论文部分内容阅读
1978年改革开放，特别是20世纪90年代以来，中国经济、政治、社会均取得了举世瞩目的发展成就，创造了“中国式增长奇迹”。伴随这一过程，中国各级地方政府无论在中国的经济发展还是政治体制改革中均扮演着越来越重要的角色，特别值得关注的是1994我国开始实施分税制财政管理体制后，地方政府在财权与事权划分上进一步与中央政府保持相对独立，经济自主性地位不断提高，有了自己相对独立的经济利益和政治利益诉求。而在中央以GDP为核心的对各级地方政府政绩考核体系下，各级地方政府在招商引资、基础设施建设等方面的竞争日趋激烈，部分地区的无序竞争、甚至是恶性竞争已经开始危害到区域经济发展的整体和长远利益。伴随着中国经济的高速增长，越来越多的学者开始关注中国经济长期增长的有效性和可持续问题，而中央政府和各级地方政府在经济发展过程中究竟扮演什么角色也日益引起众多学者的研究。到目前为止，已有很多学者对地方政府行为与地方经济发展之间的关系做了理论探讨和实证研究。但大多集中在对我国省市级面板数据的分析上，对我国县域经济发展中的政府行为研究尚不多，也不够深入。本文试图通过对安徽省实行部分县省直管县后经济发展情况的对比的分析框架，以期通过经验研究来对县域经济竞争中的政府行为做出更好的解释和指导。
相关文献回顾
作为地方决策的主体力量，地方政府对本地经济发展具有着多种影响途径，政府行为既有积极效应也有消极效应。众多学者对此都有过理论阐述和实证研究。现举出一些学者代表性的观点。张卫国等（2011）依据1994—2007年中国省级面板数据分析地方政府投资行为、地区性行政垄断及经济增长之间的关系得出现阶段地区性行政垄断对地区经济增长具有倒U型影响，而且绝大多数省份行政垄断促进了经济增长。同时，地区性行政垄断对地方政府投资具有正U型影响，且二者关系处于正U型下降通道中。就现阶段而言，地方政府投资及地区性行政垄断均有效促进了地方经济增长，并且二者具有明显替代效应。长远来看，地区性行政垄断不利于全国整体市场规模经济效应的发挥，政治租金的获得损害了经济效率。陈敏等（2007）通过中国省级数据的分析认为经济发展水平较低时，经济开放加剧了国内市场的分割。国有企业的就业比重和政府消费的相对规模是加剧市场分割的因素。越是落后的地方越有激励采取市场分割的政策，而越是发达的地区越倾向于市场整合。
回顾现有的研究文献可以发现，既有的研究更多的是倾向于分析省市级政府行为对地方经济发展的影响，也有部分学者对县域经济竞争力和县域经济差距做了实证研究，但针对政府行为和政策究竟在县域经济竞争和发展中扮演着怎样的角色并没有进行对比分析和深入研究。因此，本文试图在安徽省实施省直管县改革后，用改革前后安徽省县域经济发展状况的数据对比来合理的评价政府行为究竟在县域经济竞争中起到的作用，并给出相关的政策建议。
安徽省的改革情况和数据说明
安徽省县域扩权工作进展概况
安徽有105个县级行政单位，包括56个县、5个县级市、44个市辖区，相互间经济社会发展差异较大，现行各市的管理方式也不尽相同。随着生产力发展和市场体制不断完善，我省县域管理体制的弊端开始显现，权责不对等、管理权限弱、发展自主权小等矛盾逐渐暴露出来，迫切需要深化体制改革，破除影响生产力发展的桎梏。为适应县域经济发展需要，我省在扩大县级政府管理权限方面开展了积极探索。
1、推行财政直管。2004年，我省对57个县实行省直管县财政体制，省政府下发了《关于实行省直管县财政体制改革的通知》(皖政[2004]8号)，按照维持现行利益分配格局、共同支持县域经济发展、权责统一、积极稳妥、循序渐进的原则，充分发挥省级财政的宏观调控职能，逐步建立激励与约束并举的财政分配机制，进一步理顺省以下政府间的财政分配关系，促进财力分配向县级倾斜。改革内容涉及收支划分、财政收入目标直接下达和考核、税收返还、转移支付、债务偿还等11个方面。
经过5年多的运转，省直管县财政体制有效调动起县级发展积极性，缓解了县乡财政困难状况，建立起全省公共财政支出的新框架。
2、开展扩权试点。2006年，在省内选择宁国等12个县，按照“责权统一、重心下移、能放都放、依法合规”的原则，赋予这些县部分省辖市经济社会管理权限，省政府下发了《关于在宁国等12个县（市）开展扩大经济社会管理权限试点工作的通知》（皖政[2006]126号）。
2008年，根据地方要求，又重点选择了18个区位条件较好、资源丰富、发展潜力较大的县作为第二批扩权试点对象，省政府以皖政[2008]39号文件，印发了《关于将蒙城等18个县（市）列为第二批扩大经济社会管理权限试点县的通知》。
3、全面推开扩权。2009年，安徽省在总结近年来县域经济扩权试点经验基础上，决定在61个县（市）全面推开扩大县级经济社会管理权限。省政府以皖政[2009]73号文件印发了《关于全面推开扩大县级经济社会管理权限工作的通知》，政策提出：除国家法律、法规有明确规定的以外，原由市审批或管理的经济社会管理事项，均由县（市）自行审批、管理；需经市审核、报省审批的，均由县（市）直接报省审批；对国务院及国家有关部门规定须经市审核、审批的事项，采取委托或授权等方式予以下放。
根据文件要求，2010年3月，安徽省在原来下放县级143项经济社会管理权限基础上，又提出了第二批144项扩权的意见。
主要成效
在省委、省政府一系列激励政策推动下，各县市积极探索符合本地实际的发展路子，全省县域经济呈现出竞相发展的良好态势，为促进全省经济社会又好又快发展发挥了至关重要的作用。突出表现在以下几个方面：
1、综合实力明显增强。自2005年起县域经济增幅连续5年高于全省平均水平，年均增长近14%，高于全省近1个百分点；县域经济占全省经济总量由2004年26%提高到2009年的48%以上。2009年县域财政总收入399亿元，比2005年翻了一番半，年均增长24%，占全省财政收入的比重由21.9％提高到26.7％；凤台、肥西、宁国、繁昌等12个县（市）的财政收入超过10亿元，比上年增加5个，其中肥西县突破20亿元。
2、产业结构明显优化。工业化进程明显加快，工业化率由2005年的25.6%提高到2008年的35.4%，年均提高3.3百分点。2008年县域规模以上工业企业数达到6370户，是2005年的2.3倍，当年新增企业超过1500户，占全省新增企业总数的64.5%。涌现出一批产业集群优势县和一大批产业集群专业镇。
3、对外开放明显提高。2009年，县域实际利用省外资金2054亿元，是5年前的8.5倍，年均增速超过50%；有14县（市）利用省外资金超过50亿元，招商引资成为推动县域经济发展的重要力量。园区经济初具规模，实现了县县拥有省级以上开发区的目标，建成区面积近400平方公里，成为各地招商引资、发展工业的重要平台。
4、投入规模明显扩大。县域固定资产投资由2005年的754.7亿元增加到2008年的2393.3亿元，3年翻了一番半，年均增长46.9%，有32个县当年投资额超过30亿元。随着投入力度加大，有效改善了县域基础设施支撑条件，农村公路村村通目标有有望于今年如期实现，绝大部分县城和相当一部分重点镇、省级开发区实现了半小时上高速。
5、公共服务明显改善。农村义务教育经费保障机制初步建立，学校标准化加快推进，义务教育办学条件得到改善。基层医药卫生体制综合改革试点在32个县市（区）启动，新型农村合作医疗实现全覆盖。新型农村养老保险试点在26个县市开展，被征地农民社会保障制度加快建立。
结论
通过上述安徽省省直管县前后的县域经济运行状况的前后对比，可以清楚地看出，安徽省强县扩权政策的实施对促进其县域经济的竞争和发展起到的作用是十分明显的，这也为安徽省下一步政策的提出起到了支持和引导的作用。但也显示了在具体实施过程中还存在一些问题有待解决，有待进一步研究。
（作者单位：安徽大学经济学院）
相关文献回顾
作为地方决策的主体力量，地方政府对本地经济发展具有着多种影响途径，政府行为既有积极效应也有消极效应。众多学者对此都有过理论阐述和实证研究。现举出一些学者代表性的观点。张卫国等（2011）依据1994—2007年中国省级面板数据分析地方政府投资行为、地区性行政垄断及经济增长之间的关系得出现阶段地区性行政垄断对地区经济增长具有倒U型影响，而且绝大多数省份行政垄断促进了经济增长。同时，地区性行政垄断对地方政府投资具有正U型影响，且二者关系处于正U型下降通道中。就现阶段而言，地方政府投资及地区性行政垄断均有效促进了地方经济增长，并且二者具有明显替代效应。长远来看，地区性行政垄断不利于全国整体市场规模经济效应的发挥，政治租金的获得损害了经济效率。陈敏等（2007）通过中国省级数据的分析认为经济发展水平较低时，经济开放加剧了国内市场的分割。国有企业的就业比重和政府消费的相对规模是加剧市场分割的因素。越是落后的地方越有激励采取市场分割的政策，而越是发达的地区越倾向于市场整合。
回顾现有的研究文献可以发现，既有的研究更多的是倾向于分析省市级政府行为对地方经济发展的影响，也有部分学者对县域经济竞争力和县域经济差距做了实证研究，但针对政府行为和政策究竟在县域经济竞争和发展中扮演着怎样的角色并没有进行对比分析和深入研究。因此，本文试图在安徽省实施省直管县改革后，用改革前后安徽省县域经济发展状况的数据对比来合理的评价政府行为究竟在县域经济竞争中起到的作用，并给出相关的政策建议。
安徽省的改革情况和数据说明
安徽省县域扩权工作进展概况
安徽有105个县级行政单位，包括56个县、5个县级市、44个市辖区，相互间经济社会发展差异较大，现行各市的管理方式也不尽相同。随着生产力发展和市场体制不断完善，我省县域管理体制的弊端开始显现，权责不对等、管理权限弱、发展自主权小等矛盾逐渐暴露出来，迫切需要深化体制改革，破除影响生产力发展的桎梏。为适应县域经济发展需要，我省在扩大县级政府管理权限方面开展了积极探索。
1、推行财政直管。2004年，我省对57个县实行省直管县财政体制，省政府下发了《关于实行省直管县财政体制改革的通知》(皖政[2004]8号)，按照维持现行利益分配格局、共同支持县域经济发展、权责统一、积极稳妥、循序渐进的原则，充分发挥省级财政的宏观调控职能，逐步建立激励与约束并举的财政分配机制，进一步理顺省以下政府间的财政分配关系，促进财力分配向县级倾斜。改革内容涉及收支划分、财政收入目标直接下达和考核、税收返还、转移支付、债务偿还等11个方面。
经过5年多的运转，省直管县财政体制有效调动起县级发展积极性，缓解了县乡财政困难状况，建立起全省公共财政支出的新框架。
2、开展扩权试点。2006年，在省内选择宁国等12个县，按照“责权统一、重心下移、能放都放、依法合规”的原则，赋予这些县部分省辖市经济社会管理权限，省政府下发了《关于在宁国等12个县（市）开展扩大经济社会管理权限试点工作的通知》（皖政[2006]126号）。
2008年，根据地方要求，又重点选择了18个区位条件较好、资源丰富、发展潜力较大的县作为第二批扩权试点对象，省政府以皖政[2008]39号文件，印发了《关于将蒙城等18个县（市）列为第二批扩大经济社会管理权限试点县的通知》。
3、全面推开扩权。2009年，安徽省在总结近年来县域经济扩权试点经验基础上，决定在61个县（市）全面推开扩大县级经济社会管理权限。省政府以皖政[2009]73号文件印发了《关于全面推开扩大县级经济社会管理权限工作的通知》，政策提出：除国家法律、法规有明确规定的以外，原由市审批或管理的经济社会管理事项，均由县（市）自行审批、管理；需经市审核、报省审批的，均由县（市）直接报省审批；对国务院及国家有关部门规定须经市审核、审批的事项，采取委托或授权等方式予以下放。
根据文件要求，2010年3月，安徽省在原来下放县级143项经济社会管理权限基础上，又提出了第二批144项扩权的意见。
主要成效
在省委、省政府一系列激励政策推动下，各县市积极探索符合本地实际的发展路子，全省县域经济呈现出竞相发展的良好态势，为促进全省经济社会又好又快发展发挥了至关重要的作用。突出表现在以下几个方面：
1、综合实力明显增强。自2005年起县域经济增幅连续5年高于全省平均水平，年均增长近14%，高于全省近1个百分点；县域经济占全省经济总量由2004年26%提高到2009年的48%以上。2009年县域财政总收入399亿元，比2005年翻了一番半，年均增长24%，占全省财政收入的比重由21.9％提高到26.7％；凤台、肥西、宁国、繁昌等12个县（市）的财政收入超过10亿元，比上年增加5个，其中肥西县突破20亿元。
2、产业结构明显优化。工业化进程明显加快，工业化率由2005年的25.6%提高到2008年的35.4%，年均提高3.3百分点。2008年县域规模以上工业企业数达到6370户，是2005年的2.3倍，当年新增企业超过1500户，占全省新增企业总数的64.5%。涌现出一批产业集群优势县和一大批产业集群专业镇。
3、对外开放明显提高。2009年，县域实际利用省外资金2054亿元，是5年前的8.5倍，年均增速超过50%；有14县（市）利用省外资金超过50亿元，招商引资成为推动县域经济发展的重要力量。园区经济初具规模，实现了县县拥有省级以上开发区的目标，建成区面积近400平方公里，成为各地招商引资、发展工业的重要平台。
4、投入规模明显扩大。县域固定资产投资由2005年的754.7亿元增加到2008年的2393.3亿元，3年翻了一番半，年均增长46.9%，有32个县当年投资额超过30亿元。随着投入力度加大，有效改善了县域基础设施支撑条件，农村公路村村通目标有有望于今年如期实现，绝大部分县城和相当一部分重点镇、省级开发区实现了半小时上高速。
5、公共服务明显改善。农村义务教育经费保障机制初步建立，学校标准化加快推进，义务教育办学条件得到改善。基层医药卫生体制综合改革试点在32个县市（区）启动，新型农村合作医疗实现全覆盖。新型农村养老保险试点在26个县市开展，被征地农民社会保障制度加快建立。
结论
通过上述安徽省省直管县前后的县域经济运行状况的前后对比，可以清楚地看出，安徽省强县扩权政策的实施对促进其县域经济的竞争和发展起到的作用是十分明显的，这也为安徽省下一步政策的提出起到了支持和引导的作用。但也显示了在具体实施过程中还存在一些问题有待解决，有待进一步研究。
（作者单位：安徽大学经济学院）