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摘 要：随着社会的不断发展，公共管理也面临着越来越多的不确定因素。近年来，我国学术界对政府危机管理问题的研究日趋深入，取得了许多成果，本文概括了此领域近期研究状况，包括政府危机管理研究成果内涵，涉及领域，以及我国构建政府危机管理的路径选择等方面的内容。
关键词：政府危机管理；内容；路径选择
文章编号：978-7-5369-4434-3（2011）04-162-02
近年来，我国国内危机事件发生频率呈明显上升趋势，先是“非典”危机，接着是南方水患，以及汶川地震，禽流感爆发等等，这些事件考验着政府的应急能力，同样也引起了学术界和理论界的广泛关注，不少学者着手研究政府公共危机管理，产生了大量论文和研究专著，为了更好的了解这一问题，加深理解与思考，对现有研究成果进行梳理是及其必要的。
一、研究成果
我国政府危机管理的研究起步较晚，较早对政府危机管理进行阐述的是许文惠和张成福于1997年主编的《危机状态下的政府管理》。后来随着时间的推移，研究这一问题的著作逐渐增多，主要有1999年胡宁生主编的《中国政府形象战略》，2002年朱德武编著的《危机管理——面对突发事件的抉择》，2003年薛澜、张强和钟开斌编著的《危机管理——转型期中国面临的挑战》，2003年李经中编著的《政府危机管理》，2003年徐伟新主编的《国家与政府的危机管理》，2003年中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心编著的《国际危机管理概论》，2003年冯惠玲主编的《公共危机启示录——对SARS的多维审视》等。这些著作都强调了政府危机管理的重要性，并从中国的实际情况出发探讨了完善政府危机管理的措施。
二、公共危机管理的基本概念
(一)危机的含义
危机一词来源于希腊语。目前，不同学科由于角度不同，对危机的含义有不同定义。危机管理理论认为，危机是事物的一种不稳定状态。企业管理学认为，危机是一种决策形势，在此形势下，企业的利益受到威胁，任何拖延均可能会失控而导致巨大损失；组织行为学认为，危机是组织明显难以维持现状的一种状态。一般认为，危机通常是在决策者的核心价值观受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅速决策等不利情景的会聚。对于危机的定义，目前我国学界大都引用罗森塔尔（Rosenthal）等人的观点，即危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。最早的危机研究集中在国防和军事领域，之后，危机的概念被应用到企业等私人部门；近些年来，政府和公共领域的危机逐渐被人们所关注。
（二）政府危机管理的含义
如何给“政府危机管理”的概念下定义，我国学术界存在着不同的认识，形成了诸多不同的观点，至今尚未达成广泛的共识。
有学者认为，政府危机管理是指政府为预测和识别可能遭受的危机，采取防备措施，阻止危机发生，并尽量使危机的不利影响最小化的系统过程，生的预见能力和危机发生后的救治能力，及时、有效处理危机，减少损失，恢复社会稳定和公众对政府的信任。
有学者认为，政府危机管理是政府针对突发事件的管理，目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力，及时、有效处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任。
三、公共危机管理研究涉及的领域
公共危机管理并不完全从属于某一个学科领域，而是学者们从不同的学科视角出发对其进行研究的。每个领域的研究也并不是绝对独立的，而是相互交叉和融合的。概括起来，公共危机管理研究迄今为止主要涉及以下几个领域：
(一)国际关系与国际政治学的研究
国际关系与国际政治是危机管理研究的传统领域，它以国家间的政治、军事、外交关系为研究对象，研究国家间的利益冲突，导致国家间对峙或战争状态的原因，决定国际体系危机程度的条件和因素，解决或化解国际冲突的途径与方法。
(二)公共关系与传播学的研究
严格意义上讲，危机传播应当从属于公共关系的研究领域，它以组织与公众的关系为研究对象，研究危机状态下组织与公众之间的沟通过程，以及组织形象维护的途径与方法。台湾学者吴宜蓁在介绍西方危机管理和危机传播两个不同的研究取向时指出：从研究脉络的发展过程来看，危机管理研究发展在先，危机传播研究从公共关系研究中分枝而出，发展在后，加上语艺批评取向加入研究阵营，在危机研究中另树一格。
(三)公共管理学的研究
公共危机管理研究是公共管理研究中一个新兴而又富于挑战的领域，是传统危机管理研究的拓展和转型，它随着公共管理理论的兴起而迅速发展。公共管理学的研究以公共行政学理论为基础，政府的公共管理活动为对象，研究在危机状态下政府自身管理和对社会公共事务管理的特点、规律，寻找在各种危机状态下，政府履行公共管理责任，维护公共利益的有效体制和机制。
(四)政治学的研究
政治学对危机的研究也比较兴盛，主要表现在政治学对冲突的研究上。以格尔、亨廷顿为代表的政治学家，从政治学的视角出发，以政治稳定，特别是以发展中国家的政治稳定为研究对象，研究政治领域的危机的产生、发展和治理。
四、关于建立政府危机管理的路径选择
关于政府危机管理路径选择问题，学者们从不同的视角提出了不同的构想，综合目前国内学者的这些讨论，可以大致归纳为以下四种观点。
（一）“政府主导论”认为在处理危机过程中政府应该发挥主导作用
有学者从“权力—责任”的角度对危机管理进行解析，认为危机管理的核心问题是各参与主体的权力—责任机制的构建与调适。为了有效地进行危机救治，必须对各参与主体进行合理的权力和责任划分，在政府内部，进行纵向的各级政府权责划分和横向的部门间权责划分；在政府外部，要对非营利组织、营利组织、公众和国际组织等其他危机管理主体进行权力的授予和制约。
有学者从“效益—成本”的角度来探索政府危机管理的可行性，并从微观和宏观两方面着手，微观上引入市场机制，降低管理成本，提高资源运行效率。宏观上构建完善的危机管理体系，首先，政府危机管理的宏观效益是在危机管理的各体系的协调、互动中产生，是规模经济的效果。其次，分工也能提高劳动生产率从而提高效益，例如危机管理中的中央政府与地方政府的分工。
（二）“多元论”强调在发挥政府作用的同时，要调动相关组织在危机管理中的积极性
该论以张成福为代表，认为现代危机事件具有多样性和复杂性，政府对于危机事件的解决已经不能依靠某一项资源、模式和策略。简言之，政府危机管理能力的大小取决于各种各样的因素及其相互作用。
有学者强调发挥非政府组织的作用。要注意放松政策环境，促进各类NGO组织的正常发展和能力构建，增强公民的自组织能力，以便在危急时刻充分利用NGO的资源，及时有效地自救和救助别人。
有学者强调建立公民社会自治机制在危机管理过程中的重要意义，认为中国应该大力促进公民社会的发育，增强其自治性，健全非营利组织发展的法律政策环境，推动公民参与和志愿组织建设，并逐渐建立公民社会与政府之间互补、合作的良性伙伴关系，以适应向现代治理结构转型的发展趋势。
（三）“经验论”主张借鉴国外政府危机管理的基本经验
一方面，他们通过对美国和日本等发达国家在危机管理上的成功经验的介绍，为我国危机管理能力建设提供借鉴。唐钧介绍了公共危机管理的国际动态后，提出了包括建立全国的危机管理体制、加强事前的预防准备工作等十项建设经验。薛澜以美国公共卫生突发事件应对体系为例，归纳总结了国外危机管理体系的一些共同特征。
另一方面，一些学者在总结近年来我国政府在危机应对与管理方面存在的问题的基础上，提出了可资参考的政策建议。前事不忘，后事之师，经验论对于我国政府危机能力建设具有重要的意义。
要把政府危机管理当作一门独立学科我们还有很长的路要走。对学科的概念、对象、范畴、方法、理论基础的研究刚刚起步。学科内容体系尚未创建，专业的学术研究队伍还未形成，学科建设更无从谈起，而这些却是建立一独立学科必要条件。
参考文献：
[1]陈尧.当代政府的危机管理[J].行政论坛，2002.
[2][澳]罗伯特?希斯.王成，宋炳辉，金瑛译.危机管理[M].北京：中信出版社，2001.
[3]夏书章，王乐夫，陈瑞莲.行政管理学[M].中山大学出版社，1998.
[4]汪玉凯.公共管理[M].北京：中央党校出版社，2003：5-6.
[5]张成福.公共危机管理：全面整合的模式与战略选择[J].中国行政管理，2003.
关键词：政府危机管理；内容；路径选择
文章编号：978-7-5369-4434-3（2011）04-162-02
近年来，我国国内危机事件发生频率呈明显上升趋势，先是“非典”危机，接着是南方水患，以及汶川地震，禽流感爆发等等，这些事件考验着政府的应急能力，同样也引起了学术界和理论界的广泛关注，不少学者着手研究政府公共危机管理，产生了大量论文和研究专著，为了更好的了解这一问题，加深理解与思考，对现有研究成果进行梳理是及其必要的。
一、研究成果
我国政府危机管理的研究起步较晚，较早对政府危机管理进行阐述的是许文惠和张成福于1997年主编的《危机状态下的政府管理》。后来随着时间的推移，研究这一问题的著作逐渐增多，主要有1999年胡宁生主编的《中国政府形象战略》，2002年朱德武编著的《危机管理——面对突发事件的抉择》，2003年薛澜、张强和钟开斌编著的《危机管理——转型期中国面临的挑战》，2003年李经中编著的《政府危机管理》，2003年徐伟新主编的《国家与政府的危机管理》，2003年中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心编著的《国际危机管理概论》，2003年冯惠玲主编的《公共危机启示录——对SARS的多维审视》等。这些著作都强调了政府危机管理的重要性，并从中国的实际情况出发探讨了完善政府危机管理的措施。
二、公共危机管理的基本概念
(一)危机的含义
危机一词来源于希腊语。目前，不同学科由于角度不同，对危机的含义有不同定义。危机管理理论认为，危机是事物的一种不稳定状态。企业管理学认为，危机是一种决策形势，在此形势下，企业的利益受到威胁，任何拖延均可能会失控而导致巨大损失；组织行为学认为，危机是组织明显难以维持现状的一种状态。一般认为，危机通常是在决策者的核心价值观受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅速决策等不利情景的会聚。对于危机的定义，目前我国学界大都引用罗森塔尔（Rosenthal）等人的观点，即危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。最早的危机研究集中在国防和军事领域，之后，危机的概念被应用到企业等私人部门；近些年来，政府和公共领域的危机逐渐被人们所关注。
（二）政府危机管理的含义
如何给“政府危机管理”的概念下定义，我国学术界存在着不同的认识，形成了诸多不同的观点，至今尚未达成广泛的共识。
有学者认为，政府危机管理是指政府为预测和识别可能遭受的危机，采取防备措施，阻止危机发生，并尽量使危机的不利影响最小化的系统过程，生的预见能力和危机发生后的救治能力，及时、有效处理危机，减少损失，恢复社会稳定和公众对政府的信任。
有学者认为，政府危机管理是政府针对突发事件的管理，目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力，及时、有效处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任。
三、公共危机管理研究涉及的领域
公共危机管理并不完全从属于某一个学科领域，而是学者们从不同的学科视角出发对其进行研究的。每个领域的研究也并不是绝对独立的，而是相互交叉和融合的。概括起来，公共危机管理研究迄今为止主要涉及以下几个领域：
(一)国际关系与国际政治学的研究
国际关系与国际政治是危机管理研究的传统领域，它以国家间的政治、军事、外交关系为研究对象，研究国家间的利益冲突，导致国家间对峙或战争状态的原因，决定国际体系危机程度的条件和因素，解决或化解国际冲突的途径与方法。
(二)公共关系与传播学的研究
严格意义上讲，危机传播应当从属于公共关系的研究领域，它以组织与公众的关系为研究对象，研究危机状态下组织与公众之间的沟通过程，以及组织形象维护的途径与方法。台湾学者吴宜蓁在介绍西方危机管理和危机传播两个不同的研究取向时指出：从研究脉络的发展过程来看，危机管理研究发展在先，危机传播研究从公共关系研究中分枝而出，发展在后，加上语艺批评取向加入研究阵营，在危机研究中另树一格。
(三)公共管理学的研究
公共危机管理研究是公共管理研究中一个新兴而又富于挑战的领域，是传统危机管理研究的拓展和转型，它随着公共管理理论的兴起而迅速发展。公共管理学的研究以公共行政学理论为基础，政府的公共管理活动为对象，研究在危机状态下政府自身管理和对社会公共事务管理的特点、规律，寻找在各种危机状态下，政府履行公共管理责任，维护公共利益的有效体制和机制。
(四)政治学的研究
政治学对危机的研究也比较兴盛，主要表现在政治学对冲突的研究上。以格尔、亨廷顿为代表的政治学家，从政治学的视角出发，以政治稳定，特别是以发展中国家的政治稳定为研究对象，研究政治领域的危机的产生、发展和治理。
四、关于建立政府危机管理的路径选择
关于政府危机管理路径选择问题，学者们从不同的视角提出了不同的构想，综合目前国内学者的这些讨论，可以大致归纳为以下四种观点。
（一）“政府主导论”认为在处理危机过程中政府应该发挥主导作用
有学者从“权力—责任”的角度对危机管理进行解析，认为危机管理的核心问题是各参与主体的权力—责任机制的构建与调适。为了有效地进行危机救治，必须对各参与主体进行合理的权力和责任划分，在政府内部，进行纵向的各级政府权责划分和横向的部门间权责划分；在政府外部，要对非营利组织、营利组织、公众和国际组织等其他危机管理主体进行权力的授予和制约。
有学者从“效益—成本”的角度来探索政府危机管理的可行性，并从微观和宏观两方面着手，微观上引入市场机制，降低管理成本，提高资源运行效率。宏观上构建完善的危机管理体系，首先，政府危机管理的宏观效益是在危机管理的各体系的协调、互动中产生，是规模经济的效果。其次，分工也能提高劳动生产率从而提高效益，例如危机管理中的中央政府与地方政府的分工。
（二）“多元论”强调在发挥政府作用的同时，要调动相关组织在危机管理中的积极性
该论以张成福为代表，认为现代危机事件具有多样性和复杂性，政府对于危机事件的解决已经不能依靠某一项资源、模式和策略。简言之，政府危机管理能力的大小取决于各种各样的因素及其相互作用。
有学者强调发挥非政府组织的作用。要注意放松政策环境，促进各类NGO组织的正常发展和能力构建，增强公民的自组织能力，以便在危急时刻充分利用NGO的资源，及时有效地自救和救助别人。
有学者强调建立公民社会自治机制在危机管理过程中的重要意义，认为中国应该大力促进公民社会的发育，增强其自治性，健全非营利组织发展的法律政策环境，推动公民参与和志愿组织建设，并逐渐建立公民社会与政府之间互补、合作的良性伙伴关系，以适应向现代治理结构转型的发展趋势。
（三）“经验论”主张借鉴国外政府危机管理的基本经验
一方面，他们通过对美国和日本等发达国家在危机管理上的成功经验的介绍，为我国危机管理能力建设提供借鉴。唐钧介绍了公共危机管理的国际动态后，提出了包括建立全国的危机管理体制、加强事前的预防准备工作等十项建设经验。薛澜以美国公共卫生突发事件应对体系为例，归纳总结了国外危机管理体系的一些共同特征。
另一方面，一些学者在总结近年来我国政府在危机应对与管理方面存在的问题的基础上，提出了可资参考的政策建议。前事不忘，后事之师，经验论对于我国政府危机能力建设具有重要的意义。
要把政府危机管理当作一门独立学科我们还有很长的路要走。对学科的概念、对象、范畴、方法、理论基础的研究刚刚起步。学科内容体系尚未创建，专业的学术研究队伍还未形成，学科建设更无从谈起，而这些却是建立一独立学科必要条件。
参考文献：
[1]陈尧.当代政府的危机管理[J].行政论坛，2002.
[2][澳]罗伯特?希斯.王成，宋炳辉，金瑛译.危机管理[M].北京：中信出版社，2001.
[3]夏书章，王乐夫，陈瑞莲.行政管理学[M].中山大学出版社，1998.
[4]汪玉凯.公共管理[M].北京：中央党校出版社，2003：5-6.
[5]张成福.公共危机管理：全面整合的模式与战略选择[J].中国行政管理，2003.