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【摘要】保障农民现实的平等地位，是增强农民权利意识的基础。实现平等，首先有赖于立法上的平等，即通过科学的立法程序保障，在制定法律过程中对各方利益平等地重视；从而将宪法上的平等转化为具体制度中的平等，将法律文本上的平等转化为现实生活中的平等。
【关键词】农民 平等权 保障措施
作为宪法赋予公民的基本权利，平等权一直是学界所关注的一个热点问题。但当前我国公民平等权的发展仍处于从应有权利和法定权利向实有权利过渡的阶段，我国农民平等权实现中存在问题很多。法律是一门妥协的艺术，是社会各阶层利益相妥协的产物，①只有给农民以可体验的“国民待遇”，只有当法律切实体现自身利益，守法才会与自律相结合，权利才会和利益相统一。因此，在立法上平等对待农民，不忽视农民的利益是必要的。没有事实上的平等地位，再多的权利宣言也只能停留于书面。将法律文本上的平等转化为现实生活中的平等，诸如，取消户籍的限制，逐步建立农民社会保障制度等等。这些在短期内的成本是巨大的，但是平等是看得见的正义，实现平等的意义又是非常深远的。
取消二元户籍制度
现行户籍制度。户籍制度本指户籍管理制度，是政府职能部门对所辖住户的基本状况进行登记并进行相关管理的一项国家行政管理制度。在我国历史上，户籍制度是一直存在的，实际上，它几乎贯穿了中国整部封建社会史。自秦汉以来，凡被编入正式户籍的民户均称编户，编户无论贫富，身份地位一律平等，故又称齐民，也就是平民的意思。
中华人民共和国从1958年开始实施的《户口登记条例》，确立了以常住人口为主，严格控制人口流动的基本准则，公民除就业、升学、工作调动外，没有选择居住地的权利。现行户口管理实行“农业户口（农民）”与“非农业户口（市民）”二元户籍管理制度，把人口分割为城市和农村两大板块。由于我国1958年建立的现行户籍制度的影响已远远超出了治安管理与人口统计之类的职能范围，而与粮油供应、劳动就业、福利保障、义务教育等具体社会制度紧密地结合在一起，从而为现行户籍制度衍生出固化公民的先天身份、控制人口自由迁移等附属职能。由此形成“一个国家两种公民”，即农民和市民，“农民生来是农民，市民出生是市民”。城乡分割的二元户籍管理制度在促进经济和社会发展以及维护社会秩序等方面曾经发挥了重要作用，但其弊端是不容忽视的。
城乡分制户籍管理的角色定位。公安部1951年7月16日颁布的《城市管理户口暂行条例》是第一部户籍法，其宗旨里还有保障人民居住迁徙自由。其第五条规定：“户口变动时，户主须按照规定，持户口簿至当地人民公安机关，办理手续。一、迁出：凡迁出者，须于事前向当地人民公安机关申报迁移，注销户口，发给迁移证（同一公安派出所辖区内之迁移不发给迁移证）。二、迁入：（一）凡迁入者，须于到达住地三日内，向当地公安派出所申报入户。有迁移证者，应呈交迁移证；无迁移证者，应补交其它适当证件。”从这条可以看出，公安部发布的这个规章，没有区分城镇和农业户口，任何人只要有迁移证就可以迁入迁出，不论是农村还是城镇户口。
1952年7月，政务院全国就业会议通过的《关于就业问题的决定》，要求农村剩余劳动力应稳定在农村生产上，不要盲目流入城市。1953年4月17日，政务院又发布《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，规定未经劳动部门许可和介绍，不得在农村招收工人，明令禁止农民进城就业。1954年3月，内务部和劳动部又发出《关于继续贯彻〈劝止农民盲目流入城市〉的指示》，重申限制农村剩余劳动力向城市转移的禁令。1955年4月12日，中共中央在《关于第二次全国省、市计划会议总结报告》中批示，“一切部门的劳动调配必须纳入计划，增加人员必须通过劳动部门统一调配，不准随便招收人员，更不准从乡村中招收人员。”1955年11月7日，国务院颁发《关于城乡划分标准的规定》，确定“农业人口”和“非农业人口”作为人口统计指标。中国的户籍人口由此分离。“农业人口”与“非农业人口”成为中国公民最具“根本”识别意义的身份标志。以明确的城乡分割方式进行国家管理已经成为政府的一个基本理念。1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会第91次全体会议通过《中华人民共和国户口登记条例》，该《条例》第十条第二款规定，“公民由农村迁往城市，必须持有劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。该条例第一次以法律的形式把新中国成立以来日渐形成的城乡有别的户口登记制度和限制迁移制度固定下来，这一条例与前后颁布的相关法律规章政策结合在一起，共同构成了中国独特的二元户籍制度。这种人为的工农隔断和城乡分割，在当时历史条件下对促进社会稳定、发展民族工业起到过一定的积极作用。
实行一元户籍制度。自由和平等成为当代人类社会的普遍价值追求，以人类历史发展的深刻必然性为基础。如果背离了自由和平等的价值诉求，制度就失去了其存在的合理依据，也就无公正可言。其现实性表现为人的权利与义务的统一。权利表现着人的发展源于个人是作为独立自主而又平等的人而存在，是人的自由、平等价值的重要表现。人的自由、平等价值的实现程度是通过人们在现实生活中所能够拥有的政治权利、经济权利以及其他各种权利而体现出来的。自由和平等之间有着密切的内在联系，正是自由和平等的相互依赖性、统一性体现了制度的公正和合理。正如卢梭所说，不平等有两种，一种是身体上的不平等，一种是法律上的不平等。前者是自然存在、难以改变的，后者才是不合理的。“我认为人类中间有两种不平等：一种我称之为自然的或身体上的不平等，因为它是被自然所确定的，包括年龄、健康、体力与精神或心灵的品质之不同；另一种可以称之为道德的或政治上的不平等，因为它必须依赖于某种约定，而且是由于人们的同意而确定下来的，或者至少是被人们的同意所批准的。”“基本公约并没有摧毁自然的平等，反而是以道德的与法律的平等来代替自然所造成的人与人之间的身体上的不平等；从而，人们尽可以在力量和才智上不平等，但是由于约定并且根据权利，他们却是人人平等的。”②
二元户籍本身不是造成不平等的真正原因，二元户籍背后的经济利益才是造成不平等的真正原因，而二元户籍制度就好像“恶的出发点”，人们把一切的不平等都归结于二元户籍制度。我国城乡二元户籍管理制度已实施了几十年，积累了不少矛盾。废除城乡二元户籍制度，是实现劳动力与资本的自由组合、优化资源配置的必然选择。在全国范围内取消“身份”限制，这是我国现行户籍制度的要害，也是户籍制度改革的根本；然后逐步还农民以平等的“国民待遇”，保障农民的平等权。
在二元户籍制度下，人一出生就被严格地划分为“农民”和“城市居民”。二元户籍制度人为地在城乡之间设置了一条难以逾越的鸿沟，剥夺了农民向城市自由迁移的权利，使得农民在就业和受教育等方面与城镇户口公民不能同日而语。这不符合市场经济发展的公平竞争原则，与制度伦理的本质要求相背离。废除二元户籍制度，代表着这个国家文明发展的程度。人的自由价值在制度中具体化为主体所享有的各种个人权利。历史证明，只有保证和促进所有公民的自由权利得到公正平等的发展，才能真正持久地保证和促进每一个人的基本权利和自由，从而较为稳妥而和谐地保持社会的稳定和发展。身份“世袭制”使农民受到不公平待遇，农民的利益严重受损；城乡分割，不利于农民素质的提高，阻碍了我国城镇化的进程。由此，为了更好统筹城乡经济发展，缩小城乡居民收入差距，实现农民的国民待遇地位，必须正确对待并深入改革现行户籍制度，建立城乡统一的户籍制度。
给予农民平等国民待遇，寻求社会权利、义务分配的公正。在制度构建中确立农民作为“公民”的地位。保障农民的平等权利，这是社会、制度公正的基本之意，也是我们缩小城乡收入分配差距的根本之路，更是中国建设全面市场经济、走向法治社会的基本方向。制度伦理的核心价值即公正，而公正是由自由、平等这些人类的普遍价值予以说明和表现的，离开了它们，公正将是抽象的、空洞的、不可理解的东西。③
建立统一的社会保障
长期以来，我国的社会保障制度以户籍为确认标准，占人口绝大多数的农村社会保障却在整体社会保障体系始终处于次要的地位。建立完善的城乡一体化的基本社会社会保障体系不仅是消除城乡壁垒的突破口，更是完善社会主义市场经济的必然要求。户籍制度改革不是取消户籍管理，关键是剔除依附于户籍制度的就业权、居住权、教育权、社会参与权、社会保障权、医疗服务权和公共设施等不合理的限制，建立科学的户籍管理制度，促进经济、社会，以及公民个人在市场经济条件下健康有序、自由而全面地发展。
现行社会保障制度对农民的不平等待遇，非但起不到应有的社会保障的作用，反而激化了社会对立和矛盾，并且阻碍了城市化和现代化的进程，因为它人为地强化城乡分割，将农民排斥在社会保障体系之外，牢牢圈在农村和土地上，从而使其难以进入城市，而要在一个农村人口占人口比例很高的社会实现现代化是不可能的。
我国农村原来是土地养老模式，所以《老年人权益保障法》第十四条规定：赡养人有义务耕种老年人承包的田地，照管老年人的林木和牲畜等，收益归老年人所有。第二十二条规定：农村除根据情况建立养老保险制度外，有条件的还可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益供老年人养老。从以上这两条可以看出，农民养老还是以土地为主。《物权法》第四十二条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。本条规定，安排被征地农民的社会保障费用，从法律的角度解决了失地农民的生活问题，同时也解决了失地农民的养老保障问题。
培养农民的公民权利意识
农民问题一直是困扰中国经济和社会发展的重要问题，要解决好农民问题需要做的工作很多，除了解决好政策和资金等方面的问题外，还有农民的权利问题。农民由于其功利性，在行使权利的时候往往受到许多权利外因素的影响，这也是基层民主实行过程中举步维艰的原因，同时也是有些学者担心的原因。选举权的城乡统一是实现农村和城镇户口的公民政治权利平等的重要体现，但是实现选举权的城乡一致是个系统工程，首先需要培养公民的参政议政意识。
公有公共设施国家投资方面的城乡一体化
城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体，城乡一体化是去除城市偏好最好的办法。城乡一体化从经济发展规律和生产力合理布局角度出发，是现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求，是指统一布局城乡经济，加强城乡之间的经济交流与协作，使城乡生产力优化分工、合理布局、协调发展，以取得最佳的经济效益；城乡一体化从空间的角度对城乡结合部做出统一的规划，即对具有一定内在关联的城乡物质和精神要素进行系统安排。生态、环境学者是从生态环境的角度，认为城乡一体化是对城乡生态环境的有机结合，保证自然生态过程畅通有序，促进城乡健康、协调发展。城乡一体化是一项重大而深刻的社会变革。不仅是思想观念的更新，也是政策措施的变化；不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整；不仅是体制和机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进。
城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。应该废除原有的城乡二元体制，在农村的公有公共设施的建设方面取消城乡差别，农村小学由公共财政负担教室建设、教学仪器购置、基础设施建设。农村的道路交通是发展经济的重要因素，也应当由国家投资建设，而不是让农民集资建设。
城乡一体化正在全国推进，2007年成都成为统筹城乡综合试验区，2008年10月浙江省在嘉兴、义乌开展城乡一体化改革。④城乡一体化有利于消除城乡之间的差距，实现社会发展的公平正义。平等是看得见的正义，在实行城乡一体化的过程中，应当同等情况相同对待，不同情况区别对待，实质正义的实现是为了弥补形式正义所带来的不足。对于广大农民来说，城乡一体化就是给予应有的国民待遇，而不是超国民待遇。就像美国在实行“积极行动”过程中，对于有色人种在教育和其他方面的超国民待遇，反而成为司法审查判决其违反宪法第十四条修正案的理由。⑤
结 语
平等是看得见的正义，容易引起人们的比较和鉴别。我国在理论上“人人平等”，宪法也规定“法律面前人人平等”。事实上，当我们把作为公民的农民和城镇户口的人相比较的时候，现实权利的不平等是有目共睹的，应积极采取措施，改善这一现状。（作者单位：商丘师范学院；本文系河南省级课题项目《豫东农民平等权保障研究》的阶段性研究成果，项目编号：B553）
注释
①季卫东：《宪政新论》，北京大学出版社，2002年，第159～164页。
②[法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，北京：商务印书馆，1982年，第34页。
③杨灿明，胡洪曙，施惠玲：“农民国民待遇与制度伦理分析”，《中南财经政法大学学报》，2003年第5期，第29～53页。
④参见《浙江日报》，2008年10月20日，第2版。
⑤邱小平：《法律的平等保护》，北京大学出版社，2005年，第319页。
【关键词】农民 平等权 保障措施
作为宪法赋予公民的基本权利，平等权一直是学界所关注的一个热点问题。但当前我国公民平等权的发展仍处于从应有权利和法定权利向实有权利过渡的阶段，我国农民平等权实现中存在问题很多。法律是一门妥协的艺术，是社会各阶层利益相妥协的产物，①只有给农民以可体验的“国民待遇”，只有当法律切实体现自身利益，守法才会与自律相结合，权利才会和利益相统一。因此，在立法上平等对待农民，不忽视农民的利益是必要的。没有事实上的平等地位，再多的权利宣言也只能停留于书面。将法律文本上的平等转化为现实生活中的平等，诸如，取消户籍的限制，逐步建立农民社会保障制度等等。这些在短期内的成本是巨大的，但是平等是看得见的正义，实现平等的意义又是非常深远的。
取消二元户籍制度
现行户籍制度。户籍制度本指户籍管理制度，是政府职能部门对所辖住户的基本状况进行登记并进行相关管理的一项国家行政管理制度。在我国历史上，户籍制度是一直存在的，实际上，它几乎贯穿了中国整部封建社会史。自秦汉以来，凡被编入正式户籍的民户均称编户，编户无论贫富，身份地位一律平等，故又称齐民，也就是平民的意思。
中华人民共和国从1958年开始实施的《户口登记条例》，确立了以常住人口为主，严格控制人口流动的基本准则，公民除就业、升学、工作调动外，没有选择居住地的权利。现行户口管理实行“农业户口（农民）”与“非农业户口（市民）”二元户籍管理制度，把人口分割为城市和农村两大板块。由于我国1958年建立的现行户籍制度的影响已远远超出了治安管理与人口统计之类的职能范围，而与粮油供应、劳动就业、福利保障、义务教育等具体社会制度紧密地结合在一起，从而为现行户籍制度衍生出固化公民的先天身份、控制人口自由迁移等附属职能。由此形成“一个国家两种公民”，即农民和市民，“农民生来是农民，市民出生是市民”。城乡分割的二元户籍管理制度在促进经济和社会发展以及维护社会秩序等方面曾经发挥了重要作用，但其弊端是不容忽视的。
城乡分制户籍管理的角色定位。公安部1951年7月16日颁布的《城市管理户口暂行条例》是第一部户籍法，其宗旨里还有保障人民居住迁徙自由。其第五条规定：“户口变动时，户主须按照规定，持户口簿至当地人民公安机关，办理手续。一、迁出：凡迁出者，须于事前向当地人民公安机关申报迁移，注销户口，发给迁移证（同一公安派出所辖区内之迁移不发给迁移证）。二、迁入：（一）凡迁入者，须于到达住地三日内，向当地公安派出所申报入户。有迁移证者，应呈交迁移证；无迁移证者，应补交其它适当证件。”从这条可以看出，公安部发布的这个规章，没有区分城镇和农业户口，任何人只要有迁移证就可以迁入迁出，不论是农村还是城镇户口。
1952年7月，政务院全国就业会议通过的《关于就业问题的决定》，要求农村剩余劳动力应稳定在农村生产上，不要盲目流入城市。1953年4月17日，政务院又发布《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，规定未经劳动部门许可和介绍，不得在农村招收工人，明令禁止农民进城就业。1954年3月，内务部和劳动部又发出《关于继续贯彻〈劝止农民盲目流入城市〉的指示》，重申限制农村剩余劳动力向城市转移的禁令。1955年4月12日，中共中央在《关于第二次全国省、市计划会议总结报告》中批示，“一切部门的劳动调配必须纳入计划，增加人员必须通过劳动部门统一调配，不准随便招收人员，更不准从乡村中招收人员。”1955年11月7日，国务院颁发《关于城乡划分标准的规定》，确定“农业人口”和“非农业人口”作为人口统计指标。中国的户籍人口由此分离。“农业人口”与“非农业人口”成为中国公民最具“根本”识别意义的身份标志。以明确的城乡分割方式进行国家管理已经成为政府的一个基本理念。1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会第91次全体会议通过《中华人民共和国户口登记条例》，该《条例》第十条第二款规定，“公民由农村迁往城市，必须持有劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。该条例第一次以法律的形式把新中国成立以来日渐形成的城乡有别的户口登记制度和限制迁移制度固定下来，这一条例与前后颁布的相关法律规章政策结合在一起，共同构成了中国独特的二元户籍制度。这种人为的工农隔断和城乡分割，在当时历史条件下对促进社会稳定、发展民族工业起到过一定的积极作用。
实行一元户籍制度。自由和平等成为当代人类社会的普遍价值追求，以人类历史发展的深刻必然性为基础。如果背离了自由和平等的价值诉求，制度就失去了其存在的合理依据，也就无公正可言。其现实性表现为人的权利与义务的统一。权利表现着人的发展源于个人是作为独立自主而又平等的人而存在，是人的自由、平等价值的重要表现。人的自由、平等价值的实现程度是通过人们在现实生活中所能够拥有的政治权利、经济权利以及其他各种权利而体现出来的。自由和平等之间有着密切的内在联系，正是自由和平等的相互依赖性、统一性体现了制度的公正和合理。正如卢梭所说，不平等有两种，一种是身体上的不平等，一种是法律上的不平等。前者是自然存在、难以改变的，后者才是不合理的。“我认为人类中间有两种不平等：一种我称之为自然的或身体上的不平等，因为它是被自然所确定的，包括年龄、健康、体力与精神或心灵的品质之不同；另一种可以称之为道德的或政治上的不平等，因为它必须依赖于某种约定，而且是由于人们的同意而确定下来的，或者至少是被人们的同意所批准的。”“基本公约并没有摧毁自然的平等，反而是以道德的与法律的平等来代替自然所造成的人与人之间的身体上的不平等；从而，人们尽可以在力量和才智上不平等，但是由于约定并且根据权利，他们却是人人平等的。”②
二元户籍本身不是造成不平等的真正原因，二元户籍背后的经济利益才是造成不平等的真正原因，而二元户籍制度就好像“恶的出发点”，人们把一切的不平等都归结于二元户籍制度。我国城乡二元户籍管理制度已实施了几十年，积累了不少矛盾。废除城乡二元户籍制度，是实现劳动力与资本的自由组合、优化资源配置的必然选择。在全国范围内取消“身份”限制，这是我国现行户籍制度的要害，也是户籍制度改革的根本；然后逐步还农民以平等的“国民待遇”，保障农民的平等权。
在二元户籍制度下，人一出生就被严格地划分为“农民”和“城市居民”。二元户籍制度人为地在城乡之间设置了一条难以逾越的鸿沟，剥夺了农民向城市自由迁移的权利，使得农民在就业和受教育等方面与城镇户口公民不能同日而语。这不符合市场经济发展的公平竞争原则，与制度伦理的本质要求相背离。废除二元户籍制度，代表着这个国家文明发展的程度。人的自由价值在制度中具体化为主体所享有的各种个人权利。历史证明，只有保证和促进所有公民的自由权利得到公正平等的发展，才能真正持久地保证和促进每一个人的基本权利和自由，从而较为稳妥而和谐地保持社会的稳定和发展。身份“世袭制”使农民受到不公平待遇，农民的利益严重受损；城乡分割，不利于农民素质的提高，阻碍了我国城镇化的进程。由此，为了更好统筹城乡经济发展，缩小城乡居民收入差距，实现农民的国民待遇地位，必须正确对待并深入改革现行户籍制度，建立城乡统一的户籍制度。
给予农民平等国民待遇，寻求社会权利、义务分配的公正。在制度构建中确立农民作为“公民”的地位。保障农民的平等权利，这是社会、制度公正的基本之意，也是我们缩小城乡收入分配差距的根本之路，更是中国建设全面市场经济、走向法治社会的基本方向。制度伦理的核心价值即公正，而公正是由自由、平等这些人类的普遍价值予以说明和表现的，离开了它们，公正将是抽象的、空洞的、不可理解的东西。③
建立统一的社会保障
长期以来，我国的社会保障制度以户籍为确认标准，占人口绝大多数的农村社会保障却在整体社会保障体系始终处于次要的地位。建立完善的城乡一体化的基本社会社会保障体系不仅是消除城乡壁垒的突破口，更是完善社会主义市场经济的必然要求。户籍制度改革不是取消户籍管理，关键是剔除依附于户籍制度的就业权、居住权、教育权、社会参与权、社会保障权、医疗服务权和公共设施等不合理的限制，建立科学的户籍管理制度，促进经济、社会，以及公民个人在市场经济条件下健康有序、自由而全面地发展。
现行社会保障制度对农民的不平等待遇，非但起不到应有的社会保障的作用，反而激化了社会对立和矛盾，并且阻碍了城市化和现代化的进程，因为它人为地强化城乡分割，将农民排斥在社会保障体系之外，牢牢圈在农村和土地上，从而使其难以进入城市，而要在一个农村人口占人口比例很高的社会实现现代化是不可能的。
我国农村原来是土地养老模式，所以《老年人权益保障法》第十四条规定：赡养人有义务耕种老年人承包的田地，照管老年人的林木和牲畜等，收益归老年人所有。第二十二条规定：农村除根据情况建立养老保险制度外，有条件的还可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益供老年人养老。从以上这两条可以看出，农民养老还是以土地为主。《物权法》第四十二条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。本条规定，安排被征地农民的社会保障费用，从法律的角度解决了失地农民的生活问题，同时也解决了失地农民的养老保障问题。
培养农民的公民权利意识
农民问题一直是困扰中国经济和社会发展的重要问题，要解决好农民问题需要做的工作很多，除了解决好政策和资金等方面的问题外，还有农民的权利问题。农民由于其功利性，在行使权利的时候往往受到许多权利外因素的影响，这也是基层民主实行过程中举步维艰的原因，同时也是有些学者担心的原因。选举权的城乡统一是实现农村和城镇户口的公民政治权利平等的重要体现，但是实现选举权的城乡一致是个系统工程，首先需要培养公民的参政议政意识。
公有公共设施国家投资方面的城乡一体化
城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体，城乡一体化是去除城市偏好最好的办法。城乡一体化从经济发展规律和生产力合理布局角度出发，是现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求，是指统一布局城乡经济，加强城乡之间的经济交流与协作，使城乡生产力优化分工、合理布局、协调发展，以取得最佳的经济效益；城乡一体化从空间的角度对城乡结合部做出统一的规划，即对具有一定内在关联的城乡物质和精神要素进行系统安排。生态、环境学者是从生态环境的角度，认为城乡一体化是对城乡生态环境的有机结合，保证自然生态过程畅通有序，促进城乡健康、协调发展。城乡一体化是一项重大而深刻的社会变革。不仅是思想观念的更新，也是政策措施的变化；不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整；不仅是体制和机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进。
城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。应该废除原有的城乡二元体制，在农村的公有公共设施的建设方面取消城乡差别，农村小学由公共财政负担教室建设、教学仪器购置、基础设施建设。农村的道路交通是发展经济的重要因素，也应当由国家投资建设，而不是让农民集资建设。
城乡一体化正在全国推进，2007年成都成为统筹城乡综合试验区，2008年10月浙江省在嘉兴、义乌开展城乡一体化改革。④城乡一体化有利于消除城乡之间的差距，实现社会发展的公平正义。平等是看得见的正义，在实行城乡一体化的过程中，应当同等情况相同对待，不同情况区别对待，实质正义的实现是为了弥补形式正义所带来的不足。对于广大农民来说，城乡一体化就是给予应有的国民待遇，而不是超国民待遇。就像美国在实行“积极行动”过程中，对于有色人种在教育和其他方面的超国民待遇，反而成为司法审查判决其违反宪法第十四条修正案的理由。⑤
结 语
平等是看得见的正义，容易引起人们的比较和鉴别。我国在理论上“人人平等”，宪法也规定“法律面前人人平等”。事实上，当我们把作为公民的农民和城镇户口的人相比较的时候，现实权利的不平等是有目共睹的，应积极采取措施，改善这一现状。（作者单位：商丘师范学院；本文系河南省级课题项目《豫东农民平等权保障研究》的阶段性研究成果，项目编号：B553）
注释
①季卫东：《宪政新论》，北京大学出版社，2002年，第159～164页。
②[法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，北京：商务印书馆，1982年，第34页。
③杨灿明，胡洪曙，施惠玲：“农民国民待遇与制度伦理分析”，《中南财经政法大学学报》，2003年第5期，第29～53页。
④参见《浙江日报》，2008年10月20日，第2版。
⑤邱小平：《法律的平等保护》，北京大学出版社，2005年，第319页。