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改革开放30多年来，我国金融体制改革与发展取得了很大成就，但是我国金融体制改革仍然难以与宏观经济的需求相匹配，包括金融制度、机构、产品、市场等要素在内的创新不足已经成为我国经济社会发展进步的“短板”。
温州是我国改革开放的先发地区，经济结构的特点是民营经济发达。当地民间资金充裕，民间金融活跃。在温州经济发展进程中，金融改革创新一直是一条主线。1980年10月，苍南县金乡农村信用社率先实行存贷款浮动利率，在全国开了先河。1987年，基于温州存贷款利率浮动的创新实践，央行批准温州为全国第一个实行利率改革试点城市，在全国金融体制变革中走先一步。几十年来，温州金融改革创新积累了大量的正反两方面的经验教训是进一步深化金融体制改革不可或缺的样板。
基于以上两方面的背景，2012年3月28日国务院常务会议批准设立温州金融改革试验区，原则批准了《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》。设立温州金融体制改革试验区是国家进一步推进金融改革、构建多元化金融体系等诸多政策的信号。
一、温州金融改革出现的新特点
按照《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》，温州市金融综合改革的主要任务包括十二项。一是规范发展民间融资。制定规范民间融资的管理办法，建立民间融资备案管理制度，建立健全民间融资监测体系。二是加快发展新型金融组织。鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，依法发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织。符合条件的小额贷款公司可改制为村镇银行。三是发展专业资产管理机构。引导民间资金依法设立创业投资企业、股权投资企业及相关投资管理机构。四是研究开展个人境外直接投资试点，探索建立规范便捷的直接投资渠道。五是深化地方金融机构改革。鼓励国有银行和股份制银行在符合条件的前提下设立小企业信贷专营机构。支持金融租赁公司等非银行金融机构开展业务。推进农村合作金融机构股份制改造。六是创新发展面向小微企业和“三农”的金融产品与服务，探索建立多层次金融服务体系。鼓励温州辖区内各银行机构加大对小微企业的信贷支持。支持发展面向小微企业和“三农”的融资租赁企业。建立小微企业融资综合服务中心。七是培育发展地方资本市场。依法合规开展非上市公司股份转让及技术、文化等产权交易。八是积极发展各类债券产品。推动更多企业尤其是小微企业通过债券市场融资。建立健全小微企业再担保体系。九是拓宽保险服务领域，创新发展服务于专业市场和产业集群的保险产品，鼓励和支持商业保险参与社会保障体系建设。十是加强社会信用体系建设。推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，推动小微企业和农村信用体系建设。加强信用市场监管。十一是完善地方金融管理体制，防止出现监管真空，防范系统性风险和区域性风险。建立金融业综合统计制度，加强监测预警。十二是建立金融综合改革风险防范机制。清晰界定地方金融管理的职责边界，强化和落实地方政府处置金融风险和维护地方金融稳定的责任。
方案十二条意见的核心价值有两点：一是认可民间金融活动，厘清了民间金融活动的现实需求和现实供给，在金融改革的方向上有所突破；二是明确通过政府推动的金融改革与金融创新，缓解金融制度与经济转型的错配问题的基本思路。综合分析，温州金融改革试点的任务体现出金融体制改革的新特点。
首先是放松管制，吸引社会资金流入金融服务业，培育新的增长点，同时也通过促进民间金融的阳光化来促进金融创新，降低金融风险。具体来说，就是放松对民间资金进入金融业的限制，吸引社会资金通过这些金融平台进入实体经济，同时也使这些金融机构本身成为具有增长前景，并吸引社会资金流入的现代服务业。例如，意见提出要鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，包括依法发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织。符合条件的小额贷款公司可改制为村镇银行；引导民间资金依法设立创业投资企业、股权投资企业及相关投资管理机构。
其次是尊重市场的现实金融需求，尊重温州民间融资活动活跃的市场传统，在此基础上适当调整相关的金融监管制度，优化金融生态环境。例如，意见顺应民间资本投资多元化的现实需要，认可民间资本对外投资的需求，并提出要开展个人境外直接投资试点，探索建立规范便捷的直接投资渠道。这些措施可以扩大金融对外开放，从而稳妥有序推进人民币资本项目可兑换进程。
再次是强调服务实体经济，强调要创新金融机构和金融产品以支持实体经济发展。具体来说，意见强调要创新发展针对小微企业的专项金融产品与服务，依法合规开展非上市公司股份转让及技术、文化等产权交易，推动小微企业通过债券市场融资，推动小微企业信用体系建设等。
最后是把地方金融管理体系建设提到重要位置。我国“十二五”规划明确提出要“完善地方政府金融管理体制，强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任”。温州金融改革把地方金融管理体系建设作为主要内容之一，正是为了充分发挥地方政府在金融资源配置中的积极作用、提高地方政府参与金融资源配置的效率。
总体来看，《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》意在试验构建与我国当前经济结构相匹配的金融体系和组织。
二、温州金融改革试验区进展
（一）自上而下的进展
第一，国家层面。2012年3月底，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定设立温州市金融综合改革试验区，批准《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》，在国家层面正式启动了温州金融体制综合改革。
第二，地方层面。温州市金融综合改革试验区获批设立后，浙江省政府成立了由浙江省委副书记、省长夏宝龙担任组长的工作领导小组和民间融资、金融服务、金融创新、资本市场、保险创新、政策保障6个协调推进工作组，温州市也成立了相应的实施领导小组。4月，浙江省召开温州市金融综合改革试验区工作领导小组会议。会议指出，建设温州市金融综合改革试验区是适宜时机推进金融改革的一项重大决策，为浙江破解民间资金多、投资难，中小企业多、融资难“两多两难”问题提供了一把“金钥匙”。“两多两难”是浙江省经济金融领域存在的突出矛盾，要紧紧围绕破解这一核心问题推进改革试验，促进金融要素投向实体经济，实现金融与实体经济共生共荣。会议认为，要找准改革突破口，针对“民间资金多，投资难”，引导民间金融规范发展；针对“中小企业多，融资难”，构建多元化金融机构、融资渠道和金融服务体系。既要突出重点求突破，又要积极稳妥拓展面上各项改革，通过体制机制创新破解发展中的难题。要把防范风险、维护金融安全摆在突出位置，贯穿于改革试验全过程，确保改革稳健进行。 第三，政策制定层面。国务院批准的《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》和确定的十二条改革内容是温州金融体制综合改革的政策原则和政策框架，在此框架内，浙江省正在制定《温州金融体制改革实施细则》，细则将增加农村金融改革等方面的内容，细则将突出地方金融机构和非银行金融机构，细则还将进一步完善重大项目建设融资平台、中小企业服务平台、信用建设平台以及民间借贷平台等金融服务与平台。在制定实施细则的同时，其他相关制度也在制定之中，如规范民间融资的管理办法、民间融资备案管理制度、民间融资监测体系建设、民间融资登记备案制度等。随着改革的深入，政策将逐步出台。
（二）自下而上的进展
第一，设立民间借贷登记服务中心。2012年4月26日，温州首家民间借贷登记服务中心正式挂牌营业。中心以公司化模式运营，主要为民间借贷机构和相关配套服务机构（包括公证机构、评估机构、律师事务所等）提供场地、进行综合信息发布汇总以及借贷登记等综合服务。借贷登记中心引入人民银行的征信系统，成为首家引入该系统的非银行机构。借贷登记中心能够发挥三方面的作用：一是降低借贷双方信息不对称造成的风险，推动解决“民间资金多、投资难，中小企业多、融资难”的问题；二是建立信用记录，重建民间诚信体系；三是通过专业法律等中介，提供辅助性的服务，促进民间融资行为规范化。
第二，小额贷款公司建设。2011年底，温州已经成立小额贷款公司28家，2012年将增加37家，总数达到65家左右。
第三，发展债券产品。改革试验区获批后，温州市第一企业债券——温州市安居房开发有限公司7年期12亿元企业债券成功发行，填补了温州市项目建设债券融资的空白。温州市中小企业私募债“第一单”——江南阀门有限公司私募债也已进入利率询价与发行阶段，以土地作为抵押，私募债发行利率将控制在10%以内。这将为中小企业融资开辟一条新的渠道。
第四，推进商务诚信、社会诚信体系建设。温州鹿城法院挂牌成立了金融审判庭，金融专家陪审员参与审判，专门审理民间借贷、借款合同纠纷等涉及金融的民商事案件，同时积极参与金融刑事、行政案件的审理，把温州的金融发展改革建立在信用基础上。
温州金融体制改革试验区获批不到一年，实施细则还没有正式出台，各项改革措施正在酝酿推进之中，改革效益还没有明显显现。今后的任务是按照总体方案的十二条意见，根据改革实际反馈，积极稳步的推进各项改革，在实现金融创新中支持支撑经济健康有序发展。
三、温州金融改革存在的问题和挑战
温州由于复制国际金融危机的影响和自身经济结构的缺陷，经济存在结构不合理、外向依赖度大等问题。与经济问题同步，金融体系运行、金融体制改革与创新也存在明显问题。结构性问题、政策性问题和外部性问题叠加，使温州金融体制改革呈现出难度大、问题多、挑战性强等特点。只有正确处理这些问题，温州金融体制才有望按照方案的设想稳步推进。
（一）改革设计存在的问题
从金融整体性和系统性来分析，此次金融改革试验内容设计存在以下三方面问题：一是没有存款保险制度设计，缺乏建立民间金融防范体系政策安排。存款保险制度是重要的金融保障制度，对于保护存款人利益、维护金融信用、稳定金融秩序具有重要作用。温州金融改革的重要内容是推进民间金融的制度改革与创新，民间金融存款保险制度应当成为温州金融改革的一个重要内容。2012年7月16日，人民银行发布的《2012年金融稳定报告》认为我国推出存款保险制度的时机已经基本成熟，随着存款保险制度的推进与完善，民间金融存款保险制度也应当得到完善。二是利率市场化机制缺位。利率市场化是我国金融体制改革的核心问题，对于此次改革涉及的小型民营金融机构的生存与发展也至关重要，没有利率市场化改革探索，金融体制改革试验很难说是完善的。三是贷款公司转制为村镇银行缺乏可依赖的法律法规和可操作的政策安排，在实际操作中门槛高、条件多，不利于民间金融的灵活发展。
（二）推进改革面临的困难与挑战
第一，政府主导性特征非常明显，处理好政府职能边界成为挑战。就温州金融改革过程来看，地方政府一直都是主要推动者。温州地方政府也试图在未来金融改革发展中发挥更大的作用。温州金融改革既离不开政府的支持和推动，又必须防止政府行政干预的加强。
第二，改革核心目标模糊化。改革的最初目的，应该是着眼于如何更好地引导民间资本服务于小企业。但就最后的改革方案来看，其内容逐渐扩展为许多重要的金融政策领域，由2011年9月温州市政府提出建设“民间资本之都”，到后来成为金融综合改革试验区。改革核心目标模糊化，会使改革资源分散，难以集中政策资源来做好初始最关注的民间金融创新问题。
第三，改革涉及主体存在利益矛盾。一方面，现有的地方金融管理体制中存在许多矛盾，普遍面临权责不清的矛盾。另一方面，温州金融改革的背后，也隐含了部分人对于旧“温州模式”下民营经济与民间资本的否定，因此在新形势下，温州的民营与非民营企业、新型金融组织与传统商业银行之间，在改革中也会产生利益分歧。
第四，中央与地方的改革利益不完全一致。中央政府关注的是中长期国内金融市场稳定、防范系统性风险及区域性风险，而地方政府则更加关注如何突破现有的金融体系约束，通过强化地方金融、加快金融机构集聚来尽可能地拉动当地经济快速增长。因此，虽然温州金融改革能够为整个金融体系创新提供经验，但在当前愈演愈烈的地方金融“战国时代”，也要认识到“自下而上”的区域性改革试点，并不能代替“自上而下”的整体性改革。过分强调解决地方性、局部性问题，可能会强化地方政府的行政干预，不利于整个金融体系的市场化、现代化、国际化改革。
第五，配套政策缺位。温州金融综合改革试验，还需要大量制度与政策的协调配合。例如，包括《放贷人条例》在内的民间融资法律法规没有出台和完善，那么温州的民间融资管理改革就缺乏法律支撑；银行业准入原则没有根本性突破，则民间资本进入银行业的试验也会非常有限；如果整个资本项目管理机制没有变化，则温州民间资本海外投资也难有很大进展。同样，无论是温州产业转型还是小企业融资，金融政策只能起到部分作用，没有财税政策、产业政策等的协调，金融改革的目标仍然难以实现。 第六，与其他金融创新区域相比优势不明显。一方面，就长三角地区来看，除了上海已经成为我国金融创新的“主战场”，杭州、宁波、义乌都提出了构造区域性金融中心的战略思路，另外如舟山新区也借海洋经济开始集聚金融政策资源，而如台州等地也在中小企业金融支持方面体现出自己的比较优势，因此温州金融改革要想脱颖而出，就面临与附近城市有效互补、加强协调、发挥优势等问题。另一方面，就全国层面来看，除了上海、天津等传统金融创新试验区之外，深圳前海目前的金融改革似乎更具有创新意义，相比而言，温州金融改革要在全国创造先进经验，还需要抓住并突出重点，而非面面俱到。
四、温州金融改革试验涉及的几个关键问题分析
（一）民间融资如何有效规范
规范民间融资是温州金融改革的出发点和难点，也是我国多年金融体制改革的目标之一。2011年12月7日，浙江省政府出台了《关于加强和改进民间融资管理的若干意见（试行）》，框架性的对民间融资作出规范。这个规范对于无序的民间融资必将起到一定的规范作用。但是，这个规范还是一个框架性的规范，在操作层面还不可能解决温州民间金融业已存在的矛盾和问题。因此还需要一个在此框架下规范民间融资的细化文件。重点解决以下四方面的问题：一是如何引导民间资本进入实体经济和民资参与金融机构改革改制，包括建立民间融资行为规范和准则，确定合理、合法的业务范围与操作流程等内容。二是如何加强民间借贷的备案管理，去年4月份设立的“民间借贷登记服务中心”为解决这个问题搭建了一个平台，平台运行几个月，发挥了一定的作用，但是还没有达到预想的效果；规范民间融资还要有政策措施保证融资行为在这个平台上运行，如要求所有的民间借贷必须备案，或者必须到民间借贷登记服务中心登记，不备案的不予以保护。三是规范准金融机构的运作，除村镇银行和小额贷款公司之外，还有大量形形色色的担保公司、投资公司，其融资形式多样，对其行为的规范是个大难题；重点要规范和防范打着理财、项目投资旗号的非法集资以及打着准金融机构旗号的放高利贷行为；要初步摸清楚民间借贷的规模，提前预防各类风险。四是确保实业不能有大问题，要通过税费减免、信贷支持等多重手段，帮助企业渡过难关，尤其要防止企业资金面断裂，防止由个别破产违约事件扩展为局部的风险事件乃至影响社会稳定。
（二）如何扩大新型农村金融机构的金融供给
国家在引导民间借贷健康发展方面已经出台了不少措施，如2006年以来陆续推出村镇银行的试点、全国小额贷款公司试点、农村资金互助社试点、允许个人和企业注册成立“只贷不存”的放贷机构、“新36条”进一步改善金融服务机构准入门槛等。按照《中国金融稳定报告（2012）》的统计，截至2011年末，全国共有新型农村金融机构786家，其中村镇银行726家，贷款公司10家，农村资金互助社50家，贷款余额1310亿元；小额贷款公司4282家，贷款余额3915亿元。这些农村金融机构的贷款余额合计为5225亿元，不及2011年金融机构贷款余额的1%。整体而言，新型农村金融机构的金融供给仍然十分有限。目前发展较快的是小额贷款公司和村镇银行。小额贷款公司属于地下金融的地上化，而村镇银行则是正规金融的向下渗透。当前小额贷款公司也面临一定的发展瓶颈，主要是其放贷能力受到自有资本的约束。2008年《关于小额贷款公司试点的指导意见》中明确，小额贷款公司的同业资金借款额不超过自有资本的50%，单一自然人、企业法人、其他社会组织及其关联方持有的股份，不得超过小额贷款公司注册资本额总额的10%。目前有多个地方政府正在积极破解这一难题，比如广东省、浙江省将融资比例占资本净额的比例提升至100%，而海南省、重庆市甚至提升至最高的200%或230%，以支持小额贷款公司的放贷能力。温州金融改革十二条中明确提出鼓励小额贷款公司转制为村镇银行，实际上就是打通了地下金融与正规金融的连接通道。但是小额贷款公司是否愿意转换为村镇银行，小额贷款公司如何转制为村镇银行，转制后民营资本是否还有话语权，这些问题既是金融体制改革的重大问题，也是扩大金融供给的重大问题。在金融体制改革过程中一方面要在规范的基础上扩大民间金融的供给能力，同时也要研究扩大和增加正规金融供给问题。只有发挥两方面的作用才可能达到引导规范民间金融和保障经济健康有序发展的双重效益。
（三）如何强化地方金融的监管
对于民间借贷、小额贷款公司、担保公司等中小准金融机构的监管应该是地方政府的责任，而对于包括村镇银行在内的存款类金融机构仍然是地方银监部门的责任。当前的实际情况是，地方政府的监管职责不清楚，风险容忍度比较高，一般只要不出现影响系统性风险的案件，政府就不会主动进行严格监管，而一旦出了风险事件又慌于处置。因此，必须要强化和落实地方政府处置金融风险和维护地方金融稳定的责任，尤其是要切实履行事先监管职责。此外，政府也无须为民间借贷“买单”，不能够让参与者既享受超额利润，又享受政府兜底的政策好处。同时加大对非金融机构的管理力度，密切关注具有金融功能的非金融机构的风险， 切实维护金融稳定，加强对小额贷款公司、担保公司、典当行等非金融机构融资活动的监测分析，引导其规范发展。加强“逆周期”的监管，在民间借贷盛行的情况下，需要从严监管、警示各类风险。努力做到对各类风险事件早发现、早提示、早处置， 防止局部风险演化为区域性风险乃至系统性风险。
五、温州金融改革的突破方向
整体来看，温州金融改革是一个自下而上和自上而下结合的改革试验，丰富的改革内容决定了其不可能一蹴而就。民间融资的清理规范、正规金融与民间金融的相互渗透、地方金融管理体系的建设都必然是一个循序渐进的过程。在踏踏实实推进每一步改革的同时，不能盲目乐观，也不能急于求成。要想取得全国性的改革进展，全面破解当前民间融资的困境，除了温州金融改革及后续其他地区金融改革试点之外，还需要进一步推进金融改革的顶层设计和结构性改革。 （一）中央层面的推进
第一，在推动地方金融改革的同时，加快进行顶层设计。其一，必须从全国层面创新金融管理及改革推动机制，明确多层次金融市场的内涵，掌握好金融市场分散化和集中化发展的平衡。其二，金融市场的改革发展，不能过分偏重于比较优势部门，如工业产业、基层设施、大企业等，而对小企业、民营企业、农村领域的创新支持明显不足。其三，金融发展要避免为创新而创新，创新的目的不是为了增加银行、证券、保险等行业利益，最终是为了服务于实体经济，服务于企业发展和居民福利的需要。
第二，构造多层次金融管理体制。首先应该合理划定中央和地方的管理边界，建立健全激励约束机制，合理引导地方政府金融管理行为，统一规范和明确地方金融办的职能，提高其专业化、市场化水平，同时把地方金融管理的重点放在规范和完善对准金融机构的监管上，重点防范各类民间金融组织的风险，从而逐步建立全国与地方多层次协调互补基础上的金融管理体制。
第三，在发挥地方金融改革动力同时，也要创新货币金融政策以利于区域金融协调发展。为了适应区域协调发展的需要，在未来的政策运行中，货币当局应充分考虑各区域金融发展的差异性，打造区域性货币政策运行平台，建立有效的、具有区域差异性的货币政策调控机制。如实行区域差别化的存款准备金政策，实施区域化再贴现政策；在继续推动利率市场化的过程中，适度实行区域差别的存贷利率；加大信贷政策的区域支持力度等。
第四，构建区域金融发展协商机制。一方面，为了避免各地方在金融发展方面出现恶性竞争，在全国范围内使金融资源的布局结构更合理，需要在国家层面上建立促进区域协调发展的金融协商机制。如建立政府间的区域经济金融合作机制，强化政策引导和协调；加强区域金融稳定体系的建设；培育不同层次、不同规模的区域金融经济中心；协调好不同区域政策制定主体之间的关系，避免出现政策冲突。另一方面，应该促使各地方政府之间、地方不同级别政府之间，建立有效的金融政策协调合作平台。如创新省以下地方政府之间的金融政策协调模式，构建发达地区与不发达地区政府间的金融政策协调机制等。
（二）温州（含浙江省）层面的推进
第一，明确改革模式与思路。温州金融改革作为自下而上的金融创新试验，必须明确的是，地方金融改革的动力最终也应该落到“草根”身上，而不是由地方政府行政主导。由于政府推进的创新往往缺乏活力和效率，因此在改革中应该进一步放松管制，发挥技术等因素的促进作用，给予市场主体以合理规避管制的创新空间。
第二，突出民间金融改革的“抓手”。一方面，争取在民间金融制度方面有所突破，甚至以地方立法的形式走到改革前列；另一方面，以间接金融组织和直接金融工具创新为核心，引导大量的民间资本流入到金融体系中，进而流向最需要支持的小微企业和民营经济，从而一举两得地解决金融乱象与金融短缺。
第三，争取在“国际性”和“开放性”方面下功夫。在我国金融国际化程度不断提高、全球金融一体化不断推进的前提下，上海、深圳等诸多城市的金融改革都在强调与国际接轨。对此，温州金融改革同样也要具有全球视野，以促进民间资本走出去、支持个人和企业在全球进行资产配置为主线，从而提升自身的影响力和持续性。
第四，在金融机构改革方向上争取有实质性突破。依托于温州金融改革的政策措施，结合监管部门支持民间资本的相关政策，把握金融机构体系改革与发展的总体趋势，温州应该在金融机构改革方面争取走到前列。通过争取中央的支持，努力在民间资本进入金融业、建设新型农村金融机构、打造社区银行与零售银行、发展准金融组织等方面，真正获得突破性进展。
第五，努力创新地方金融管理体制，形成金融管理的“温州模式”。温州金融改革的关键，是要实现地方金融管理体制的法制化建设。无论是温州金融综合改革试验区，还是上海、天津、深圳、重庆、武汉等区域发展规划中获得的金融“先行先试”权限，从本质上讲都只是获得国务院会议的行政机制认可，而且过多出现此类“示范先行”，实际上强化了地方金融的无序竞争，尤其是在金融资源高度管制的现在，也鼓励了地方政府“跑政策”的冲动。因此，在依托政策支持推动地方金融改革的同时，温州必须使地方金融发展尽可能建立在法律法规基础之上，以制度形式来明确地方政府在金融发展与管理中的职责范围，这样才能真正形成新的温州金融发展模式。
（作者单位：国家发展改革委体管所）
温州是我国改革开放的先发地区，经济结构的特点是民营经济发达。当地民间资金充裕，民间金融活跃。在温州经济发展进程中，金融改革创新一直是一条主线。1980年10月，苍南县金乡农村信用社率先实行存贷款浮动利率，在全国开了先河。1987年，基于温州存贷款利率浮动的创新实践，央行批准温州为全国第一个实行利率改革试点城市，在全国金融体制变革中走先一步。几十年来，温州金融改革创新积累了大量的正反两方面的经验教训是进一步深化金融体制改革不可或缺的样板。
基于以上两方面的背景，2012年3月28日国务院常务会议批准设立温州金融改革试验区，原则批准了《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》。设立温州金融体制改革试验区是国家进一步推进金融改革、构建多元化金融体系等诸多政策的信号。
一、温州金融改革出现的新特点
按照《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》，温州市金融综合改革的主要任务包括十二项。一是规范发展民间融资。制定规范民间融资的管理办法，建立民间融资备案管理制度，建立健全民间融资监测体系。二是加快发展新型金融组织。鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，依法发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织。符合条件的小额贷款公司可改制为村镇银行。三是发展专业资产管理机构。引导民间资金依法设立创业投资企业、股权投资企业及相关投资管理机构。四是研究开展个人境外直接投资试点，探索建立规范便捷的直接投资渠道。五是深化地方金融机构改革。鼓励国有银行和股份制银行在符合条件的前提下设立小企业信贷专营机构。支持金融租赁公司等非银行金融机构开展业务。推进农村合作金融机构股份制改造。六是创新发展面向小微企业和“三农”的金融产品与服务，探索建立多层次金融服务体系。鼓励温州辖区内各银行机构加大对小微企业的信贷支持。支持发展面向小微企业和“三农”的融资租赁企业。建立小微企业融资综合服务中心。七是培育发展地方资本市场。依法合规开展非上市公司股份转让及技术、文化等产权交易。八是积极发展各类债券产品。推动更多企业尤其是小微企业通过债券市场融资。建立健全小微企业再担保体系。九是拓宽保险服务领域，创新发展服务于专业市场和产业集群的保险产品，鼓励和支持商业保险参与社会保障体系建设。十是加强社会信用体系建设。推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，推动小微企业和农村信用体系建设。加强信用市场监管。十一是完善地方金融管理体制，防止出现监管真空，防范系统性风险和区域性风险。建立金融业综合统计制度，加强监测预警。十二是建立金融综合改革风险防范机制。清晰界定地方金融管理的职责边界，强化和落实地方政府处置金融风险和维护地方金融稳定的责任。
方案十二条意见的核心价值有两点：一是认可民间金融活动，厘清了民间金融活动的现实需求和现实供给，在金融改革的方向上有所突破；二是明确通过政府推动的金融改革与金融创新，缓解金融制度与经济转型的错配问题的基本思路。综合分析，温州金融改革试点的任务体现出金融体制改革的新特点。
首先是放松管制，吸引社会资金流入金融服务业，培育新的增长点，同时也通过促进民间金融的阳光化来促进金融创新，降低金融风险。具体来说，就是放松对民间资金进入金融业的限制，吸引社会资金通过这些金融平台进入实体经济，同时也使这些金融机构本身成为具有增长前景，并吸引社会资金流入的现代服务业。例如，意见提出要鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，包括依法发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织。符合条件的小额贷款公司可改制为村镇银行；引导民间资金依法设立创业投资企业、股权投资企业及相关投资管理机构。
其次是尊重市场的现实金融需求，尊重温州民间融资活动活跃的市场传统，在此基础上适当调整相关的金融监管制度，优化金融生态环境。例如，意见顺应民间资本投资多元化的现实需要，认可民间资本对外投资的需求，并提出要开展个人境外直接投资试点，探索建立规范便捷的直接投资渠道。这些措施可以扩大金融对外开放，从而稳妥有序推进人民币资本项目可兑换进程。
再次是强调服务实体经济，强调要创新金融机构和金融产品以支持实体经济发展。具体来说，意见强调要创新发展针对小微企业的专项金融产品与服务，依法合规开展非上市公司股份转让及技术、文化等产权交易，推动小微企业通过债券市场融资，推动小微企业信用体系建设等。
最后是把地方金融管理体系建设提到重要位置。我国“十二五”规划明确提出要“完善地方政府金融管理体制，强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任”。温州金融改革把地方金融管理体系建设作为主要内容之一，正是为了充分发挥地方政府在金融资源配置中的积极作用、提高地方政府参与金融资源配置的效率。
总体来看，《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》意在试验构建与我国当前经济结构相匹配的金融体系和组织。
二、温州金融改革试验区进展
（一）自上而下的进展
第一，国家层面。2012年3月底，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定设立温州市金融综合改革试验区，批准《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》，在国家层面正式启动了温州金融体制综合改革。
第二，地方层面。温州市金融综合改革试验区获批设立后，浙江省政府成立了由浙江省委副书记、省长夏宝龙担任组长的工作领导小组和民间融资、金融服务、金融创新、资本市场、保险创新、政策保障6个协调推进工作组，温州市也成立了相应的实施领导小组。4月，浙江省召开温州市金融综合改革试验区工作领导小组会议。会议指出，建设温州市金融综合改革试验区是适宜时机推进金融改革的一项重大决策，为浙江破解民间资金多、投资难，中小企业多、融资难“两多两难”问题提供了一把“金钥匙”。“两多两难”是浙江省经济金融领域存在的突出矛盾，要紧紧围绕破解这一核心问题推进改革试验，促进金融要素投向实体经济，实现金融与实体经济共生共荣。会议认为，要找准改革突破口，针对“民间资金多，投资难”，引导民间金融规范发展；针对“中小企业多，融资难”，构建多元化金融机构、融资渠道和金融服务体系。既要突出重点求突破，又要积极稳妥拓展面上各项改革，通过体制机制创新破解发展中的难题。要把防范风险、维护金融安全摆在突出位置，贯穿于改革试验全过程，确保改革稳健进行。 第三，政策制定层面。国务院批准的《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》和确定的十二条改革内容是温州金融体制综合改革的政策原则和政策框架，在此框架内，浙江省正在制定《温州金融体制改革实施细则》，细则将增加农村金融改革等方面的内容，细则将突出地方金融机构和非银行金融机构，细则还将进一步完善重大项目建设融资平台、中小企业服务平台、信用建设平台以及民间借贷平台等金融服务与平台。在制定实施细则的同时，其他相关制度也在制定之中，如规范民间融资的管理办法、民间融资备案管理制度、民间融资监测体系建设、民间融资登记备案制度等。随着改革的深入，政策将逐步出台。
（二）自下而上的进展
第一，设立民间借贷登记服务中心。2012年4月26日，温州首家民间借贷登记服务中心正式挂牌营业。中心以公司化模式运营，主要为民间借贷机构和相关配套服务机构（包括公证机构、评估机构、律师事务所等）提供场地、进行综合信息发布汇总以及借贷登记等综合服务。借贷登记中心引入人民银行的征信系统，成为首家引入该系统的非银行机构。借贷登记中心能够发挥三方面的作用：一是降低借贷双方信息不对称造成的风险，推动解决“民间资金多、投资难，中小企业多、融资难”的问题；二是建立信用记录，重建民间诚信体系；三是通过专业法律等中介，提供辅助性的服务，促进民间融资行为规范化。
第二，小额贷款公司建设。2011年底，温州已经成立小额贷款公司28家，2012年将增加37家，总数达到65家左右。
第三，发展债券产品。改革试验区获批后，温州市第一企业债券——温州市安居房开发有限公司7年期12亿元企业债券成功发行，填补了温州市项目建设债券融资的空白。温州市中小企业私募债“第一单”——江南阀门有限公司私募债也已进入利率询价与发行阶段，以土地作为抵押，私募债发行利率将控制在10%以内。这将为中小企业融资开辟一条新的渠道。
第四，推进商务诚信、社会诚信体系建设。温州鹿城法院挂牌成立了金融审判庭，金融专家陪审员参与审判，专门审理民间借贷、借款合同纠纷等涉及金融的民商事案件，同时积极参与金融刑事、行政案件的审理，把温州的金融发展改革建立在信用基础上。
温州金融体制改革试验区获批不到一年，实施细则还没有正式出台，各项改革措施正在酝酿推进之中，改革效益还没有明显显现。今后的任务是按照总体方案的十二条意见，根据改革实际反馈，积极稳步的推进各项改革，在实现金融创新中支持支撑经济健康有序发展。
三、温州金融改革存在的问题和挑战
温州由于复制国际金融危机的影响和自身经济结构的缺陷，经济存在结构不合理、外向依赖度大等问题。与经济问题同步，金融体系运行、金融体制改革与创新也存在明显问题。结构性问题、政策性问题和外部性问题叠加，使温州金融体制改革呈现出难度大、问题多、挑战性强等特点。只有正确处理这些问题，温州金融体制才有望按照方案的设想稳步推进。
（一）改革设计存在的问题
从金融整体性和系统性来分析，此次金融改革试验内容设计存在以下三方面问题：一是没有存款保险制度设计，缺乏建立民间金融防范体系政策安排。存款保险制度是重要的金融保障制度，对于保护存款人利益、维护金融信用、稳定金融秩序具有重要作用。温州金融改革的重要内容是推进民间金融的制度改革与创新，民间金融存款保险制度应当成为温州金融改革的一个重要内容。2012年7月16日，人民银行发布的《2012年金融稳定报告》认为我国推出存款保险制度的时机已经基本成熟，随着存款保险制度的推进与完善，民间金融存款保险制度也应当得到完善。二是利率市场化机制缺位。利率市场化是我国金融体制改革的核心问题，对于此次改革涉及的小型民营金融机构的生存与发展也至关重要，没有利率市场化改革探索，金融体制改革试验很难说是完善的。三是贷款公司转制为村镇银行缺乏可依赖的法律法规和可操作的政策安排，在实际操作中门槛高、条件多，不利于民间金融的灵活发展。
（二）推进改革面临的困难与挑战
第一，政府主导性特征非常明显，处理好政府职能边界成为挑战。就温州金融改革过程来看，地方政府一直都是主要推动者。温州地方政府也试图在未来金融改革发展中发挥更大的作用。温州金融改革既离不开政府的支持和推动，又必须防止政府行政干预的加强。
第二，改革核心目标模糊化。改革的最初目的，应该是着眼于如何更好地引导民间资本服务于小企业。但就最后的改革方案来看，其内容逐渐扩展为许多重要的金融政策领域，由2011年9月温州市政府提出建设“民间资本之都”，到后来成为金融综合改革试验区。改革核心目标模糊化，会使改革资源分散，难以集中政策资源来做好初始最关注的民间金融创新问题。
第三，改革涉及主体存在利益矛盾。一方面，现有的地方金融管理体制中存在许多矛盾，普遍面临权责不清的矛盾。另一方面，温州金融改革的背后，也隐含了部分人对于旧“温州模式”下民营经济与民间资本的否定，因此在新形势下，温州的民营与非民营企业、新型金融组织与传统商业银行之间，在改革中也会产生利益分歧。
第四，中央与地方的改革利益不完全一致。中央政府关注的是中长期国内金融市场稳定、防范系统性风险及区域性风险，而地方政府则更加关注如何突破现有的金融体系约束，通过强化地方金融、加快金融机构集聚来尽可能地拉动当地经济快速增长。因此，虽然温州金融改革能够为整个金融体系创新提供经验，但在当前愈演愈烈的地方金融“战国时代”，也要认识到“自下而上”的区域性改革试点，并不能代替“自上而下”的整体性改革。过分强调解决地方性、局部性问题，可能会强化地方政府的行政干预，不利于整个金融体系的市场化、现代化、国际化改革。
第五，配套政策缺位。温州金融综合改革试验，还需要大量制度与政策的协调配合。例如，包括《放贷人条例》在内的民间融资法律法规没有出台和完善，那么温州的民间融资管理改革就缺乏法律支撑；银行业准入原则没有根本性突破，则民间资本进入银行业的试验也会非常有限；如果整个资本项目管理机制没有变化，则温州民间资本海外投资也难有很大进展。同样，无论是温州产业转型还是小企业融资，金融政策只能起到部分作用，没有财税政策、产业政策等的协调，金融改革的目标仍然难以实现。 第六，与其他金融创新区域相比优势不明显。一方面，就长三角地区来看，除了上海已经成为我国金融创新的“主战场”，杭州、宁波、义乌都提出了构造区域性金融中心的战略思路，另外如舟山新区也借海洋经济开始集聚金融政策资源，而如台州等地也在中小企业金融支持方面体现出自己的比较优势，因此温州金融改革要想脱颖而出，就面临与附近城市有效互补、加强协调、发挥优势等问题。另一方面，就全国层面来看，除了上海、天津等传统金融创新试验区之外，深圳前海目前的金融改革似乎更具有创新意义，相比而言，温州金融改革要在全国创造先进经验，还需要抓住并突出重点，而非面面俱到。
四、温州金融改革试验涉及的几个关键问题分析
（一）民间融资如何有效规范
规范民间融资是温州金融改革的出发点和难点，也是我国多年金融体制改革的目标之一。2011年12月7日，浙江省政府出台了《关于加强和改进民间融资管理的若干意见（试行）》，框架性的对民间融资作出规范。这个规范对于无序的民间融资必将起到一定的规范作用。但是，这个规范还是一个框架性的规范，在操作层面还不可能解决温州民间金融业已存在的矛盾和问题。因此还需要一个在此框架下规范民间融资的细化文件。重点解决以下四方面的问题：一是如何引导民间资本进入实体经济和民资参与金融机构改革改制，包括建立民间融资行为规范和准则，确定合理、合法的业务范围与操作流程等内容。二是如何加强民间借贷的备案管理，去年4月份设立的“民间借贷登记服务中心”为解决这个问题搭建了一个平台，平台运行几个月，发挥了一定的作用，但是还没有达到预想的效果；规范民间融资还要有政策措施保证融资行为在这个平台上运行，如要求所有的民间借贷必须备案，或者必须到民间借贷登记服务中心登记，不备案的不予以保护。三是规范准金融机构的运作，除村镇银行和小额贷款公司之外，还有大量形形色色的担保公司、投资公司，其融资形式多样，对其行为的规范是个大难题；重点要规范和防范打着理财、项目投资旗号的非法集资以及打着准金融机构旗号的放高利贷行为；要初步摸清楚民间借贷的规模，提前预防各类风险。四是确保实业不能有大问题，要通过税费减免、信贷支持等多重手段，帮助企业渡过难关，尤其要防止企业资金面断裂，防止由个别破产违约事件扩展为局部的风险事件乃至影响社会稳定。
（二）如何扩大新型农村金融机构的金融供给
国家在引导民间借贷健康发展方面已经出台了不少措施，如2006年以来陆续推出村镇银行的试点、全国小额贷款公司试点、农村资金互助社试点、允许个人和企业注册成立“只贷不存”的放贷机构、“新36条”进一步改善金融服务机构准入门槛等。按照《中国金融稳定报告（2012）》的统计，截至2011年末，全国共有新型农村金融机构786家，其中村镇银行726家，贷款公司10家，农村资金互助社50家，贷款余额1310亿元；小额贷款公司4282家，贷款余额3915亿元。这些农村金融机构的贷款余额合计为5225亿元，不及2011年金融机构贷款余额的1%。整体而言，新型农村金融机构的金融供给仍然十分有限。目前发展较快的是小额贷款公司和村镇银行。小额贷款公司属于地下金融的地上化，而村镇银行则是正规金融的向下渗透。当前小额贷款公司也面临一定的发展瓶颈，主要是其放贷能力受到自有资本的约束。2008年《关于小额贷款公司试点的指导意见》中明确，小额贷款公司的同业资金借款额不超过自有资本的50%，单一自然人、企业法人、其他社会组织及其关联方持有的股份，不得超过小额贷款公司注册资本额总额的10%。目前有多个地方政府正在积极破解这一难题，比如广东省、浙江省将融资比例占资本净额的比例提升至100%，而海南省、重庆市甚至提升至最高的200%或230%，以支持小额贷款公司的放贷能力。温州金融改革十二条中明确提出鼓励小额贷款公司转制为村镇银行，实际上就是打通了地下金融与正规金融的连接通道。但是小额贷款公司是否愿意转换为村镇银行，小额贷款公司如何转制为村镇银行，转制后民营资本是否还有话语权，这些问题既是金融体制改革的重大问题，也是扩大金融供给的重大问题。在金融体制改革过程中一方面要在规范的基础上扩大民间金融的供给能力，同时也要研究扩大和增加正规金融供给问题。只有发挥两方面的作用才可能达到引导规范民间金融和保障经济健康有序发展的双重效益。
（三）如何强化地方金融的监管
对于民间借贷、小额贷款公司、担保公司等中小准金融机构的监管应该是地方政府的责任，而对于包括村镇银行在内的存款类金融机构仍然是地方银监部门的责任。当前的实际情况是，地方政府的监管职责不清楚，风险容忍度比较高，一般只要不出现影响系统性风险的案件，政府就不会主动进行严格监管，而一旦出了风险事件又慌于处置。因此，必须要强化和落实地方政府处置金融风险和维护地方金融稳定的责任，尤其是要切实履行事先监管职责。此外，政府也无须为民间借贷“买单”，不能够让参与者既享受超额利润，又享受政府兜底的政策好处。同时加大对非金融机构的管理力度，密切关注具有金融功能的非金融机构的风险， 切实维护金融稳定，加强对小额贷款公司、担保公司、典当行等非金融机构融资活动的监测分析，引导其规范发展。加强“逆周期”的监管，在民间借贷盛行的情况下，需要从严监管、警示各类风险。努力做到对各类风险事件早发现、早提示、早处置， 防止局部风险演化为区域性风险乃至系统性风险。
五、温州金融改革的突破方向
整体来看，温州金融改革是一个自下而上和自上而下结合的改革试验，丰富的改革内容决定了其不可能一蹴而就。民间融资的清理规范、正规金融与民间金融的相互渗透、地方金融管理体系的建设都必然是一个循序渐进的过程。在踏踏实实推进每一步改革的同时，不能盲目乐观，也不能急于求成。要想取得全国性的改革进展，全面破解当前民间融资的困境，除了温州金融改革及后续其他地区金融改革试点之外，还需要进一步推进金融改革的顶层设计和结构性改革。 （一）中央层面的推进
第一，在推动地方金融改革的同时，加快进行顶层设计。其一，必须从全国层面创新金融管理及改革推动机制，明确多层次金融市场的内涵，掌握好金融市场分散化和集中化发展的平衡。其二，金融市场的改革发展，不能过分偏重于比较优势部门，如工业产业、基层设施、大企业等，而对小企业、民营企业、农村领域的创新支持明显不足。其三，金融发展要避免为创新而创新，创新的目的不是为了增加银行、证券、保险等行业利益，最终是为了服务于实体经济，服务于企业发展和居民福利的需要。
第二，构造多层次金融管理体制。首先应该合理划定中央和地方的管理边界，建立健全激励约束机制，合理引导地方政府金融管理行为，统一规范和明确地方金融办的职能，提高其专业化、市场化水平，同时把地方金融管理的重点放在规范和完善对准金融机构的监管上，重点防范各类民间金融组织的风险，从而逐步建立全国与地方多层次协调互补基础上的金融管理体制。
第三，在发挥地方金融改革动力同时，也要创新货币金融政策以利于区域金融协调发展。为了适应区域协调发展的需要，在未来的政策运行中，货币当局应充分考虑各区域金融发展的差异性，打造区域性货币政策运行平台，建立有效的、具有区域差异性的货币政策调控机制。如实行区域差别化的存款准备金政策，实施区域化再贴现政策；在继续推动利率市场化的过程中，适度实行区域差别的存贷利率；加大信贷政策的区域支持力度等。
第四，构建区域金融发展协商机制。一方面，为了避免各地方在金融发展方面出现恶性竞争，在全国范围内使金融资源的布局结构更合理，需要在国家层面上建立促进区域协调发展的金融协商机制。如建立政府间的区域经济金融合作机制，强化政策引导和协调；加强区域金融稳定体系的建设；培育不同层次、不同规模的区域金融经济中心；协调好不同区域政策制定主体之间的关系，避免出现政策冲突。另一方面，应该促使各地方政府之间、地方不同级别政府之间，建立有效的金融政策协调合作平台。如创新省以下地方政府之间的金融政策协调模式，构建发达地区与不发达地区政府间的金融政策协调机制等。
（二）温州（含浙江省）层面的推进
第一，明确改革模式与思路。温州金融改革作为自下而上的金融创新试验，必须明确的是，地方金融改革的动力最终也应该落到“草根”身上，而不是由地方政府行政主导。由于政府推进的创新往往缺乏活力和效率，因此在改革中应该进一步放松管制，发挥技术等因素的促进作用，给予市场主体以合理规避管制的创新空间。
第二，突出民间金融改革的“抓手”。一方面，争取在民间金融制度方面有所突破，甚至以地方立法的形式走到改革前列；另一方面，以间接金融组织和直接金融工具创新为核心，引导大量的民间资本流入到金融体系中，进而流向最需要支持的小微企业和民营经济，从而一举两得地解决金融乱象与金融短缺。
第三，争取在“国际性”和“开放性”方面下功夫。在我国金融国际化程度不断提高、全球金融一体化不断推进的前提下，上海、深圳等诸多城市的金融改革都在强调与国际接轨。对此，温州金融改革同样也要具有全球视野，以促进民间资本走出去、支持个人和企业在全球进行资产配置为主线，从而提升自身的影响力和持续性。
第四，在金融机构改革方向上争取有实质性突破。依托于温州金融改革的政策措施，结合监管部门支持民间资本的相关政策，把握金融机构体系改革与发展的总体趋势，温州应该在金融机构改革方面争取走到前列。通过争取中央的支持，努力在民间资本进入金融业、建设新型农村金融机构、打造社区银行与零售银行、发展准金融组织等方面，真正获得突破性进展。
第五，努力创新地方金融管理体制，形成金融管理的“温州模式”。温州金融改革的关键，是要实现地方金融管理体制的法制化建设。无论是温州金融综合改革试验区，还是上海、天津、深圳、重庆、武汉等区域发展规划中获得的金融“先行先试”权限，从本质上讲都只是获得国务院会议的行政机制认可，而且过多出现此类“示范先行”，实际上强化了地方金融的无序竞争，尤其是在金融资源高度管制的现在，也鼓励了地方政府“跑政策”的冲动。因此，在依托政策支持推动地方金融改革的同时，温州必须使地方金融发展尽可能建立在法律法规基础之上，以制度形式来明确地方政府在金融发展与管理中的职责范围，这样才能真正形成新的温州金融发展模式。
（作者单位：国家发展改革委体管所）