查最多的国家,共发起特保调查5项,保障措施调查13项。2009年美国对我国轮胎启动特保调查,9月奥巴马总统最终决定对我国出口轮胎征收惩罚性关税。
(二)对华保障措施调查立案数量超过特保措施
受金融危机的影响,各国开始竞相保护国内市场,保障措施成为一种被频繁使用的保护性措施。从涉及我国的案件数量看,2008年以来各国实施的保障措施调查数量已经明显超过了特保措施。截止到2009年12月共发起特保调查8项,保障措施调查31项。对我国发起特保措施的国家比较集中,包括美国、印度、厄瓜多尔和哥伦比亚。从保障措施看,主要是发展中国家,从地域上看,较为典型的是拉美地区与中亚地区,(有厄瓜多尔、阿根廷、多米尼加、哥伦比亚、秘鲁和哈萨克斯坦、土耳其等)。
(三)发展中国家发起的特保与保障案件数量明显多于发达国家
2008年以来,发展中国家已经成为发起特保措施的绝对主体,到目前共有13个发展中国家对我国发起过特保和保障措施。金砖四国中的印度和俄罗斯尤为突出。印度共发起特保措施5件,保障措施13件,居全球之首;俄罗斯共发起4 件保障措施案件。从发达国家看,美国2009年对我国轮胎实施特保措施,造成很大影响。不排除2013年特保措施到期后,发达国家重新将保障措施作为贸易保护的重要手段。
(四)特保与保障措施受限集中在化工、金属、纺织产品等领域
根据WTO统计数据,全球实施保障措施的产品类别比较集中。化工产品是实施保障措施最多的产品,共18起。其次是金属制品与食品饮料烟草制品两类,各11起。我国特保与保障措施受限产品也主要集中在化工、金属、纺织以及陶瓷玻璃等领域。化工产品、金属产品等引发保障措施居前列的产品类别均是我国的主要出口产品。这意味着,未来我出口产品面临保障措施的概率较高。
二、区别不同类型国家有针对性破解特保与保障调查
(一)针对发达国家的破解对策
以美欧为代表的发达国家对我国采取的特保及保障措施,主要集中在较为敏感的劳动密集型产品上,如纺织品、钢铁及轮胎。这类产品在发达国家属于夕阳产业,但吸纳了相当一部分就业,且有较为强势的劳工团体组织。这类组织可以对政府产生较大影响。就设限动机而言,发达国家对我国产品实施特保措施的主要原因是,为了维护本国的社会稳定及劳动密集产业的平稳转移。建议:
一是对发达国家的特保与保障措施应采取鲜明的态度。发达国家所采取的措施往往负面影响较大,尤其是对发展中国家产生示范效应,引起连锁反应。对于已经实施的特保与保障措施应当给予坚决还击,给其他国家提出警示。
二是建立常态的特保与保障应对预案以做到有备无患。应事先主动做好出口限制的预案,对于敏感产品预先设定合理的增长幅度。当出口量明显超出合理幅度后,考虑调整出口退税率、从严实施出口许可管理制度等措施。
三是在法律和取证方面做到充分应对。发达国家相对于发展中国家法律制度健全,对证据要求规范严格。在应诉中要发挥国内企业与发达国家进口商的积极作用,高度重视证据收集,据理力争,在法律应诉方面不留破绽。政府部门应组织涉案的企业和产业及时准备材料,全面参与调查程序,向调查国的主管机关提出缜密的抗辩。
四是高度重视对发达国家内部贸易保护主义势力的分化瓦解。劳工团体组织是发达国家贸易保护主义势力的典型代表,对于特保及保障措施案件往往可以起到决定性作用。应深入了解发达国家有代表性的劳工团体,分化其上下游产业间不同利益集团,培养与我国具有共同利益的代言人,扩大其影响力,以弱化保护主义劳工团体对政府的影响。
(二)针对发展中国家的破解对策
发展中国家由于产业结构与我国相近而导致的竞争关系频频对我国实施特保与保障措施,并已经成为实施特保与保障措施的主要力量。发展中国家对中国产品实施特保措施具有“进口替代”贸易政策的性质。更为重要的是,劳动密集型产品占发展中国家整体出口及就业比例较高,往往是这些国家经济发展的支柱型产业之一,且发展中国家国内产业界对政府决策的影响力很大,使特保或保障措施在发展中国家实施相对更为容易。建议针对不同特点的发展中国家采取不同类型的应对措施:
一是对于能源、原材料丰富的经济互补型国家可积极推行能源经济合作。我国经济高速增长,对能源、原材料需求日益加剧,而许多发展中国家的资源十分丰富,如智利的铜矿、巴西的铁矿、泰国的橡胶、埃及的石油等。对于这类国家,应发展长期投资、购销、物流及综合运输的互利关系和共同利益;建立双边或多边贸易投资长期合作机制;设立贸易及经济、非经济冲突预警机制,通过购买能源、原材料产品,加强我国与此类国家在特保和保障措施案件中的谈判能力。
二是对于与我国产业结构呈竞争型关系的国家需要采取政治和经济外交手段预先化解公开的或潜在的利益矛盾和冲突。如加强政府间对话,特别是加强对那些政策随意性强、法律制度不健全、政府干预较多的国家的政治交涉,有利于化解矛盾和冲突。如印度在国际能源市场上已经与我国形成竞争关系,其钢铁等行业与我国企业之间的全球竞争也越来越明显。然而,在2008年以来印度启动的13件保障措施中,有6件最终取消了调查。可见,对于这类国家采用政治和外交手段能够发挥更大的影响力。与此同时,也要采取积极对策重点分化其国内力量,将外部压力转化为内部压力。动员进口商和下游产业力量,对贸易保护主义施加压力。
三是对于出口市场与中国有明显竞争关系的国家可以重点实施“走出去”战略。对于土耳其和墨西哥这样在欧美市场上享有优惠待遇,与中国出口竞争激烈的国家,应当借助其在出口市场上的优势,转变贸易为投资,在这些国家设立生产基地,绕过其特保和保障措施。这既可以减少贸易摩擦,又有助于我国产品进入欧美市场。
(三)转变外贸方式、化解对华特保和保障措施的实施基础
一是加大重点产品结构调整的力度。加大我国钢铁、有色、化工、纺织等产业结构调整的力度,摆脱目前以低价竞争、规模扩张为主的出口发展模式,实现产业结构和出口结构优化。
二是 建立出口结构优化协调机制。(1)优化出口产品结构,鼓励企业向低碳、品质和社会责任方向努力。要实行差别化、多层次的出口政策导向,加大对中小企业出口的金融支持,引导企业加大研发投入和品牌建设。鼓励企业多打低碳牌、质量牌、社会责任牌,努力探索满足不同类型进口国对环保、健康、品质等方面的要求和标准。(2)积极扩大向新兴市场的出口。金融危机以来,美、欧、日等发达市场需求出现程度不同的萎缩。对此,我国应将调整的重点放在扩大新兴市场上,积极开拓东亚、拉美和非洲市场,继续推进出口市场多元化。
(四)充分发挥政府与行业协会作用,做好预警与应对
政府相关部门应建立积极有效的出口敏感产品监测制度。可以设定敏感产品清单,对容易引发措施的劳动密集型产品出口量进行严密监测,并及时向企业公布出口增长的动态监测结果,以引起企业的预警。
行业协会应当成为帮助企业应对特保和保障措施的中坚力量。应积极与专业机构合作,为企业提供详尽准确的出口预警信息。在国外启动调查后,行业协会应配合政府部门尽快将案件信息传递给企业,并积极收集整理公众评议和磋商阶段的应对材料。还应全面参与应诉过程中的公众评议和外交斡旋工作。行业协会可以主动联系国内外有影响的机构与人物,使外国调查机构直接感受到来自中方的严重关切与呼声。
(五)积极运用WTO规则应对特保与保障措施
我国应加强对于WTO争端解决机制以及《保障措施协议》等规则的驾驭能力,将WTO规则作为应对特保和保障措施的法律支撑。
一是积极运用WTO争端解决机制。对于涉案金额较大,而磋商交涉无法取得效果的案件,尤其是发达国家实施的影响较大的案件,应把诉诸WTO争端解决机制作为必要措施。虽然该程序耗时较长,在短时间内无法奏效,但从法律意义上讲可为今后案件确立规则,还可表明我国的严正立场。对特保案件而言,胜诉的关键就是正确解释中国产品是否对进口国构成“市场扰乱”和“实质损害”。胜诉直接的结果将是取消某项具体的特保措施,还可以取得实施报复的权利。此外,可以针对其他成员方的特保与保障立法提起申诉,通过专家组或上诉机构澄清条款的内涵。该方案应当重点针对发展中国家不完善的国内立法,通过诉讼修改其立法的不合理部分,约束其法律实施的不确定性。
二是充分运用《保障措施协议》中关于发展中国家的特别规定。根据《保障措施协议》,对于发展中国家“只要有关产品的进口份额在进口成员中不超过3%,并且进口份额不超过3%的发展中国家总计不超过有关产品进口的9%,即不得对该产品采取保障措施”。我国应密切关注目标市场的份额状况,做好预警工作。对于有迹象采取保障措施的国家立即分析我国产品对其出口的数量和比重,保持出口产品的适当市场份额。
(作者单位:国家发展改革委对外经济研究所)