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摘要：财政预算直接体现着政府的政策意向，关系到社会经济运行效率。乡镇、街道、区等基层政府或其派出机构（以下简称：基层政府），受政府职能定位、管理体制、事权与财权匹配程度等因素影响较大，如何使其财政预算更加科学、在公共产品的提供上更加公平、在资金配置上更加有效，直接关系到国家整体政策的落实及人民生活水平及生活质量的提高。本文分析了基层预算管理体制存在的问题，并提出了解决途径。
关键词：基层政府；财政预算；问题；对策
一、基层政府财政预算管理体制中存在的问题
1.收入方面
（1）“服务经济发展职能”与“经济发展职能”界定不清。政府职能，亦称行政职能，是指国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。政府职能反映公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。我国政府的职能定位和管理模式形成于计划经济时期，虽经多次改革，但仍没有完全确立适用于社会主义市场经济发展需要和社会主义民主政治要求，采用的是以经济调节、市场监管、社会管理和公共服务为核心职能的有限政府模式。政府的经济职能主要有宏观调控职能、提供公共产品和服务职能及市场监管职能。政府应通过改善、创造本地区的经济发展环境，提高社会管理水平，打造服务型政府来吸引、留住、发展企业，从而达到发展本地区经济的目的。但是目前我国基层政府及其派出机构往往片面强调地方“造血”功能，仅在经济发展及招商引资上下功夫，利用各种税收减免、政策补贴、行政程序简化等方式，吸引企业及大型机构在本地方纳税。此做法存在两方面的突出问题，首先是在法律上，税法对于税收减免有着严格的规定及审批程序，地方政府无权干涉；其次，政府补贴缺乏一定的标准，容易为权力寻租行为创造机会，同时造成地区间的恶性竞争，使政府过多干扰市场，对整体经济的发展不利。
（2）“以收入定增长”模式在合理性上值得商榷。我国税收实行分税制体制，这必然形成行政管理上的垂直管理模式，但对于基层政府以收入定增长，以增长定财政规模和官员政绩的模式，不仅造成了基层政府在招商引资与税收协调上的尴尬地位，也形成了对税务机关的压力和行政上的干扰。另外，由于地区间的资源不同，如地理位置、文化底蕴、经济发展水平等的不同，单一以税收增长幅度作为主要分配依据就显得缺乏依据，显失合理。客观上造成了地方保护主义的蔓延，不利于整体发展、可持续发展和科学发展。
（3）收入预算不全面。根据规定，行政事业性收费、国有资源（资产）有偿使用收入、事业单位经营收入等应纳入财政预算统筹安排。在非税收入中最难以全面纳入预算统筹管理的是国有资源有偿使用收入。在基层政府及派出机构中，由于长久以来的法律法规不健全、政策变动、执行不到位及机构变动、人员更替频繁等原因，造成国有资产产权不清晰。且整体资产的完整性也存在较大问题，部分机构对政策掌握模糊，执行不力，导致国有资产底数不清。由于上述两方面的原因，造成国有资产的有偿使用收入不能完全按要求纳入基层财政预算。
2.支出方面存在的问题
（1）事权与财权不相匹配。我国政府在财权上移的过程中，出现了事权下移的趋势。以分税制改革为例，在近15年间，中央财政收入占比从40%上升到50%以上，地方财政支出占比却从60%持续攀升到80%。地方政府的财权虽然被削弱，但其承担的社会发展重任却并没有因此削弱。基层政府的派出机构承担了一级政府的职能，但是从行政序列上却没有一级政府的法定地位。在事权与财权的匹配问题上更加捉襟见肘。
（2）各职能部门、财政部门之间关系不顺。财政部门是财政资金的管理者，各职能部门在其职能范围内对所管辖资金的使用负责任。但在实际操作中，主管财政部门与各职能部门领导职位的划分，尤其是党委与行政的划分，在资金的统筹、沟通与拨付的及时性等方面存在不畅。
（3）“基本保障”职能体现不充分，财政预算的“公平分配”职能发挥不到位。我国现行的行政制度对基层重视程度相对弱化。在过去的一段时期内，财政预算片面强调了基层自身的“造血”功能，对于基层的“基本保障”弱化，无法体现出财政“公平分配”的原则，导致基层政府因部门、地区不同，发展程度及速度不同。另外，目前政府的职能定位还没有完全达到“以公共服务为导向”确定职责，因此很多管理职责包括财政管理职责都没能实现法制化、科学化、规范化。
3.预算编制方面存在的问题
（1）预算编制不规范不具有针对性。目前，我国宏观性法律法规较多，具体到基层的反而较少。由于基层解决实际问题较多，因此应有针对性的采用实施细则、管理办法等形式作为对法律法规的补充，完善整个法律体系，使基层有法可依。
（2）预算编制时间与工作布置时间不符。目前基层编报预算开始日基本为前一年的9月，原因是我国预算是由下而上，层层编报汇总，因此要留出足够的时间。但对于基层工作者来说，此时全年工作还尚未收尾，在确定下一年的工作上不能做到相对准确。更重要的是，上一级政府及部门工作的确定及下达是在第二年的3月份开完人大会议之后，这样造成基层预算的编制不能完全包含这些重点工作，更无法预测资金来源，最终导致预算编制不全面、不准确。
（3）预算标准调整及追加不及时。各种刚性支出标准多年不变，与实际情况相差甚远，比如可能汽油的价格一年内涨了几次，但有关车辆的支出标准却长时间不调整，不利于客观反映基层部门全年预算的执行情况。另外，随着各种突发事件，资金到位要远远落后于工作开展，而且在审批上存在着程序多、时间长的问题。
二、解决基层财政管理体制存在问题的对策
1.以“公共服务型”政府为发展导向，合理确定各级政府职能范围
应明确各级政府间事权及支出责任划分，加大公共服务支出。尤其要以基层政府及派出机构承担的明显不合理的事权与支出责任调整为突破口，对支出责任与财权进行全面系统优化调整，尽量减少交叉和重叠，以提高服务效率。在公共商品的供给层面上，对于农业、教育、社会保障和就业、医疗卫生等关系国计民生的重要事务，要体现公共服务、公共保障的均等化，并通过转移支付给予适当补助。变片面强调“造血”功能，为强化基层的服务经济发展功能，建立合理的政绩考核制度，将经济发展与城市建设、环境保护、职能履行合理联系起来。 2.制定科学的转移支付制度，同时加大绩效考核力度
一是要正确处理一般性转移支付和专项转移支付的关系。一般性转移支付和专项转移支付各有特点，应科学设置、合理搭配、发挥好各自的作用。在政府间事权和支出责任还没有清晰划分的情况下，如在提高一般转移支付规模和比例的同时，发挥专项转移支付作用则更有利于鼓励和引导基层加大重点支出的投入力度。二是规范专项转移支付。严格控制设立新的专项转移支付项目，区分不同情况取消、压缩、整合现有专项转移支付项目。
3.调整预算编制时间及标准
（1）规范调整预算编制程序，加强预算监督。应加强基层执行《监督法》、《预算法》等法律法规的力度，规范财政资金分配行为，严格履行预算编制程序。①建立有效的预算编制磋商、审查机制，提高预算编制的法律约束力。经人民代表大会审查和批准后的部门预算具有法律效力，未经法定程序不得随意变动。在编制预算“两上两下”的程序中，财政部门应加强与同级职能部门的联系与沟通，统筹资金支付渠道，并相应调整个职能部门重点工作下达、确定时间与基层预算编制时间，使两者尽量匹配。②建立预算备案机制，进一步加强信息交流与沟通。财政部门应将经人民代表大会批准后的部门预算批复到各单位，同时需报人大常委会备案，为预算执行监督提供依据。财政部门及各部门要及时、准确地将预算信息提供给人大，解决好信息不对称问题，使人大能更好地开展预算监督工作，为部门预算编制提供更为准确的意见和建议。③建立权责分明、协调共进、流畅高效的预算公开工作机制，提高预算的执行力。要以财政资金分配为重点，全面、准确、及时地公布预算管理的相关信息、资料与程序，分层次、有步骤地推进财政预算信息公开，使程序更加规范透明、分配更加公平公正、资金更加安全有效。预算监督的整体加强和规范，也为基层预算的编制和执行创造良好的运行环境。
（2）预算编制工作应“与时俱进”，提高预算编制的科学性。①刚性支出标准应根据实际情况及时进行调整，财政部门要加强对各预算单位的经费需求调研，充分了解基层的职能和预算要求，尽力保障基层合理的支出需求，使预算更科学，更具可操作性，能够客观反映现实情况。②财政部门要加强审核，规范预算填报项目及口径，进一步提高预算编制的准确度。要规范政府统筹标准，使各地区之间的预算更为公平和均衡。③细化预算编制内容，将预算资金直接安排到具体单位和项目，减少财政资金的二次分配。各类专项资金和基金除按规定可以预留部分应急资金外，必须全部细化到具体项目和具体使用单位，体现专项资金的重点使用效果。改变资金零星分配模式，进一步规范财政资金的分配机制。
（3）完善以提高财政管理效能和财政资金使用效益为核心的预算支出绩效考评体系，使该体系具有科学性、完整性和可操作性，建立支出绩效对预算编制的正向激励机制，考评结果不仅应作为预算安排的重要依据，还要向人大等监督机构备案，同时作为考核领导干部的指标之一。
4.优化预算支出结构，体现政策导向
（1）坚持依照法规完善特定性项目支出预算。要优化财政支出结构，着力保障和改善民生。基层工作直接关系到国家各项惠民政策的落实，体现国家对人民生活的保障和改善，因此一定要以保障性资金为重点。安排地区建设时，要优先解决群众反映强烈，迫切要求的项目，并做好评估工作。
（2）要用科学、规范的办法安排地区性项目支出。与地区经济发展紧密相连的工作任务，要根据往实际支出情况合理规划，充分调研，科学安排，进一步提高项目支出预算的准确性。
（3）严格区分基本支出和项目支出。基本支出和项目支出要有严格的界限，做实项目支出预算，便于预算的执行和监督。禁止侵占低保、民政等基本支出。
5.加强基层国有资源及其收益管理
（1）从法律上解决历史遗留问题，切实依法做好产权界定、产权登记、清产核资、资产评估、产权转让、统计评价等工作。严格执行国有产权进场交易制度，防止国有资产流失。采取多种方式积极推进基层经营性国有资产集中统一监管。定期开展资产清查工作，摸清资产整体情况。强化管理，明确职责。
（2）全面推进国有资本经营预算制度。准确把握国有资本经营预算工作的职责和定位，健全覆盖全部国有企业的国有资本经营预算和收益分享制度，夯实国有资本经营预算基础，积极开展国有资本收益收缴工作，扩大国有资本收益上交范围，合理分配和使用国有资本收益，加强国有资本经营预算执行监督检查，充分发挥国有资本经营预算作用，优化基层国有经济布局和结构调整，支持企业改革发展。
参考文献：
[1]马蔡琛：中国预算管理制度变迁的经济学分析[J].税务与经济，2002（2）：77-80.
[2]吉鹏国：关于加强乡镇财政预算管理的探索[J].科技信息，2009（23）：358.
关键词：基层政府；财政预算；问题；对策
一、基层政府财政预算管理体制中存在的问题
1.收入方面
（1）“服务经济发展职能”与“经济发展职能”界定不清。政府职能，亦称行政职能，是指国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。政府职能反映公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。我国政府的职能定位和管理模式形成于计划经济时期，虽经多次改革，但仍没有完全确立适用于社会主义市场经济发展需要和社会主义民主政治要求，采用的是以经济调节、市场监管、社会管理和公共服务为核心职能的有限政府模式。政府的经济职能主要有宏观调控职能、提供公共产品和服务职能及市场监管职能。政府应通过改善、创造本地区的经济发展环境，提高社会管理水平，打造服务型政府来吸引、留住、发展企业，从而达到发展本地区经济的目的。但是目前我国基层政府及其派出机构往往片面强调地方“造血”功能，仅在经济发展及招商引资上下功夫，利用各种税收减免、政策补贴、行政程序简化等方式，吸引企业及大型机构在本地方纳税。此做法存在两方面的突出问题，首先是在法律上，税法对于税收减免有着严格的规定及审批程序，地方政府无权干涉；其次，政府补贴缺乏一定的标准，容易为权力寻租行为创造机会，同时造成地区间的恶性竞争，使政府过多干扰市场，对整体经济的发展不利。
（2）“以收入定增长”模式在合理性上值得商榷。我国税收实行分税制体制，这必然形成行政管理上的垂直管理模式，但对于基层政府以收入定增长，以增长定财政规模和官员政绩的模式，不仅造成了基层政府在招商引资与税收协调上的尴尬地位，也形成了对税务机关的压力和行政上的干扰。另外，由于地区间的资源不同，如地理位置、文化底蕴、经济发展水平等的不同，单一以税收增长幅度作为主要分配依据就显得缺乏依据，显失合理。客观上造成了地方保护主义的蔓延，不利于整体发展、可持续发展和科学发展。
（3）收入预算不全面。根据规定，行政事业性收费、国有资源（资产）有偿使用收入、事业单位经营收入等应纳入财政预算统筹安排。在非税收入中最难以全面纳入预算统筹管理的是国有资源有偿使用收入。在基层政府及派出机构中，由于长久以来的法律法规不健全、政策变动、执行不到位及机构变动、人员更替频繁等原因，造成国有资产产权不清晰。且整体资产的完整性也存在较大问题，部分机构对政策掌握模糊，执行不力，导致国有资产底数不清。由于上述两方面的原因，造成国有资产的有偿使用收入不能完全按要求纳入基层财政预算。
2.支出方面存在的问题
（1）事权与财权不相匹配。我国政府在财权上移的过程中，出现了事权下移的趋势。以分税制改革为例，在近15年间，中央财政收入占比从40%上升到50%以上，地方财政支出占比却从60%持续攀升到80%。地方政府的财权虽然被削弱，但其承担的社会发展重任却并没有因此削弱。基层政府的派出机构承担了一级政府的职能，但是从行政序列上却没有一级政府的法定地位。在事权与财权的匹配问题上更加捉襟见肘。
（2）各职能部门、财政部门之间关系不顺。财政部门是财政资金的管理者，各职能部门在其职能范围内对所管辖资金的使用负责任。但在实际操作中，主管财政部门与各职能部门领导职位的划分，尤其是党委与行政的划分，在资金的统筹、沟通与拨付的及时性等方面存在不畅。
（3）“基本保障”职能体现不充分，财政预算的“公平分配”职能发挥不到位。我国现行的行政制度对基层重视程度相对弱化。在过去的一段时期内，财政预算片面强调了基层自身的“造血”功能，对于基层的“基本保障”弱化，无法体现出财政“公平分配”的原则，导致基层政府因部门、地区不同，发展程度及速度不同。另外，目前政府的职能定位还没有完全达到“以公共服务为导向”确定职责，因此很多管理职责包括财政管理职责都没能实现法制化、科学化、规范化。
3.预算编制方面存在的问题
（1）预算编制不规范不具有针对性。目前，我国宏观性法律法规较多，具体到基层的反而较少。由于基层解决实际问题较多，因此应有针对性的采用实施细则、管理办法等形式作为对法律法规的补充，完善整个法律体系，使基层有法可依。
（2）预算编制时间与工作布置时间不符。目前基层编报预算开始日基本为前一年的9月，原因是我国预算是由下而上，层层编报汇总，因此要留出足够的时间。但对于基层工作者来说，此时全年工作还尚未收尾，在确定下一年的工作上不能做到相对准确。更重要的是，上一级政府及部门工作的确定及下达是在第二年的3月份开完人大会议之后，这样造成基层预算的编制不能完全包含这些重点工作，更无法预测资金来源，最终导致预算编制不全面、不准确。
（3）预算标准调整及追加不及时。各种刚性支出标准多年不变，与实际情况相差甚远，比如可能汽油的价格一年内涨了几次，但有关车辆的支出标准却长时间不调整，不利于客观反映基层部门全年预算的执行情况。另外，随着各种突发事件，资金到位要远远落后于工作开展，而且在审批上存在着程序多、时间长的问题。
二、解决基层财政管理体制存在问题的对策
1.以“公共服务型”政府为发展导向，合理确定各级政府职能范围
应明确各级政府间事权及支出责任划分，加大公共服务支出。尤其要以基层政府及派出机构承担的明显不合理的事权与支出责任调整为突破口，对支出责任与财权进行全面系统优化调整，尽量减少交叉和重叠，以提高服务效率。在公共商品的供给层面上，对于农业、教育、社会保障和就业、医疗卫生等关系国计民生的重要事务，要体现公共服务、公共保障的均等化，并通过转移支付给予适当补助。变片面强调“造血”功能，为强化基层的服务经济发展功能，建立合理的政绩考核制度，将经济发展与城市建设、环境保护、职能履行合理联系起来。 2.制定科学的转移支付制度，同时加大绩效考核力度
一是要正确处理一般性转移支付和专项转移支付的关系。一般性转移支付和专项转移支付各有特点，应科学设置、合理搭配、发挥好各自的作用。在政府间事权和支出责任还没有清晰划分的情况下，如在提高一般转移支付规模和比例的同时，发挥专项转移支付作用则更有利于鼓励和引导基层加大重点支出的投入力度。二是规范专项转移支付。严格控制设立新的专项转移支付项目，区分不同情况取消、压缩、整合现有专项转移支付项目。
3.调整预算编制时间及标准
（1）规范调整预算编制程序，加强预算监督。应加强基层执行《监督法》、《预算法》等法律法规的力度，规范财政资金分配行为，严格履行预算编制程序。①建立有效的预算编制磋商、审查机制，提高预算编制的法律约束力。经人民代表大会审查和批准后的部门预算具有法律效力，未经法定程序不得随意变动。在编制预算“两上两下”的程序中，财政部门应加强与同级职能部门的联系与沟通，统筹资金支付渠道，并相应调整个职能部门重点工作下达、确定时间与基层预算编制时间，使两者尽量匹配。②建立预算备案机制，进一步加强信息交流与沟通。财政部门应将经人民代表大会批准后的部门预算批复到各单位，同时需报人大常委会备案，为预算执行监督提供依据。财政部门及各部门要及时、准确地将预算信息提供给人大，解决好信息不对称问题，使人大能更好地开展预算监督工作，为部门预算编制提供更为准确的意见和建议。③建立权责分明、协调共进、流畅高效的预算公开工作机制，提高预算的执行力。要以财政资金分配为重点，全面、准确、及时地公布预算管理的相关信息、资料与程序，分层次、有步骤地推进财政预算信息公开，使程序更加规范透明、分配更加公平公正、资金更加安全有效。预算监督的整体加强和规范，也为基层预算的编制和执行创造良好的运行环境。
（2）预算编制工作应“与时俱进”，提高预算编制的科学性。①刚性支出标准应根据实际情况及时进行调整，财政部门要加强对各预算单位的经费需求调研，充分了解基层的职能和预算要求，尽力保障基层合理的支出需求，使预算更科学，更具可操作性，能够客观反映现实情况。②财政部门要加强审核，规范预算填报项目及口径，进一步提高预算编制的准确度。要规范政府统筹标准，使各地区之间的预算更为公平和均衡。③细化预算编制内容，将预算资金直接安排到具体单位和项目，减少财政资金的二次分配。各类专项资金和基金除按规定可以预留部分应急资金外，必须全部细化到具体项目和具体使用单位，体现专项资金的重点使用效果。改变资金零星分配模式，进一步规范财政资金的分配机制。
（3）完善以提高财政管理效能和财政资金使用效益为核心的预算支出绩效考评体系，使该体系具有科学性、完整性和可操作性，建立支出绩效对预算编制的正向激励机制，考评结果不仅应作为预算安排的重要依据，还要向人大等监督机构备案，同时作为考核领导干部的指标之一。
4.优化预算支出结构，体现政策导向
（1）坚持依照法规完善特定性项目支出预算。要优化财政支出结构，着力保障和改善民生。基层工作直接关系到国家各项惠民政策的落实，体现国家对人民生活的保障和改善，因此一定要以保障性资金为重点。安排地区建设时，要优先解决群众反映强烈，迫切要求的项目，并做好评估工作。
（2）要用科学、规范的办法安排地区性项目支出。与地区经济发展紧密相连的工作任务，要根据往实际支出情况合理规划，充分调研，科学安排，进一步提高项目支出预算的准确性。
（3）严格区分基本支出和项目支出。基本支出和项目支出要有严格的界限，做实项目支出预算，便于预算的执行和监督。禁止侵占低保、民政等基本支出。
5.加强基层国有资源及其收益管理
（1）从法律上解决历史遗留问题，切实依法做好产权界定、产权登记、清产核资、资产评估、产权转让、统计评价等工作。严格执行国有产权进场交易制度，防止国有资产流失。采取多种方式积极推进基层经营性国有资产集中统一监管。定期开展资产清查工作，摸清资产整体情况。强化管理，明确职责。
（2）全面推进国有资本经营预算制度。准确把握国有资本经营预算工作的职责和定位，健全覆盖全部国有企业的国有资本经营预算和收益分享制度，夯实国有资本经营预算基础，积极开展国有资本收益收缴工作，扩大国有资本收益上交范围，合理分配和使用国有资本收益，加强国有资本经营预算执行监督检查，充分发挥国有资本经营预算作用，优化基层国有经济布局和结构调整，支持企业改革发展。
参考文献：
[1]马蔡琛：中国预算管理制度变迁的经济学分析[J].税务与经济，2002（2）：77-80.
[2]吉鹏国：关于加强乡镇财政预算管理的探索[J].科技信息，2009（23）：358.