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［摘要］1998年4月，陕西省政府提出加快建立农村最低生活保障制度，该省农村低保制度建设从试点开始，经历了总体设计、逐次推进等阶段。2005年6月出台了《陕西省人民政府关于在全省逐步建立农村居民最低生活保障制度的通知》，该省农村低保制度逐步建立起来，明确了农村最低生活保障标准、对象范围，以及农村最低生活保障资金来源、管理等。农村最低生活保障制度的建立和实施对该省农民解决温饱问题，消除贫困，促进农村发展起到了举足轻重的作用。但就目前实施的制度而言，也有其待完善的地方，本文作者在基层实践的基础上，对现行制度进行了思考，并提出了合理意见。
［关键词］农村低保制度 问题 对策
［中图分类号］F323.89［文献标识码］A［文章编号］1009-5349（2011）09－0032－02
一、农村最低生活保障制度的相關概念和现状
（一）农村最低生活保障制度相关概念
1.农村最低生活保障制度指由地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群众，按最低生活保障标准，提供维持其基本生活的物质帮助。该制度是在农村特困群众定期定量生活救济制度的基础上逐步发展和完善的一项规范化的社会救助制度。
2.农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。
3.农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。农村最低生活保障标准随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。
（二）陕西省农村最低生活保障制度的探索及现状
1998年4月，陕西省政府提出加快建立农村最低生活保障制度，2005年6月陕西省政府印发了《陕西省人民政府关于在全省逐步建立农村居民最低生活保障制度的通知》和《陕西省农村居民最低生活保障暂行办法》，陕西省开始建立比较完善的农村最低生活保障制度。同年9月，陕西省政府印发《陕西省人民政府关于加快城乡社会救助体系建设的意见》，要求各级政府根据当地消费水平、财政收入等因素自己调整资金缺口，陕西省农村社会保障制度趋于成熟。2007年7月国务院印发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，标志着我国农村低保制度开始全面建立和实施。2011年该乡享受农村最低生活保障人数为185户495人，占全乡农业人口的6.95%。
二、农村最低生活保障制度逐步建立取得的成效
（一）农村“低保”民主评选、程序到位
农村最低生活保障制度从农村实际出发，采取简便易行的方法。严格按照以下程序评选：
1.村民自愿申请，村民小组摸底排序；
2.村级民主评议，核实入保对象，村级公示、归档；
3.乡（镇）政府抽查、审核、乡（镇）公示、归档；
4.县（区）民政局审批、公示、归档；
5.资金发放；
6.动态管理。
各个环节民政局、乡（镇）政府、民政站、村委会都严格把关，真正做到了“公开、公平、公正”的原则。按照要求选出参保对象，并做好会议记录和档案管理工作。
（二）农村“低保”资金筹措和发放及时到位
该乡农村低保制度实施以来，上级政府、民政局等相关单位每年筹措低保资金及时到位，并能够通过惠农“一卡通”按时发放到参保人户手中，保障了困难户的生产生活。2011年该乡享受农村最低生活保障人数为185户495人，目前已经发放半年保障金274380元。
（三）农村“低保”资金管理、监督到位
地方政府把农村低保资金真正做到了“专款专用”、实行社会化发放、定期督查和责任追究，杜绝了挤占、挪用、套取、截留、代扣农村低保资金现象的发生，树立了一个“阳光民政、清廉民政”的良好形象，使农村低保对象按时足额领取到保障金，维持正常的生产生活。
（四）农村“低保”参保对象保障到位
按照“分类施保、应保尽保”的参保原则，该乡经过多年的努力，以及经济社会的全面发展，基本将重残、大病、灾祸、孤老、失业、无业、单亲、经营破产户等弱势群体全部纳入保障范围，截止2010年底，该乡享受农村最低保障人数为887人，占全乡农业人口的10.9%，与全市10%的比例相比高出0.9个百分点，与全省8.1%的比例高出2.8个百分点，与全国5.8%比例相比高出5.1个百分点。该县之所以能够真正做到“应保尽保”，一方面得益于该县经济的高速发展，资金来源得到了保障；另一方面离不开基层领导干部的努力，以及上级部门的指导、督查，使乡农村困难群众生活有所依靠。
三、农村最低生活保障制度实践中存在的主要问题
（一）农村“低保”民主评选认识上的误区
目前包括基层政府工作人员、村干部、农村居民在内的许多人对低保工作的认识不足，认为“低保”就是政府白给钱，不要白不要，民主评选方式随意性较大，钱多了就多保几人，钱少了就少保几人，在评选中，照顾到确实符合参保对象的人员后，参评人员、特别是村干部就不顾及“定量标准与定性标准”两把尺子，想尽一切办法把上级部门下发的最高限额给用完，这样不仅失去了低保“鼓励生产自救”的本质意义，而且增加了政府的财政负担。
（二）农村“低保”对象定量界定标准上的困难
2011年陕西省要求申请农村“低保”待遇家庭人均年纯收入低于1600元，而农村居民收入有其自身特点，使得在界定上存在一定困难。第一，收入难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，而农民都不愿自报或是瞒报家庭每年的粮食作物收入情况，因此入户调查人员只能根据“眼见为实”及村干部的了解来判定收入情况，存在较大的随意性。第二，收入的不稳定性。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，农村青年四季在外务工，收入难以追踪，外出务工人员的增加也增大了收入定量界定的困难。第三，目前农村金融机构推行惠农“一卡通”难以起到收入跟踪的作用。虽然，农民的农资综合直补、退耕还林补贴、最低生活保障等惠农补贴都是通过惠农“一卡通”直接到农民账户上，但基层金融、财政部门不能够协调配合，实时跟踪。
（三）农村“低保”对象定性界定标准上的困惑
分析农村“低保”对象致贫原因时按照弱智、大病、重残、灾祸、孤老、失业、无业、单亲、经营破产户等这把“硬尺子”进行鉴定，而弱智、大病、重残、灾祸等这些致贫原因都无伦理道德可挑剔，但一个现象必须引起关注，该乡参保人口中，60岁以上老年人188人，占40%左右，而其绝大部分都是有儿有女的，并非孤寡老人，而且子女生活水平相对宽裕，但这部分老年人确实是丧失劳动能力，甚至是独居。收入来源除了养老保险和高龄老人补贴外，其他基本没有任何收入来源，生活比较困难。困惑的问题就是：子女不赡养老年人谁之过？笔者认为是公民道德的缺失却由政府来“买单”，善意的村民在评选中将这部分老年人纳入“低保”范围，却助长了部分公民道德的丧失。
（四）残疾人保障范围过窄
从该乡2011年开展农村“低保”清理核查工作情况来看，保障范围一般是无劳动能力、无生活来源的孤老残幼以及劳动力少、家庭收入低或因灾、病及残疾致贫的家庭，主要保障对象是农村绝对贫困的人口。而2011年按照“整户参保、分类施保、应保尽保”的参保原则，以及保障人口不超过农村总人口的7%的要求，导致残疾人的低保覆盖面不够广，该乡共有残疾人458人，而参保人只有85人，只占参保人数的17%。因保障资金和保障指标有限，只能有多少钱办多少事，先解决特困类弱势群体。
（五）低保效益低
保障资金的使用只注重社会效益，忽略了经济效益和其他效益。不能充分利用现有条件最大限度地发挥“低保”制度的社会效益、经济效益，也不能处理好眼前利益和长远利益的关系，而参保对象坐享其成，或是讨要保障金，陷入低保“陷阱”。
四、完善农村低保制度的建议
（一）转变观念
一是通过培训等方式，让基层领导、干部、村干部從以前平均主义的观念真正转变为“整户参保、分类施保、应保尽保”的低保参保原则，特别是村干部（该乡村干部平均年龄50岁以上），旧参保观念根深蒂固，不仅要让他们领会精神，而且要真正落到实处，因为村干部才是最终的“操盘手”。二是通过宣传等方式，让农村居民领会“低保”的本质涵义，并不是政府白给钱，养“懒汉”，而是鼓励其“生产自救”。
（二）建立系统的低保对象界定机制
该乡按照上级民政部门要求，严格按照“两个审核”标准，即定量标准与定性标准两把尺子双向核定低保对象申请资格。定量标准指严格执行国家政策，农村低保申请家庭人均年纯收入低于1600元标准这把“软尺子”。定性标准指深入分析农村贫困家庭的致贫原因，要求农村申请农村低保家庭在符合定量标准的条件下，还应具备造成贫困的特殊原因和条件。如大病、重残、灾祸、孤老、失业、无业、单亲、经营破产户等这把“硬尺子”。这个机制已经在该区域具体实施，解决了绝大多数农村困难群众的生产生活问题，但在具体执行过程中存在上面提到的诸多问题。
（三）完善残疾人生活保障制度
国家“十二五” 规划纲要中浓墨重彩地体现了对残疾人事业的特别关注和重视，规定了十二五期间加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的任务和目标，特别强调了“加大对农村残疾人生产扶助和生活救助力度”，这是非常有价值的消息。目前，该乡所在县区农村残疾人只参加农村合作医疗、养老保险两类险，农村残疾人这两项惠农政策参保率基本达到100%，而残疾人的失业保险和工伤保险基本处于空白。该乡所在县区今年计划实施一、二、三类残疾人生活补贴制度，是一项非常赢得民心的政策，为农村最低生活保障制度减轻了巨大压力。但农村残疾人的失业保险和工伤保险制度还需要尽快建立，让农村残疾人的生产生活能够得到基本保障。
（四）遵循市场经济规律，提高低保效益
为了调动参保对象的积极性，提高保障资金的使用效率，一是“以劳促保”，我国历史上的“以工代赈”，这种做法不仅产生了巨大的社会效益，而且产生了巨大的经济效益和生态效益。二是“以学促保”，指有学习能力及学习条件的参保对象，在享受“低保”的同时，都应该参加政府组织的技术培训，借以强化参保对象的劳动技能，为他们脱贫致富创造条件。三是“以德促保”，就是指参保对象在享受“低保”待遇的同时，要在精神文明建设中起到积极作用，以促进自己的道德情操，影响社会。农村“低保”应该把“以劳促保”“以学促保”和“以德促保”有机结合起来，更好地发挥“低保”的社会效益，经济效益和生态效益，全面提升保障资金的综合效益。
没有完善的农村社会救济工作，就没有完善的农村社会保障体系。只有协调好不同群体的利益关系，解决不同层面的困难群众多方面的特殊困难，才能逐步建立起规范的农村社会保障体系，才能推进社会主义和谐社会的顺利进行，保证全面建设小康社会目标的实现。
【参考文献】
[1]李辉婕,吴自明.对我国农村最低生活保障制度的思考[J].安徽:安徽农业科学,2007.
[2]焦艳芳,徐连海.农村最低生活保障工作存在的误区及对策[J].云南:法制与社会,2009.
[3]谢枫.运用负所得税原理改进我国的低保制度[D].浙江:浙江财经学院,2004.
[4]张洁云,娄之歆.我国农村低保对象的科学界定[D].江苏:博士硕士论坛,2006.
［关键词］农村低保制度 问题 对策
［中图分类号］F323.89［文献标识码］A［文章编号］1009-5349（2011）09－0032－02
一、农村最低生活保障制度的相關概念和现状
（一）农村最低生活保障制度相关概念
1.农村最低生活保障制度指由地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群众，按最低生活保障标准，提供维持其基本生活的物质帮助。该制度是在农村特困群众定期定量生活救济制度的基础上逐步发展和完善的一项规范化的社会救助制度。
2.农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。
3.农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。农村最低生活保障标准随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。
（二）陕西省农村最低生活保障制度的探索及现状
1998年4月，陕西省政府提出加快建立农村最低生活保障制度，2005年6月陕西省政府印发了《陕西省人民政府关于在全省逐步建立农村居民最低生活保障制度的通知》和《陕西省农村居民最低生活保障暂行办法》，陕西省开始建立比较完善的农村最低生活保障制度。同年9月，陕西省政府印发《陕西省人民政府关于加快城乡社会救助体系建设的意见》，要求各级政府根据当地消费水平、财政收入等因素自己调整资金缺口，陕西省农村社会保障制度趋于成熟。2007年7月国务院印发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，标志着我国农村低保制度开始全面建立和实施。2011年该乡享受农村最低生活保障人数为185户495人，占全乡农业人口的6.95%。
二、农村最低生活保障制度逐步建立取得的成效
（一）农村“低保”民主评选、程序到位
农村最低生活保障制度从农村实际出发，采取简便易行的方法。严格按照以下程序评选：
1.村民自愿申请，村民小组摸底排序；
2.村级民主评议，核实入保对象，村级公示、归档；
3.乡（镇）政府抽查、审核、乡（镇）公示、归档；
4.县（区）民政局审批、公示、归档；
5.资金发放；
6.动态管理。
各个环节民政局、乡（镇）政府、民政站、村委会都严格把关，真正做到了“公开、公平、公正”的原则。按照要求选出参保对象，并做好会议记录和档案管理工作。
（二）农村“低保”资金筹措和发放及时到位
该乡农村低保制度实施以来，上级政府、民政局等相关单位每年筹措低保资金及时到位，并能够通过惠农“一卡通”按时发放到参保人户手中，保障了困难户的生产生活。2011年该乡享受农村最低生活保障人数为185户495人，目前已经发放半年保障金274380元。
（三）农村“低保”资金管理、监督到位
地方政府把农村低保资金真正做到了“专款专用”、实行社会化发放、定期督查和责任追究，杜绝了挤占、挪用、套取、截留、代扣农村低保资金现象的发生，树立了一个“阳光民政、清廉民政”的良好形象，使农村低保对象按时足额领取到保障金，维持正常的生产生活。
（四）农村“低保”参保对象保障到位
按照“分类施保、应保尽保”的参保原则，该乡经过多年的努力，以及经济社会的全面发展，基本将重残、大病、灾祸、孤老、失业、无业、单亲、经营破产户等弱势群体全部纳入保障范围，截止2010年底，该乡享受农村最低保障人数为887人，占全乡农业人口的10.9%，与全市10%的比例相比高出0.9个百分点，与全省8.1%的比例高出2.8个百分点，与全国5.8%比例相比高出5.1个百分点。该县之所以能够真正做到“应保尽保”，一方面得益于该县经济的高速发展，资金来源得到了保障；另一方面离不开基层领导干部的努力，以及上级部门的指导、督查，使乡农村困难群众生活有所依靠。
三、农村最低生活保障制度实践中存在的主要问题
（一）农村“低保”民主评选认识上的误区
目前包括基层政府工作人员、村干部、农村居民在内的许多人对低保工作的认识不足，认为“低保”就是政府白给钱，不要白不要，民主评选方式随意性较大，钱多了就多保几人，钱少了就少保几人，在评选中，照顾到确实符合参保对象的人员后，参评人员、特别是村干部就不顾及“定量标准与定性标准”两把尺子，想尽一切办法把上级部门下发的最高限额给用完，这样不仅失去了低保“鼓励生产自救”的本质意义，而且增加了政府的财政负担。
（二）农村“低保”对象定量界定标准上的困难
2011年陕西省要求申请农村“低保”待遇家庭人均年纯收入低于1600元，而农村居民收入有其自身特点，使得在界定上存在一定困难。第一，收入难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，而农民都不愿自报或是瞒报家庭每年的粮食作物收入情况，因此入户调查人员只能根据“眼见为实”及村干部的了解来判定收入情况，存在较大的随意性。第二，收入的不稳定性。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，农村青年四季在外务工，收入难以追踪，外出务工人员的增加也增大了收入定量界定的困难。第三，目前农村金融机构推行惠农“一卡通”难以起到收入跟踪的作用。虽然，农民的农资综合直补、退耕还林补贴、最低生活保障等惠农补贴都是通过惠农“一卡通”直接到农民账户上，但基层金融、财政部门不能够协调配合，实时跟踪。
（三）农村“低保”对象定性界定标准上的困惑
分析农村“低保”对象致贫原因时按照弱智、大病、重残、灾祸、孤老、失业、无业、单亲、经营破产户等这把“硬尺子”进行鉴定，而弱智、大病、重残、灾祸等这些致贫原因都无伦理道德可挑剔，但一个现象必须引起关注，该乡参保人口中，60岁以上老年人188人，占40%左右，而其绝大部分都是有儿有女的，并非孤寡老人，而且子女生活水平相对宽裕，但这部分老年人确实是丧失劳动能力，甚至是独居。收入来源除了养老保险和高龄老人补贴外，其他基本没有任何收入来源，生活比较困难。困惑的问题就是：子女不赡养老年人谁之过？笔者认为是公民道德的缺失却由政府来“买单”，善意的村民在评选中将这部分老年人纳入“低保”范围，却助长了部分公民道德的丧失。
（四）残疾人保障范围过窄
从该乡2011年开展农村“低保”清理核查工作情况来看，保障范围一般是无劳动能力、无生活来源的孤老残幼以及劳动力少、家庭收入低或因灾、病及残疾致贫的家庭，主要保障对象是农村绝对贫困的人口。而2011年按照“整户参保、分类施保、应保尽保”的参保原则，以及保障人口不超过农村总人口的7%的要求，导致残疾人的低保覆盖面不够广，该乡共有残疾人458人，而参保人只有85人，只占参保人数的17%。因保障资金和保障指标有限，只能有多少钱办多少事，先解决特困类弱势群体。
（五）低保效益低
保障资金的使用只注重社会效益，忽略了经济效益和其他效益。不能充分利用现有条件最大限度地发挥“低保”制度的社会效益、经济效益，也不能处理好眼前利益和长远利益的关系，而参保对象坐享其成，或是讨要保障金，陷入低保“陷阱”。
四、完善农村低保制度的建议
（一）转变观念
一是通过培训等方式，让基层领导、干部、村干部從以前平均主义的观念真正转变为“整户参保、分类施保、应保尽保”的低保参保原则，特别是村干部（该乡村干部平均年龄50岁以上），旧参保观念根深蒂固，不仅要让他们领会精神，而且要真正落到实处，因为村干部才是最终的“操盘手”。二是通过宣传等方式，让农村居民领会“低保”的本质涵义，并不是政府白给钱，养“懒汉”，而是鼓励其“生产自救”。
（二）建立系统的低保对象界定机制
该乡按照上级民政部门要求，严格按照“两个审核”标准，即定量标准与定性标准两把尺子双向核定低保对象申请资格。定量标准指严格执行国家政策，农村低保申请家庭人均年纯收入低于1600元标准这把“软尺子”。定性标准指深入分析农村贫困家庭的致贫原因，要求农村申请农村低保家庭在符合定量标准的条件下，还应具备造成贫困的特殊原因和条件。如大病、重残、灾祸、孤老、失业、无业、单亲、经营破产户等这把“硬尺子”。这个机制已经在该区域具体实施，解决了绝大多数农村困难群众的生产生活问题，但在具体执行过程中存在上面提到的诸多问题。
（三）完善残疾人生活保障制度
国家“十二五” 规划纲要中浓墨重彩地体现了对残疾人事业的特别关注和重视，规定了十二五期间加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的任务和目标，特别强调了“加大对农村残疾人生产扶助和生活救助力度”，这是非常有价值的消息。目前，该乡所在县区农村残疾人只参加农村合作医疗、养老保险两类险，农村残疾人这两项惠农政策参保率基本达到100%，而残疾人的失业保险和工伤保险基本处于空白。该乡所在县区今年计划实施一、二、三类残疾人生活补贴制度，是一项非常赢得民心的政策，为农村最低生活保障制度减轻了巨大压力。但农村残疾人的失业保险和工伤保险制度还需要尽快建立，让农村残疾人的生产生活能够得到基本保障。
（四）遵循市场经济规律，提高低保效益
为了调动参保对象的积极性，提高保障资金的使用效率，一是“以劳促保”，我国历史上的“以工代赈”，这种做法不仅产生了巨大的社会效益，而且产生了巨大的经济效益和生态效益。二是“以学促保”，指有学习能力及学习条件的参保对象，在享受“低保”的同时，都应该参加政府组织的技术培训，借以强化参保对象的劳动技能，为他们脱贫致富创造条件。三是“以德促保”，就是指参保对象在享受“低保”待遇的同时，要在精神文明建设中起到积极作用，以促进自己的道德情操，影响社会。农村“低保”应该把“以劳促保”“以学促保”和“以德促保”有机结合起来，更好地发挥“低保”的社会效益，经济效益和生态效益，全面提升保障资金的综合效益。
没有完善的农村社会救济工作，就没有完善的农村社会保障体系。只有协调好不同群体的利益关系，解决不同层面的困难群众多方面的特殊困难，才能逐步建立起规范的农村社会保障体系，才能推进社会主义和谐社会的顺利进行，保证全面建设小康社会目标的实现。
【参考文献】
[1]李辉婕,吴自明.对我国农村最低生活保障制度的思考[J].安徽:安徽农业科学,2007.
[2]焦艳芳,徐连海.农村最低生活保障工作存在的误区及对策[J].云南:法制与社会,2009.
[3]谢枫.运用负所得税原理改进我国的低保制度[D].浙江:浙江财经学院,2004.
[4]张洁云,娄之歆.我国农村低保对象的科学界定[D].江苏:博士硕士论坛,2006.