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自然保护区已经成为环境保护与资源管理的最有效形式。中国是世界自然资源和生物多样性最丰富的国家之一，中国生物多样性保护对世界生物多样性保护具有十分重要的意义。
我国的自然保护区经历了半个多世纪的建设和发展，取得了丰硕的成果。在取得显著成效的同时，自然保护区的生存与发展依然面临困境和问题。
目前，全世界的保护区都受到程度不同的破坏和威胁。威胁主要有以下方面：资源管理不善，包括缺乏足够的和适当的管理；人类的侵害，主要是大量的游人的侵入；水系的改变和水力发电的发展，比如水库修建和发电厂的建设；开矿、探矿；邻近土地的开发；对森林的破坏；外来物种的入侵等。
2017年7月至12月，原环境保护部、原国家林业局等7部门联合组织开展了“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动，行动调查处理了20800多个涉及自然保护区的问题线索，关停取缔企业2460多家，强制拆除590多万平方米建筑设施。这是我国自然保护区建立以来检查范围最广、查处问题最多、追查问责最严、整改力度最大的一次专项行动。
在不久前召开的全国生态环境保护大会上提出，“用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。”
目前，在做到科学保护、将保护区监管统起来、严起来的道路上，又面临怎样的现实难题和困境？
根据我国的《自然保护区条例》（以下简称《条例》），自然保护区可以划分成三个区域，分别是核心区、缓冲区和实验区。
核心区的保护级别最为严格，“禁止任何人进入自然保护区的核心区”，科研需求也需要相应的上级主管部门批准。但这一条对保护区内原有居民网开一面：“自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置。”这意味着核心区内原有居民不是“确有必要迁出”的可以留在保护区内 ，因此许多保护区的核心区里还有村庄和农田。
缓冲区位于核心区外，条例规定“禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动”。因为教学科研需要进入进行非破坏性的活动，经自然保护区自己的管理机构批准即可。
实验区是保护区的最外缘，规定也最宽松，可以参观、旅游，但是都需要主管部门批准，而且不能是有污染和破坏性质的。有的保护区没有这样分区，按照缓冲区和核心区的规定进行管理。
根据《条例》，在保护区的核心区和缓冲区内不得建设任何生产设施。保护区任何范围内，都“禁止进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动”。
最近，中央环保督察“回头看”现场检查发现，一些地方和企业对中央环保督察整改存在虚假应对及走形式、打折扣、搞变通的现象。
比如，在长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区重庆段，尽管近几年保护力度加大，鱼类资源锐减态势得到一定遏制，但由于保护区地处长江干流“黄金水道”，沿岸城镇众多，人员活动、开发建设频繁，珍稀特有鱼类及其生存环境仍面临诸多威胁。保护区重庆段为长江干流，面积8000多公顷，涉及永川、江津、九龙坡、大渡口四个区。保护区虽然设置了不少界碑标牌，但濒江城镇密布，虽有界碑却无界限，人员进出扰动非常频繁。
江津、永川两地在保护区成立之后，管理部门大力实施增殖放流、建设人工鱼礁鱼巢，持续打击电鱼等非法捕捞行为，近两年又全面禁止了保护区内河道采砂等行为，使野生渔业资源锐减趋势得到遏制，但面临的首要问题是法律障碍。例如，参照林业自然保护区法律法规来管理水生生物保护区会带来诸多难题，一方面相关法律法规执行难度大，违法行为多发，影响法律权威；另一方面难以科学有效护渔。此外，保护区重庆段，既是国家级保护区又是黄金水道，严格的保护规定和区域功能发生冲突。
针对长江上游珍稀特有鱼类保护存在的问题，保护区干部和专家呼吁，宜进一步科学规划保护模式，优化管理机制，严格监管执法，使保护工作见实效、可持续。
随着地方政府和公众对经济社会快速发展需求与自然保护区生态保护之间矛盾的日益凸显，自然保护区条例和配套补充的系列文件在很大程度上已经不能适应自然保护区研究、保护、管理和开发利用的制度保障需求，逐渐出现法律失效和失灵的尴尬局面。比如，多年来，国家林业局等部委多次联合发文对自然保护区有关问题进行解释、补充、规范。但从公开数据看，自然保护区内违法违规现象仍然比较普遍。
我国设立了大量的不同级别、不同类别的自然保护区，保护区条例也明确了国家级、地方级自然保护区由有关主管部门进行管理，但对自然保护区的权利人身份、主管部门的权责，权利受损如何维权等问题未进行明确，这就导致自然保护区在管理上比较松散，无权利人对权利受损进行维权，各类违法违规问题不断出现。
其次，条例与其他法律衔接不畅的问题比较普遍。部分行业的法律对保护区内规划项目的审批实施有着严格的要求，但由于条例位阶相对较低，有的法律、部门规章等对自然保护区的保护未提及，致使其他部门尤其是规划、项目的审批部门，对其认识不到位，在审批过程中容易忽略。
此外，随着经济社会快速发展转型、对生态环境价值认识的不断提高，当年立法时所规定的违法责任和违法成本相对违法行为已经太低，无法对违法行为进行有效引导和规范。
“社区参与”这一概念来源于社会科学领域，目前被很多学科拿来使用。自然保护区学领域的社区参与指自然保护区内或自然保护区周边社区与保护区一起共同参与保护区资源的管理和保护，从而使自然保护区的自然资源得以合理的开发、利用和保护区的生物多样性得以保护，并促使社区居民的生活水平得以提高。
在我国，自然保护区社区参与是个舶来品，是通过国际环保组织对我国的援助项目而引入的。1995年8月，GEF（全球环境组织）中国自然保护区管理项目正式启动，社区共管是其中的重要内容之一，在10个保护区开展社区共管项目，从此开始了中国自然保护区社区参与的新时期。但关于保护区内社区参与从理论到实践目前都还处于探索阶段，多数保护区内的社区参与存在着严重不足的现状，具体表现为参与意愿不高、参与行为不多、参与深度不够、参与持续性不足等。
比如，关于居民参与的具体权利没有明确的规定，如对于环境保护的知情权、参与权和监督权等；其次，关于居民参与保护的方式和方法、形式和途径等内容同樣没有具体规定；最后，对于妨碍社区参与保护的个人和单位没有具体的制裁措施。这些问题直接导致社区参与的制度保障力度不够。
一些学者认为，分析国内社区参与的困境，追根溯源有其文化方面的原因。比如，西方的管理理念和模式，引入到中国，必然面临文化冲突，引起“水土不服”。
自党的十八大以来，生态环境保护方面的制度日益严格，法治日益严密，已变成“长出尖牙利齿的真老虎”“通上了电的高压线”。自觉不去触碰生态环境保护“高压线”，咬紧牙关爬坡过坎，处理好绿水青山和金山银山的关系，才能早日走上高质量发展的康庄大道，迎来人与自然和谐共生的崭新局面。
我国的自然保护区经历了半个多世纪的建设和发展，取得了丰硕的成果。在取得显著成效的同时，自然保护区的生存与发展依然面临困境和问题。
目前，全世界的保护区都受到程度不同的破坏和威胁。威胁主要有以下方面：资源管理不善，包括缺乏足够的和适当的管理；人类的侵害，主要是大量的游人的侵入；水系的改变和水力发电的发展，比如水库修建和发电厂的建设；开矿、探矿；邻近土地的开发；对森林的破坏；外来物种的入侵等。
2017年7月至12月，原环境保护部、原国家林业局等7部门联合组织开展了“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动，行动调查处理了20800多个涉及自然保护区的问题线索，关停取缔企业2460多家，强制拆除590多万平方米建筑设施。这是我国自然保护区建立以来检查范围最广、查处问题最多、追查问责最严、整改力度最大的一次专项行动。
在不久前召开的全国生态环境保护大会上提出，“用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。”
目前，在做到科学保护、将保护区监管统起来、严起来的道路上，又面临怎样的现实难题和困境？
“自然保护区”是如何被保护的？
根据我国的《自然保护区条例》（以下简称《条例》），自然保护区可以划分成三个区域，分别是核心区、缓冲区和实验区。
核心区的保护级别最为严格，“禁止任何人进入自然保护区的核心区”，科研需求也需要相应的上级主管部门批准。但这一条对保护区内原有居民网开一面：“自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置。”这意味着核心区内原有居民不是“确有必要迁出”的可以留在保护区内 ，因此许多保护区的核心区里还有村庄和农田。
缓冲区位于核心区外，条例规定“禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动”。因为教学科研需要进入进行非破坏性的活动，经自然保护区自己的管理机构批准即可。
实验区是保护区的最外缘，规定也最宽松，可以参观、旅游，但是都需要主管部门批准，而且不能是有污染和破坏性质的。有的保护区没有这样分区，按照缓冲区和核心区的规定进行管理。
根据《条例》，在保护区的核心区和缓冲区内不得建设任何生产设施。保护区任何范围内，都“禁止进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动”。
重叠职能区域引发管理困境
最近，中央环保督察“回头看”现场检查发现，一些地方和企业对中央环保督察整改存在虚假应对及走形式、打折扣、搞变通的现象。
比如，在长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区重庆段，尽管近几年保护力度加大，鱼类资源锐减态势得到一定遏制，但由于保护区地处长江干流“黄金水道”，沿岸城镇众多，人员活动、开发建设频繁，珍稀特有鱼类及其生存环境仍面临诸多威胁。保护区重庆段为长江干流，面积8000多公顷，涉及永川、江津、九龙坡、大渡口四个区。保护区虽然设置了不少界碑标牌，但濒江城镇密布，虽有界碑却无界限，人员进出扰动非常频繁。
江津、永川两地在保护区成立之后，管理部门大力实施增殖放流、建设人工鱼礁鱼巢，持续打击电鱼等非法捕捞行为，近两年又全面禁止了保护区内河道采砂等行为，使野生渔业资源锐减趋势得到遏制，但面临的首要问题是法律障碍。例如，参照林业自然保护区法律法规来管理水生生物保护区会带来诸多难题，一方面相关法律法规执行难度大，违法行为多发，影响法律权威；另一方面难以科学有效护渔。此外，保护区重庆段，既是国家级保护区又是黄金水道，严格的保护规定和区域功能发生冲突。
针对长江上游珍稀特有鱼类保护存在的问题，保护区干部和专家呼吁，宜进一步科学规划保护模式，优化管理机制，严格监管执法，使保护工作见实效、可持续。
制度保障方面存在滞后问题
随着地方政府和公众对经济社会快速发展需求与自然保护区生态保护之间矛盾的日益凸显，自然保护区条例和配套补充的系列文件在很大程度上已经不能适应自然保护区研究、保护、管理和开发利用的制度保障需求，逐渐出现法律失效和失灵的尴尬局面。比如，多年来，国家林业局等部委多次联合发文对自然保护区有关问题进行解释、补充、规范。但从公开数据看，自然保护区内违法违规现象仍然比较普遍。
我国设立了大量的不同级别、不同类别的自然保护区，保护区条例也明确了国家级、地方级自然保护区由有关主管部门进行管理，但对自然保护区的权利人身份、主管部门的权责，权利受损如何维权等问题未进行明确，这就导致自然保护区在管理上比较松散，无权利人对权利受损进行维权，各类违法违规问题不断出现。
其次，条例与其他法律衔接不畅的问题比较普遍。部分行业的法律对保护区内规划项目的审批实施有着严格的要求，但由于条例位阶相对较低，有的法律、部门规章等对自然保护区的保护未提及，致使其他部门尤其是规划、项目的审批部门，对其认识不到位，在审批过程中容易忽略。
此外，随着经济社会快速发展转型、对生态环境价值认识的不断提高，当年立法时所规定的违法责任和违法成本相对违法行为已经太低，无法对违法行为进行有效引导和规范。
社区共管仍处于探索阶段
“社区参与”这一概念来源于社会科学领域，目前被很多学科拿来使用。自然保护区学领域的社区参与指自然保护区内或自然保护区周边社区与保护区一起共同参与保护区资源的管理和保护，从而使自然保护区的自然资源得以合理的开发、利用和保护区的生物多样性得以保护，并促使社区居民的生活水平得以提高。
在我国，自然保护区社区参与是个舶来品，是通过国际环保组织对我国的援助项目而引入的。1995年8月，GEF（全球环境组织）中国自然保护区管理项目正式启动，社区共管是其中的重要内容之一，在10个保护区开展社区共管项目，从此开始了中国自然保护区社区参与的新时期。但关于保护区内社区参与从理论到实践目前都还处于探索阶段，多数保护区内的社区参与存在着严重不足的现状，具体表现为参与意愿不高、参与行为不多、参与深度不够、参与持续性不足等。
比如，关于居民参与的具体权利没有明确的规定，如对于环境保护的知情权、参与权和监督权等；其次，关于居民参与保护的方式和方法、形式和途径等内容同樣没有具体规定；最后，对于妨碍社区参与保护的个人和单位没有具体的制裁措施。这些问题直接导致社区参与的制度保障力度不够。
一些学者认为，分析国内社区参与的困境，追根溯源有其文化方面的原因。比如，西方的管理理念和模式，引入到中国，必然面临文化冲突，引起“水土不服”。
自党的十八大以来，生态环境保护方面的制度日益严格，法治日益严密，已变成“长出尖牙利齿的真老虎”“通上了电的高压线”。自觉不去触碰生态环境保护“高压线”，咬紧牙关爬坡过坎，处理好绿水青山和金山银山的关系，才能早日走上高质量发展的康庄大道，迎来人与自然和谐共生的崭新局面。