论文部分内容阅读
新的中央一号文件连续12次锁定“三农”，凸显出“三农”问题在中国“重中之重”的地位。文件明确要求，把农业保险作为支持农业重要手段，扩大农业保险覆盖面、增加保险品种、提高风险保障水平，并积极开发适应新型农业经营主体需求的保险品种；探索开展重要农产品目标价格保险，以及收入保险、天气指数保险试点：支持地方发展特色优势农产品保险等；探索建立农业补贴、涉农信贷、农产品期货和农业保险联动机制：积极探索农业保险保单质押贷款和农户信用保证保险；鼓励和支持保险资金开展支农融资业务创新试点；进一步完善农业保险大灾风险分散机制等恚农政策。
毋庸置疑，自2007年中央财政农业保险（以下简称农险）保费补贴试点启动以来，我国农险走过了发达国家几十年乃至上百年走过的道路，对农业发展的“稳定器”“减震器”和“助推器”的作用凸显。同时还应看到，随着我国农业现代化进程的加快和《农业保险条例》、《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（以下简称新“国十条”）的颁布，我国农险发展进入了新常态，面临难得的战略机遇。但农险发展仍不平衡，尤其是欠发达地区农险仍存在着明显的“短板”。本文拟以地处陕西秦岭山区的凤县花椒低温霜冻灾害成本保险（以下简称“‘椒’霜冻保险”）为例，就如何破解“新常态”下农险发展“瓶颈”进行探讨。
一、凤县样本
凤县地处陕西秦岭山区，正置中国南北地域“界碑”之地，由于独特的地域气候优势，被冠以“凤椒”之称的当地产“大红袍”花椒，以个大、肉厚、色艳、味浓，被视为花椒中的极品而闻名遐迩，但4月中下旬“凤椒”出花期的霜冻灾害，却成为影响“凤椒”产业发展的大敌。
农险启动伊始，凤县政府和财险公司便采用“政府+椒农+险企”的保险方式，开展“凤椒”霜冻保险试点，并逐步推行。具体方法是：以行政村为单位，对椒园面积相对集中、综合管理水平较好的椒园，采取志愿投保，农户每亩缴费10元，县政府每亩补贴40元。如遇冻害，赔付标准不大于200%。从2013年开始，这一业务由中华保险公司经营，保费由过去的每亩50元减少到45元，其中农户只缴付10元，35元财政补贴中，则由往年全部由县财政承担改为县财政承担5元、省财政承担20元、市财政承担10元，赔付标准由过去的绝收每亩200元增加到300元。近些年，“凤椒”已发展成为县域特色主导产业，达4000多万株，年产值超亿元，并相继获得国家原产地域保护产品、绿色食品AA级认证和陕西名牌产品等，并被国家林业局授予“中国花椒之乡”称号。“凤椒”产品已从油脂生产扩展到花椒芽菜、花椒芽酱、花椒茶等系列开发，成为农民的“钱袋子”，其中农险功不可没。
二、几大瓶颈
山区凤县虽然在农险发展上进行了一些有益地探索，取得了积极地进展，但与一些欠发达地区一样，凤县仍存在着一些制约农险发展的瓶颈。
其一：地方政府规划引导支持农险的“短板”犹存。农险的特殊属性，必然要求在国家财政、法律、行政资源的支持下，采取政府科学规划引导，商业保险公司市场化运营，农村金融合作组织、产业、经济组织有效参与的运作模式。试点以来，地方政府在政策性农险的发展中，发挥的积极作用毋庸置疑 。但由于种种原因，凤县在农险的规划、支持、引导等方面仍存“短板”。首先是认识上还滞后于农险新常态，缺乏立足经济长远发展大局的农险整体规划，仍局限于就事论事的布局和一般性地推动。其此是机制和人员素质滞后于农险新常态。如“凤椒”霜冻保险中，仅限于依靠保险公司与县花椒果业局和乡、村干部开展工作，统一投保，在通过制度建设和机制设计，引导主体整合，组成农村金融合作组织、产业、经济组织等有效参与，形成市场合理竞争、信息共享、风险分散、服务共促、利益共沾等方面缺乏创新。凤县虽是一个ll万人口的山区县，但县域面积却达3187平方公里，由于山大沟深，地块、人口分散，农保工作人员少、素质参差不齐，难以保障农户知情权；理赔也受制于山区环境、时效要求和勘查技术手段等限制，主要以村为单位抽样协商定损，且多侧重降低参保农户的负担和增加受灾农户的赔付额度；此外，管理数据库的缺失，致使保险公司难以获取准确种植信息，不仅缺乏合理判断依据，而且承受巨大的人力和财力成本。三是配套财力不足。凤县仅“风椒”就有约40多万亩，却往往因政府资金困扰，使“凤椒”霜冻保险徘徊在数千亩至二三万亩的规模。如2009年，志愿参保达2万余亩，但由于地方政府难以担负巨额陪付，最终仅确定1万亩参保。发生霜冻后的多次理赔，都因政府补贴的姗姗来迟而被推迟。
其二：外部环境弱势及“三高”风险成农险“拦路虎”。 随着中央支农扶农政策的不断增强，农业在各产业中的弱势和政策上的强势进一步凸现，政策性农险成了某种程度上的农业补助，共保体的不完善甚至缺位，导致利益权衡中保险人多处于弱势，商业利益常常屈服于农民利益，使保险人承担着高风险、高成本、高赔付的农险负担。以经营“凤椒”霜冻保险业务为例，凤县财险公司承保7年中，仅后3年就亏损66万余元。中华保险公司承保3年来，2013年共承保15791.8亩，保费71万余元，其中农户投保资金7.89万元。承保首年就遭遇霜冻，全县花椒绝收，赔付额高达473.754万元，是保费收入的5.7倍。由于该险种每亩保费由过去的50元减少到45元，40元财政补贴中，则由往年全部由县财政承担改为县财政承担10元、省财政承担20元、市财政承担10元；赔付标准也由过去的绝收每亩200元增加到300元，保险公司不仅赔付到位，且表示让参保农户成为最大受益者，是政策性保险的宗旨，也体现出保险公司应有的社会责任，从而使2014的“凤椒”霜冻保险规模实现历史新高，全县共承保38428.90亩，保费172.93万元，其中农户投保资金19.21万元，此年全县除极个别地块发生霜冻，保险公司仅赔付2160元；2015年全县共承保33039.7亩，保费148.67万余元，其中农户投保资金16.51万元，又遇低温霜冻，造成“凤椒”程度不同受灾，局地“凤椒”绝收，赔付金额达338.79万元。3年累计赔付812.76万元，是保费收入292.60万元的2.77余倍，亏损520.16万元。 除了高赔付，保险人还需付出极大的人力资源等成本。如2015年4月13-14日出现低温霜冻后，风县支公司即会同县花椒局人员，分组对参保的地块进行现场查堪，迅速上报受灾情况；随后，省、市公司又派员前来奁堪；6月7日，市中支公司正、副经理又带领26名人员分成7个查堪小组，逐村、组查堪受灾情况，仅此次查堪就花费30余万元。
非市场化的外部环境和巨大的赔付和查堪成本，使保险人不得不对“凤椒”霜冻保险采取审慎态度。
其三：农户认识的偏差制约农险发展。农险发展的又一大瓶颈，是农户对这一政策性保险认识上存在的偏差。“农保纯粹是保险公司的商业行为”，“让我们参保就是增加农民负担”，农险发展中，部分农户仍抱着“靠天吃饭” 的思想，缺乏风险意识，不愿意投保：“我和他人缴了一样的保费，为啥赔得不一样？”不分损失大小，在赔付额上攀比和追求“平均主义”，也在部分参保农户中不同程度的存在；虚报参保亩数、以次充好，以及极少数人的“闹赔”等现象， 又暴露出农险进程中存在的道德风险。
以上不利因素，在欠发达地区普遍存在，致使这些地区多存在农保承保区域小、险种单一，风险集中，果农逆选择严重，处于灾害带的农户投保较为积极，受灾较少地方的农户投保积极性较差，致使承保风险大。险种单一，承保面积上不去，直接影响了惠农政策的落实，使果农体会不到惠农政策的好处。
三、对策建议
面对欠发达地区的现状和农险新常态，亟需切实拿出突破制约农险发展瓶颈的应对之策，才能使农险的路子越走越宽。笔者以为，应从以下几方面人手；
其一：提高地方政府应对农险新常态的能力。“国十条”明确指出，农险的基本原则之一是，对具有社会公益性、关系国计民生的保险业务，创造低成本的政策环境，给予必要的扶持；对服务经济提质增效升级具有积极作用，但目前基础薄弱的保险业务，更好发挥政府的引导作用。地方政府首先不仅应在对农险的认识上适应新常态，而且应将农险发展纳入经济社会发展的长远规划。其次是在政策制订和产品设计上，既能切实保护农民权益，满足农民多元化保障需求，又能更大限度调动保险、农村金融合作组织、产业、经济等有关组织，参与农险的积极性，同时要着力建立适应农险新常态，以偿付能力和服务能力为核心、以专业化为导向、以风险管控为基础的市场准入制度，提高对基层网点、专业人员以及服务能力的标准和要求，引导市场主体从低层次的价格竞争、费用竞争向高层次的服务竞争转变。通过建立经营能力考核评估机制、理赔服务评价机制和承保理赔标准化流程，实现农险制度化、规范化、精细化和经营的可持续。三是汲取先进地区的经验，尽快补齐巨灾风险分散机制这一“短板”。如通过政府引导推动和财力支持，设立农业巨灾风险基金、再保险等，逐步构建起高效实用的巨灾保险体系。四是加强政府对农户的农险知识宣传和诚信教育等。
其二：金融保险行业应积极担当农险的主力军。保险行业首先应牢固树立社会责任意识，站在农险可持续发展的高度，建立农险的短、中、长期发展规划。要立足“三农”的实际需求，转变粗放式管理方式，发挥自身资金技术密集型行业的资本、技术优势，积极探索服务农业现代化的新路径、新模式。其次是加强基础建设。据笔者对中华保险宝鸡中支的调查，近年来，为化解农险业务线长、面广、工作量大和承保理赔难，中华保险陕西宝鸡中心支公司（以下简称“中华宝鸡中支”），已先后在凤县、岐山、眉县建立分支机构，设立和正在建设的农险乡镇服务网点达26个，聘请协保员70余名，并力争做到“乡乡有网点，村村有人员”。三是积极开展产品创新和服务创新，努力满足农户尤其是新型农业经营主体多元化的保障需求；同时加强与农业、林业、民政、扶贫、科研、基层央行等部门的合作，努力探索服务新模式，拓展服务新领域。还应当好政府在建立适应农险发展新常态的市场合理竞争、风险分散、服务提升运作模式等方面的“参谋、助手”。四是细化管理，注重建立健全重点农险项目档案，有效规避风险。如中华宝鸡中支通过组织霜冻灾害普查，基本建立健全了“凤椒”产业农户档案。
其三：加强中省政府对欠发达地区农险的财力支持。经过持续多年各级政府的大力推动及各方的积极参与，农险实现了跨越式发展，规模也迅速扩大。随着我国农业现代化进程的加快，种养大户、专业合作社、家庭农场、农业龙头企业等新型农业经营主体大量涌现，其“投入高、收益高、风险高”的特性，对农业保险的需求急剧增加。这些使过去的补贴政策边际效应在逐步递减，地方政府配套补贴能力必然面临“天花板”的挑战。加之中西部欠发达地区往往也是财政弱省，由于财力有限，对中央财政保费补贴的配套能力较差，不能及时或者难以提供相应的地方财政保费补贴，导致中央财政的保费补贴资金拨付滞后，进而影响整个保费补贴资金的到位。这就使得最需要农业保险保障的地区反而更少、更滞后地享受到中央财政的保费补贴，从而产生补贴累退效应。特别是市县级政府不仅负责提供农业保险的相关公共服务，而且还承担着沉重的筹资责任。这种分散化的筹资安排是农业保险公共服务的地区差距不断扩大的重要原因。因此，这些地区在主动适应新常态，积极发挥市场在资源配置中的决定作用，通过产品创新和服务创新等，努力求得农险发展的同时，仍需上级政府给予财力倾斜。
毋庸置疑，自2007年中央财政农业保险（以下简称农险）保费补贴试点启动以来，我国农险走过了发达国家几十年乃至上百年走过的道路，对农业发展的“稳定器”“减震器”和“助推器”的作用凸显。同时还应看到，随着我国农业现代化进程的加快和《农业保险条例》、《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（以下简称新“国十条”）的颁布，我国农险发展进入了新常态，面临难得的战略机遇。但农险发展仍不平衡，尤其是欠发达地区农险仍存在着明显的“短板”。本文拟以地处陕西秦岭山区的凤县花椒低温霜冻灾害成本保险（以下简称“‘椒’霜冻保险”）为例，就如何破解“新常态”下农险发展“瓶颈”进行探讨。
一、凤县样本
凤县地处陕西秦岭山区，正置中国南北地域“界碑”之地，由于独特的地域气候优势，被冠以“凤椒”之称的当地产“大红袍”花椒，以个大、肉厚、色艳、味浓，被视为花椒中的极品而闻名遐迩，但4月中下旬“凤椒”出花期的霜冻灾害，却成为影响“凤椒”产业发展的大敌。
农险启动伊始，凤县政府和财险公司便采用“政府+椒农+险企”的保险方式，开展“凤椒”霜冻保险试点，并逐步推行。具体方法是：以行政村为单位，对椒园面积相对集中、综合管理水平较好的椒园，采取志愿投保，农户每亩缴费10元，县政府每亩补贴40元。如遇冻害，赔付标准不大于200%。从2013年开始，这一业务由中华保险公司经营，保费由过去的每亩50元减少到45元，其中农户只缴付10元，35元财政补贴中，则由往年全部由县财政承担改为县财政承担5元、省财政承担20元、市财政承担10元，赔付标准由过去的绝收每亩200元增加到300元。近些年，“凤椒”已发展成为县域特色主导产业，达4000多万株，年产值超亿元，并相继获得国家原产地域保护产品、绿色食品AA级认证和陕西名牌产品等，并被国家林业局授予“中国花椒之乡”称号。“凤椒”产品已从油脂生产扩展到花椒芽菜、花椒芽酱、花椒茶等系列开发，成为农民的“钱袋子”，其中农险功不可没。
二、几大瓶颈
山区凤县虽然在农险发展上进行了一些有益地探索，取得了积极地进展，但与一些欠发达地区一样，凤县仍存在着一些制约农险发展的瓶颈。
其一：地方政府规划引导支持农险的“短板”犹存。农险的特殊属性，必然要求在国家财政、法律、行政资源的支持下，采取政府科学规划引导，商业保险公司市场化运营，农村金融合作组织、产业、经济组织有效参与的运作模式。试点以来，地方政府在政策性农险的发展中，发挥的积极作用毋庸置疑 。但由于种种原因，凤县在农险的规划、支持、引导等方面仍存“短板”。首先是认识上还滞后于农险新常态，缺乏立足经济长远发展大局的农险整体规划，仍局限于就事论事的布局和一般性地推动。其此是机制和人员素质滞后于农险新常态。如“凤椒”霜冻保险中，仅限于依靠保险公司与县花椒果业局和乡、村干部开展工作，统一投保，在通过制度建设和机制设计，引导主体整合，组成农村金融合作组织、产业、经济组织等有效参与，形成市场合理竞争、信息共享、风险分散、服务共促、利益共沾等方面缺乏创新。凤县虽是一个ll万人口的山区县，但县域面积却达3187平方公里，由于山大沟深，地块、人口分散，农保工作人员少、素质参差不齐，难以保障农户知情权；理赔也受制于山区环境、时效要求和勘查技术手段等限制，主要以村为单位抽样协商定损，且多侧重降低参保农户的负担和增加受灾农户的赔付额度；此外，管理数据库的缺失，致使保险公司难以获取准确种植信息，不仅缺乏合理判断依据，而且承受巨大的人力和财力成本。三是配套财力不足。凤县仅“风椒”就有约40多万亩，却往往因政府资金困扰，使“凤椒”霜冻保险徘徊在数千亩至二三万亩的规模。如2009年，志愿参保达2万余亩，但由于地方政府难以担负巨额陪付，最终仅确定1万亩参保。发生霜冻后的多次理赔，都因政府补贴的姗姗来迟而被推迟。
其二：外部环境弱势及“三高”风险成农险“拦路虎”。 随着中央支农扶农政策的不断增强，农业在各产业中的弱势和政策上的强势进一步凸现，政策性农险成了某种程度上的农业补助，共保体的不完善甚至缺位，导致利益权衡中保险人多处于弱势，商业利益常常屈服于农民利益，使保险人承担着高风险、高成本、高赔付的农险负担。以经营“凤椒”霜冻保险业务为例，凤县财险公司承保7年中，仅后3年就亏损66万余元。中华保险公司承保3年来，2013年共承保15791.8亩，保费71万余元，其中农户投保资金7.89万元。承保首年就遭遇霜冻，全县花椒绝收，赔付额高达473.754万元，是保费收入的5.7倍。由于该险种每亩保费由过去的50元减少到45元，40元财政补贴中，则由往年全部由县财政承担改为县财政承担10元、省财政承担20元、市财政承担10元；赔付标准也由过去的绝收每亩200元增加到300元，保险公司不仅赔付到位，且表示让参保农户成为最大受益者，是政策性保险的宗旨，也体现出保险公司应有的社会责任，从而使2014的“凤椒”霜冻保险规模实现历史新高，全县共承保38428.90亩，保费172.93万元，其中农户投保资金19.21万元，此年全县除极个别地块发生霜冻，保险公司仅赔付2160元；2015年全县共承保33039.7亩，保费148.67万余元，其中农户投保资金16.51万元，又遇低温霜冻，造成“凤椒”程度不同受灾，局地“凤椒”绝收，赔付金额达338.79万元。3年累计赔付812.76万元，是保费收入292.60万元的2.77余倍，亏损520.16万元。 除了高赔付，保险人还需付出极大的人力资源等成本。如2015年4月13-14日出现低温霜冻后，风县支公司即会同县花椒局人员，分组对参保的地块进行现场查堪，迅速上报受灾情况；随后，省、市公司又派员前来奁堪；6月7日，市中支公司正、副经理又带领26名人员分成7个查堪小组，逐村、组查堪受灾情况，仅此次查堪就花费30余万元。
非市场化的外部环境和巨大的赔付和查堪成本，使保险人不得不对“凤椒”霜冻保险采取审慎态度。
其三：农户认识的偏差制约农险发展。农险发展的又一大瓶颈，是农户对这一政策性保险认识上存在的偏差。“农保纯粹是保险公司的商业行为”，“让我们参保就是增加农民负担”，农险发展中，部分农户仍抱着“靠天吃饭” 的思想，缺乏风险意识，不愿意投保：“我和他人缴了一样的保费，为啥赔得不一样？”不分损失大小，在赔付额上攀比和追求“平均主义”，也在部分参保农户中不同程度的存在；虚报参保亩数、以次充好，以及极少数人的“闹赔”等现象， 又暴露出农险进程中存在的道德风险。
以上不利因素，在欠发达地区普遍存在，致使这些地区多存在农保承保区域小、险种单一，风险集中，果农逆选择严重，处于灾害带的农户投保较为积极，受灾较少地方的农户投保积极性较差，致使承保风险大。险种单一，承保面积上不去，直接影响了惠农政策的落实，使果农体会不到惠农政策的好处。
三、对策建议
面对欠发达地区的现状和农险新常态，亟需切实拿出突破制约农险发展瓶颈的应对之策，才能使农险的路子越走越宽。笔者以为，应从以下几方面人手；
其一：提高地方政府应对农险新常态的能力。“国十条”明确指出，农险的基本原则之一是，对具有社会公益性、关系国计民生的保险业务，创造低成本的政策环境，给予必要的扶持；对服务经济提质增效升级具有积极作用，但目前基础薄弱的保险业务，更好发挥政府的引导作用。地方政府首先不仅应在对农险的认识上适应新常态，而且应将农险发展纳入经济社会发展的长远规划。其次是在政策制订和产品设计上，既能切实保护农民权益，满足农民多元化保障需求，又能更大限度调动保险、农村金融合作组织、产业、经济等有关组织，参与农险的积极性，同时要着力建立适应农险新常态，以偿付能力和服务能力为核心、以专业化为导向、以风险管控为基础的市场准入制度，提高对基层网点、专业人员以及服务能力的标准和要求，引导市场主体从低层次的价格竞争、费用竞争向高层次的服务竞争转变。通过建立经营能力考核评估机制、理赔服务评价机制和承保理赔标准化流程，实现农险制度化、规范化、精细化和经营的可持续。三是汲取先进地区的经验，尽快补齐巨灾风险分散机制这一“短板”。如通过政府引导推动和财力支持，设立农业巨灾风险基金、再保险等，逐步构建起高效实用的巨灾保险体系。四是加强政府对农户的农险知识宣传和诚信教育等。
其二：金融保险行业应积极担当农险的主力军。保险行业首先应牢固树立社会责任意识，站在农险可持续发展的高度，建立农险的短、中、长期发展规划。要立足“三农”的实际需求，转变粗放式管理方式，发挥自身资金技术密集型行业的资本、技术优势，积极探索服务农业现代化的新路径、新模式。其次是加强基础建设。据笔者对中华保险宝鸡中支的调查，近年来，为化解农险业务线长、面广、工作量大和承保理赔难，中华保险陕西宝鸡中心支公司（以下简称“中华宝鸡中支”），已先后在凤县、岐山、眉县建立分支机构，设立和正在建设的农险乡镇服务网点达26个，聘请协保员70余名，并力争做到“乡乡有网点，村村有人员”。三是积极开展产品创新和服务创新，努力满足农户尤其是新型农业经营主体多元化的保障需求；同时加强与农业、林业、民政、扶贫、科研、基层央行等部门的合作，努力探索服务新模式，拓展服务新领域。还应当好政府在建立适应农险发展新常态的市场合理竞争、风险分散、服务提升运作模式等方面的“参谋、助手”。四是细化管理，注重建立健全重点农险项目档案，有效规避风险。如中华宝鸡中支通过组织霜冻灾害普查，基本建立健全了“凤椒”产业农户档案。
其三：加强中省政府对欠发达地区农险的财力支持。经过持续多年各级政府的大力推动及各方的积极参与，农险实现了跨越式发展，规模也迅速扩大。随着我国农业现代化进程的加快，种养大户、专业合作社、家庭农场、农业龙头企业等新型农业经营主体大量涌现，其“投入高、收益高、风险高”的特性，对农业保险的需求急剧增加。这些使过去的补贴政策边际效应在逐步递减，地方政府配套补贴能力必然面临“天花板”的挑战。加之中西部欠发达地区往往也是财政弱省，由于财力有限，对中央财政保费补贴的配套能力较差，不能及时或者难以提供相应的地方财政保费补贴，导致中央财政的保费补贴资金拨付滞后，进而影响整个保费补贴资金的到位。这就使得最需要农业保险保障的地区反而更少、更滞后地享受到中央财政的保费补贴，从而产生补贴累退效应。特别是市县级政府不仅负责提供农业保险的相关公共服务，而且还承担着沉重的筹资责任。这种分散化的筹资安排是农业保险公共服务的地区差距不断扩大的重要原因。因此，这些地区在主动适应新常态，积极发挥市场在资源配置中的决定作用，通过产品创新和服务创新等，努力求得农险发展的同时，仍需上级政府给予财力倾斜。